國際金融危機背景下弱勢群體社會保障機制問題研究

□ 劉玉平

（東北財經(jīng)大學(xué)，遼寧 大連 116023）

國際金融危機背景下弱勢群體社會保障機制問題研究

□ 劉玉平

（東北財經(jīng)大學(xué)，遼寧 大連 116023）

針對社會轉(zhuǎn)型時期出現(xiàn)的特殊社會群體，本文從國際金融危機對弱勢群體的影響入手，分析了我國弱勢群體在社會保障機制方面存在的主要問題，提出了完善弱勢群體社會保障機制的對策，即解決社會轉(zhuǎn)型時期出現(xiàn)的弱勢群體生存問題應(yīng)強化社會保障制度建設(shè)。

弱勢群體；法律援助；社會轉(zhuǎn)型；社會保障

一、社會轉(zhuǎn)型時期弱勢群體的含義、形成及法律特征

隨著改革的不斷深入及社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步確立，我國社會進入了轉(zhuǎn)型時期，出現(xiàn)了一批弱勢群體?！叭鮿萑后w”（英文social vulnerable groups）在我國主要包括四部分人：首先是下崗職工，或已經(jīng)出了再就業(yè)服務(wù)中心但仍然沒有找到工作的人。其次是“體制外”的人，即那些從來沒有在國有單位工作過，靠打零工、擺小攤養(yǎng)家糊口的人以及殘疾人和孤寡老人。第三是進城的農(nóng)民工，農(nóng)民工是我國社會中的一個特殊社會群體。第四是較早退休的“體制內(nèi)”人員。這部分人當(dāng)初退休時工資水平較低，目前的城市最低生活保障還覆蓋不了他們。因此，弱勢群體應(yīng)當(dāng)引起全社會的廣泛關(guān)注，如果對他們的權(quán)利不進行有效的保護，將會造成日益嚴(yán)重的社會問題。關(guān)注社會弱勢群體，改善社會弱勢群體的生存狀態(tài)是社會文明進步的標(biāo)志，也是建設(shè)社會主義和諧社會，保持經(jīng)濟快速發(fā)展的重要一環(huán)。本文所述的弱勢群體，是相對于傳統(tǒng)的弱勢群體的概念而言的。傳統(tǒng)意義上的弱勢群體往往是由于自身生理、經(jīng)歷、家庭背景、文化等特征形成的，而社會轉(zhuǎn)型時期的弱勢群體則主要是在市場轉(zhuǎn)型的過程中形成的。主要指城市中以下崗失業(yè)者為主體的貧困階層。20世紀(jì)90年代以來，我國失業(yè)下崗人數(shù)增多，面臨的問題日趨嚴(yán)峻。在城市，失去職業(yè)意味著基本生活來源無法得到保障。因此，我國城市中已經(jīng)形成了一個以失業(yè)下崗人員為主體的新的貧困階層。

社會轉(zhuǎn)型是目前我國弱勢群體形成的特殊背景。其中一個很重要的特征就是其同質(zhì)性、集中性、群體性很強，是群體性貧困。他們的經(jīng)歷、特征比較類似，甚至還是居住在一個區(qū)域、原來是一個單位的同事，這就使得他們具有很強的同質(zhì)性、集中性和群體性。此外，科技進步、全球化以及當(dāng)前的金融危機也會使弱勢群體形成獨特的特征。這些特征產(chǎn)生的影響有：第一，他們表達和追求自己利益的時候具有群體性，大規(guī)模上訪就是一例，可能帶來更多的社會動蕩的因素；第二，他們表達意志的時候，往往同政治體制改革和經(jīng)濟體制改革措施掛鉤。

社會轉(zhuǎn)型時期的弱勢群體法律特征的具體體現(xiàn)在：第一，弱勢群體的地位在短期內(nèi)難以改變，而且具有代傳性。長期以來，我國農(nóng)村與城市實行的是二元制結(jié)構(gòu)，使貧困農(nóng)民和進城的農(nóng)民工沒有社會保障；國有企業(yè)改制，導(dǎo)致大量工人下崗，這些都是社會轉(zhuǎn)型的原因，靠他們本身的力量難以改變。這些人本身收入較低，對子女教育投入無法與強勢人群相比，易使他們的子女成為新的弱勢群體。第二，貧困是弱勢群體在經(jīng)濟利益方面的共同特點。這些弱勢群體收入水平不高，沒有多少生產(chǎn)和生活資料，因此，無論是從收入的絕對值還是與正常群體收入比較的相對值來說都是比較低的。正因為收入水平比較低，導(dǎo)致了生活質(zhì)量處于比較低的層次，健康狀況比較差。第三，社會承受力比較脆弱，一遇有社會矛盾“導(dǎo)火線”，極易發(fā)泄對社會的不滿情緒。弱勢群體是社會的各個群體中經(jīng)濟承受力和心理承受力較弱的群體，已成為社會結(jié)構(gòu)的薄弱環(huán)節(jié)，一旦出現(xiàn)引發(fā)社會不安定因素，例如當(dāng)前金融危機對社會的影響，其經(jīng)濟壓力和心理負(fù)荷集聚到相當(dāng)程度，威脅到他們的生存權(quán)利，社會政治風(fēng)險將會從這一最脆弱的群體身上爆發(fā)出來，引發(fā)局部動蕩現(xiàn)象。

以下崗失業(yè)問題為例。由于新技術(shù)革命的作用，一些傳統(tǒng)職業(yè)正在被淘汰，一些新職業(yè)被創(chuàng)造出來。但新的工作崗位并不會給失業(yè)或下崗者提供多少再就業(yè)的機會。目前的下崗和失業(yè)者大多具有如下的一些特征：年齡基本在40歲以上，大多數(shù)文化水平較低，過去所從事的主要是低技術(shù)含量的藍(lán)領(lǐng)工作。而新的就業(yè)機會主要是提供給受過高等教育的年輕人的，需要相當(dāng)高的受教育程度。這些工作崗位對于下崗失業(yè)者來說，再就業(yè)培訓(xùn)固然重要，但是，他們受年齡及文化水平因素的制約，根本沒有可能回到社會的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)中去；在目前的體制之下，也根本沒有可能回到原來那種穩(wěn)定的就業(yè)體制中去；朝陽產(chǎn)業(yè)不會向他們提供多少就業(yè)機會。這也就意味著目前的下崗和失業(yè)者，事實上已經(jīng)成為社會結(jié)構(gòu)之外的一個群體，而且這個群體的規(guī)模很大。指出這一問題是非常重要的，它關(guān)系到政府政策的制定及工作中心和立法導(dǎo)向，如果將現(xiàn)在的失業(yè)者和下崗者僅僅看作是暫時的原因而失去工作，解決這個問題的方式就是創(chuàng)造再就業(yè)的機會。如果承認(rèn)這些人將永遠(yuǎn)也不可能回到社會的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)中去，甚至無法找到穩(wěn)定的工作，就需要在創(chuàng)造邊緣性就業(yè)機會的同時做出某些制度性的安排，以保障他們的基本經(jīng)濟和社會需求?；谝陨险J(rèn)識，解決社會轉(zhuǎn)型時期的弱勢群體生存問題應(yīng)強化社會保障制度建設(shè)。

二、國際金融危機對弱勢群體的影響

國際金融危機給經(jīng)濟和社會發(fā)展帶來了較大的影響：世界經(jīng)濟萎縮，社會需求不旺，就業(yè)困難，大批農(nóng)民工被迫回鄉(xiāng)。國際金融危機對弱勢群體的影響具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

⒈失業(yè)。企業(yè)倒閉、裁員，弱勢群體會“優(yōu)先”失業(yè)。受國際金融危機影響，出口減少，當(dāng)企業(yè)資不抵債的時候就會倒閉，而企業(yè)倒閉自然會影響弱勢群體。企業(yè)一旦面臨資金周轉(zhuǎn)和產(chǎn)品銷售等困難，就會想辦法壓縮成本，減少生產(chǎn)，就會在裁減員工上打主意，弱勢群體因沒有技術(shù)、學(xué)歷、年齡等方面的優(yōu)勢，將是企業(yè)優(yōu)先的裁員對象。

⒉生活困難。受世界經(jīng)濟萎縮、社會需求不旺的影響，弱勢群體生活更加困難。弱勢群體受自身條件限制，勞動生產(chǎn)率不高，積蓄較少；受金融危機影響，生活必需品如糧食、蔬菜等價格上漲，看病就醫(yī)費用增加，使下崗工人、農(nóng)民工、殘疾人日子更難過。

⒊弱勢群體權(quán)益“流失”更加嚴(yán)重。弱勢群體產(chǎn)生的原因是多方面的。既有生理因素也有自然因素，還有更深層次的社會因素（如體制轉(zhuǎn)換、結(jié)構(gòu)調(diào)整、政策變化、制度缺失等）。但究其本質(zhì)，弱勢群體的“弱勢”是一種權(quán)利的“弱勢”，表現(xiàn)為權(quán)利與義務(wù)的失衡，呈現(xiàn)出法律地位不對等的狀態(tài)。因此，對弱勢群體的保護，法律負(fù)有義不容辭的責(zé)任。金融危機爆發(fā)后，社會的政治、經(jīng)濟、法律環(huán)境發(fā)生巨變，政府、社會更易忽視弱勢群體的權(quán)益，使弱勢群體固有的應(yīng)然權(quán)利難以變成實然權(quán)利。

⒋社會歧視。我國法律雖規(guī)定實行平等待遇原則，但是，由于眾所周知的原因，存在著身份、所有制、戶籍等多方面的歧視，并且已經(jīng)形成了根深蒂固的觀念，人們行為中也有意無意地以此為標(biāo)準(zhǔn)進行判斷。金融危機爆發(fā)后貧富差距拉大，人們在心理上對未來的預(yù)期降低，認(rèn)為弱勢群體是社會不穩(wěn)定因素，使社會存在固有的對弱勢群體的歧視更加加劇。

⒌弱勢群體生存危機。在社會發(fā)展過程中，每個人都面臨就業(yè)、住房、子女教育等問題，由于社會地位較低，在金融危機中，弱勢群體是受影響最嚴(yán)重的群體。為了避免金融危機演化為“人類生存發(fā)展危機”，應(yīng)當(dāng)著力保護這些弱勢群體。這是政府的責(zé)任，也是國際社會的責(zé)任。

三、我國弱勢群體社會保障機制存在的主要問題

⒈社會保障制度還不夠完善。首先，我國的社會保障體系不完善，社會保障水平較低，對弱勢群體的最低生活保障制度雖然存在，但是覆蓋面不廣、標(biāo)準(zhǔn)較低的問題比較突出，弱勢群體在生活中遇到的問題無法得到解決。其次，弱勢群體就業(yè)保障制度仍有缺陷，對殘疾人、外來務(wù)工人員的職業(yè)技能培訓(xùn)不足，或者對他們的職業(yè)技能培訓(xùn)局限在勞動強度大的手工勞動層次，使他們在社會競爭中處于劣勢地位。最后，弱勢群體社會福利幫助力度不大，在政府財政支出中，弱勢群體社會福利費用支出比例偏低。

⒉下崗職工、失業(yè)人員保障水平較低。在我國的城市下崗職工、失業(yè)人員中雖已建立了養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、最低生活保障制度，但政府財政社會保障資金的投入力度不大，同時，新的救助資金來源渠道、完善的失業(yè)保險制度和城鎮(zhèn)居民最低生活保障機制都有待完善。最低生活保障的覆蓋面尚未實現(xiàn)“應(yīng)保盡?！?。

⒊農(nóng)村社會保障覆蓋面窄。社會轉(zhuǎn)型之前，在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)背景下，我國對城鎮(zhèn)人口實行就業(yè)和社會保障合二為一，即實行就業(yè)者的生、老、病、死全部由國家（單位、企業(yè)）包下來的就業(yè)保障制度。而農(nóng)民絕大多數(shù)被束縛在土地上，土地成為其唯一的生活保障來源，其他的社會保障制度和措施幾乎沒有。社會轉(zhuǎn)型以后，農(nóng)村的傳統(tǒng)家庭和社會關(guān)系不可避免地發(fā)生了變化，養(yǎng)老問題、醫(yī)療問題以及農(nóng)民的貧困問題日趨嚴(yán)重。

⒋保障體制單一，機制運轉(zhuǎn)不靈。社會保障體系運行成本過高，社會保障基金保值增值手段單一。社會保障立法和制度設(shè)計有待改進，國家立法滯后，地方立法分散，嚴(yán)重制約了社會保障體系作為經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的安全閥和穩(wěn)壓器作用的發(fā)揮。

四、完善弱勢群體社會保障機制的措施

⒈建立完善的社會保障體系。一個健全的、覆蓋全社會的社保體系是解決弱勢群體問題的根本途徑。我國社會保障體系的框架已基本確立，但覆蓋面窄，層次單一，嚴(yán)重制約了其功能的發(fā)揮。因此，應(yīng)從以下方面加以完善：首先，擴大社會保障制度的覆蓋面，建立一個覆蓋城市和農(nóng)村，使國有企業(yè)、私營企業(yè)、外商投資企業(yè)無差別的社會保障制度，最終達到全社會的社會保障制度一統(tǒng)化。其次，加大社會救助力度，為弱勢群體提供最低生活保障、廉租住房、平價醫(yī)院等全方位的社會救助。第三，建立社會保險法律制度。主要是完善基本養(yǎng)老保險、失業(yè)保險和工傷保險等多層次的社會保險體系。養(yǎng)老保險應(yīng)以法律支撐為重點，政策扶持為補充，逐步實現(xiàn)國家基本養(yǎng)老金與差別性的職業(yè)養(yǎng)老金制度，考慮到城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差別，可以采取靈活的多元制。盡快確立涵蓋所有非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動者的工傷保險制度，把農(nóng)民工工傷保險制度、新農(nóng)村合作醫(yī)療以及相應(yīng)的社會救助制度完善起來。

⒉依法保護特定弱勢群體的合法權(quán)益。在完善現(xiàn)有的專門立法的同時，還應(yīng)加強對特定弱勢群體的專門保護的立法，如制定包括最低生活保障制度、養(yǎng)老保險制度、醫(yī)療保險制度、失業(yè)保險制度等在內(nèi)的法律法規(guī)，建立覆蓋全體社會成員的社會保障體系。對于所有貧困人口，不論城市還是農(nóng)村，讓老年人、婦女、兒童、殘疾人等弱勢群體一律享受同等待遇，完善現(xiàn)有立法，增強可操作性，保證其權(quán)益的充分實現(xiàn)。同時，由于弱勢群體的多樣性和變動性，對某一弱勢群體的保護，不是某一部法律就可以解決的，需要各部門法的綜合協(xié)調(diào)，應(yīng)當(dāng)在條件成熟之際制定統(tǒng)一的弱勢群體權(quán)益保障法。

⒊保持國民經(jīng)濟較高的增長速度，千方百計擴大就業(yè)機會。發(fā)展是硬道理，政府應(yīng)該鼓勵中小企業(yè)、個體私營經(jīng)濟和勞動密集型產(chǎn)業(yè)在信息、中介和環(huán)保等新興領(lǐng)域創(chuàng)造就業(yè)機會，提高吸納勞動力就業(yè)的能力，應(yīng)對金融危機。同時，采取全日制、季節(jié)工、短期工等彈性就業(yè)形式。政府有關(guān)部門應(yīng)該考慮為大齡下崗職工落實保護性政策，維護破產(chǎn)、改制、搬遷企業(yè)職工的合法權(quán)益。同時，對于那些有利于就業(yè)，但在競爭中特別是在國際競爭中處于弱勢地位的產(chǎn)業(yè)給予合理的保護。

⒋深化分配制度和社會保障制度改革。積極調(diào)整投資與消費的比例關(guān)系，提高居民收入在國民收入分配中的比重，增加城鄉(xiāng)居民尤其是弱勢群體的收入，增強居民消費能力；加快推進以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障為重點的社會保障制度建設(shè)，逐步形成覆蓋城鄉(xiāng)的全方位、多層次的社會保障體系，解決城鄉(xiāng)居民的后顧之憂，增強居民的消費信心；通過拓寬農(nóng)民工就業(yè)門路，加大對困難群體就業(yè)的幫扶力度，以促進就業(yè)，增加內(nèi)需。

⒌設(shè)立弱勢群體特殊保障制度。在社會保障覆蓋全體社會成員的基礎(chǔ)上提高社會底層保障水平，加速小城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐以使更多的農(nóng)村人口順利轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口。新農(nóng)村合作醫(yī)療的普遍化使廣大農(nóng)村在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域有了質(zhì)的飛躍，但是，我國新型農(nóng)村醫(yī)療保障制度設(shè)計還存在明顯缺陷。首先，自愿參加的保險方式必然排斥弱勢群體。其次，政府補貼與自愿參加相結(jié)合，必然進一步加劇不平等。第三，保大病的思路不符合國情。理由之一，在農(nóng)村，真正需要優(yōu)先關(guān)注的、與廣大農(nóng)民基本健康關(guān)系更為密切的是常見病和多發(fā)病。定位于保大病與農(nóng)村初級衛(wèi)生保健基本目標(biāo)相悖。理由之二，將保障目標(biāo)定位為保大病，不可能獲得良好的衛(wèi)生投入績效。很多大病都是因小病得不到及時治療所致。理由之三，以大病為保障對象，一般只有住院治療費用才能納入補償范圍，受益面必然很窄，無法激勵農(nóng)民積極參保，也很容易導(dǎo)致逆向選擇。理由之四，較低的籌資水平也保不了大病。第四，組織和管理的難度非常大。在金融危機背景下上述問題更加突出，因此，設(shè)立弱勢群體特殊保障制度更加必要。

⒍完善弱勢群體利益訴求機制，暢通表達渠道。我國弱勢群體沒有自己健全的組織，缺乏利益表達的經(jīng)濟基礎(chǔ)和組織起來的自覺性，難以將自己的聲音快捷、準(zhǔn)確地傳達給決策者。因此，首先要培育社會團體，建立弱勢群體的利益集團。按照社團登記的有關(guān)規(guī)定，積極促成弱勢群體社會組織的建立與發(fā)展，使其能夠表達自己的利益訴求。其次要完善信訪制度，疏通弱勢群體的利益表達渠道。信訪制度是我國利益表達的一個比較直接而且獨特的渠道，借此可以先做到 “下情上達”，能有效地反映公眾的愿望，解決弱勢群體的權(quán)益保障問題。第三要改革選舉制度，增加弱勢群體的代表數(shù)量，加強人民代表與選民的直接聯(lián)系，提高人大代表的責(zé)任心和議政能力，保障弱勢群體的“話語權(quán)”。第四要強化聽證制度，擴大立法聽證的范圍，保障弱勢群體的知情權(quán)、建議權(quán)。在稅費負(fù)擔(dān)、土地承包、公共產(chǎn)品價格、教育收費等涉及國計民生的政策方面，應(yīng)充分聽取他們的意見和建議，發(fā)揮他們的積極作用。

當(dāng)前，在國際金融危機背景下，我們理應(yīng)促進社會的公平和正義，因此，弱勢群體應(yīng)當(dāng)成為政府更加關(guān)注的對象。我國要構(gòu)建的和諧社會，應(yīng)該是崇尚民主法治，保障人權(quán)，奉行公開、公平、公正原則，重誠信、講文明，追求良好秩序的社會。當(dāng)然，和諧社會并不是沒有差別的社會，但一定是弱勢群體的人權(quán)受到尊重和保障的社會。社會弱勢群體的存在是任何社會都不可避免的，因此，如何對待社會弱勢群體也就成了任何社會都不能回避的重大課題。保護與救濟社會弱勢群體是實現(xiàn)社會公正和法律實質(zhì)正義的基本要求，如何通過立法來加強對弱勢群體權(quán)益的保護，已經(jīng)成為一個亟待解決的問題。目前，法律因其時效性而無法解決社會弱勢群體利益需求的所有問題，更多需要政策的支持，但法律機制在保護社會弱勢群體權(quán)益方面有不可或缺、不可替代的作用。因此，社會弱勢群體法律保護的基本內(nèi)容應(yīng)該圍繞權(quán)利確認(rèn)和權(quán)利保障展開，核心問題應(yīng)該是在制度的構(gòu)建方面做出努力。完善弱勢群體法律保護體系，將是今后我國法制建設(shè)的一項重要工作。

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（責(zé)任編輯：高 靜）

The Issue of the Disadvantaged Group＇s Social Security Right under the Background of International Financial Crisis

Liu Yuping

This article concentrates on the special social group－the disadvantaged group emerging during the period of social transition.It starts with analyzing the influence of international financial crisis on this group，bringing forward the concept of the disadvantaged group＇s social security right during social reforming.It not only analyses the existing problems lying in improving their social security right but also elaborates on how to improve their right.In the concluding part，it draws a conclusion that in order to solve the living problems of the disadvantaged group，social security system needs to be firmly established.Establishing and improving their social security right constitute an important guarantee for social stability and long－term peace and order in the country.

social vulnerable group；legal aid；social reform；social security

D632.1

A

1007－8207（2010）01－0054－04

2009－07－07

劉玉平 （1956—），男，遼寧綏中人，東北財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授，研究方向為憲法與行政法、經(jīng)濟法。

本文系司法部2006年國家法制理論研究課題 “和諧社會醫(yī)療保障法律問題研究”的階段性成果，項目編號：06sb5030。