試論社會救助法制建設中的政府責任

□ 汪 波，鄒海貴

（南華大學，湖南 衡陽 421001）

試論社會救助法制建設中的政府責任

□ 汪 波，鄒海貴

（南華大學，湖南 衡陽 421001）

現代政府的職責和功能就是為了滿足社會公共需要，提供公共產品。在社會保障體系中，社會救助具有純公共產品的特征，主要應該由國家來提供。在社會救助法制建設中，政府的公共管理與服務職責尤為明顯。作為社會的管理者，政府必須以保障社會成員生存權利、緩和社會矛盾、增進公民福利為主要職責。因此，政府的責任表現、存在的問題及完善途徑都是值得深入探討的重大課題。

社會救助；法制建設；政府責任

一、責任表現

⒈立法責任。在社會救助法制建設中，立法必須先行。因為沒有以國家政權為基礎的法律強制力的約束，社會救助就無從談起。社會救助法律制度的完善不僅是社會救助產生和存在的重要標志，也是促進社會救助更好發(fā)展的催化劑和保障網。只有通過國家立法，才能使社會救助工作有法可依，有章可循。政府必須在社會救助中擔任立法責任，包括以《社會救助法》為核心的法律法規(guī)的制定和設計?！渡鐣戎ā窇撁鞔_社會救助的運行程序、管理機構，明確政府、民間組織及個人的權力（利）、責任和發(fā)展空間。在強調立法的同時，還必須對社會救助實施的全過程進行有效的監(jiān)督。此外，社會救助法制的健全與完善能確保社會救助的公開、公正和公平，盡可能減少社會救助的運行成本。因此，要完善社會救助法制，政府的首要責任是逐步完善社會救助立法。

⒉資金責任。社會救助制度的實施必須要有穩(wěn)定的資金基礎。社會救助公共產品的性質決定了政府是其主要的資金籌集者。這是由政府實施社會救助制度的單向性、無償性所決定的。在世界許多國家的財政總支出中，包含救助性制度安排的社會保障支出都占有相當大的比重。政府財政一直是社會救助工作的財力基礎。從我國社會救助資金來源看，中央財政、地方財政尤其是市縣級財政是社會救助資金來源的主渠道。20世紀90年代以后，各級政府在社會救助制度中的財政投入總量逐年提高，為各項救助制度建設提供了重要的財力支撐。如有些地方出臺的省級農村最低生活保障制度就規(guī)定所需財政資金按照政府行政級次分擔。

⒊管理責任。政府需要加大對社會救助事務的管理力度，包括設立大量管理服務機構，提供各種社會救助服務，不斷進行組織投入和服務投入上的創(chuàng)新。具體包括：⑴對救助對象的資格審查，家庭需求調查救助效果評估；⑵基金的支付、調劑以及對資金使用的管理與監(jiān)督；⑶開發(fā)扶貧項目，為救助對象開設培訓班，開設救助站，提供法律援助等。［1］政府應加強自身機構的充實和完善。在社會救助的行政管理、資金管理、財務管理以及信息化管理等方面，按照法制化、社會化、一體化和規(guī)范化的原則，建設與現代社會救助法制建設發(fā)展相適應的政府管理體系。

⒋宣傳責任。社會救助制度只有得到廣泛的宣傳，才能讓每個公民意識到得到政府的社會救助是公民的權利；才能讓被救助者深入理解社會救助的內涵。對全社會而言，讓全體公民意識到社會救助制度在促進勞動力再生產、保障民生和維護社會穩(wěn)定方面的積極作用。對被救助者而言，要重點激發(fā)其自足、自強、自主、自立的精神，使他們通過社會救助實現自力更生和脫貧致富。而這些工作都離不開多渠道、廣覆蓋的宣傳途徑和手段以及強有力的輿論影響力。相比其他社會組織，政府擁有絕對優(yōu)勢，很容易在民眾當中產生巨大的導向作用，影響他們的日常行為。政府在利用這些資源發(fā)揮宣傳社會救助積極作用的同時，要糾正關于社會救助的錯誤言論和思想偏見，宣傳社會救助以人為本，服務大眾的法制理念，引導民眾樹立正確的社會救助觀念，讓更多的人了解這一制度，為其良性發(fā)展奠定群眾基礎。

⒌支持與協(xié)調責任。政府可以發(fā)動民間互助，充分鼓勵民眾之間的互助互濟行為，調動民眾關愛弱勢群體的積極性，經常性地通過各類社會福利團體和慈善組織開展社會募捐活動等等。國家也應該對各類社會組織和個人的社會救助性捐助給予法制方面的保障和支持，逐漸形成一種以政府救助為主、社會互助和民間救助為補充的社會救助法制新格局。

二、存在的問題

⒈理念落后。我國古代社會救濟的思想淵源大都是統(tǒng)治者的道義觀和仁政觀。政府與被救濟對象之間的關系是一種道義上的施恩和受惠關系。在這種關系中，貧困者不是法定的權利主體，政府也并非法定的義務主體。社會救濟行為缺乏規(guī)范性、穩(wěn)定性和約束性，其消極的后果即在于政府成為施恩于民的政府，民眾對政府的救濟應當感恩。這種落后的社會救助理念對當今中國的社會經濟產生了深遠的影響，“大多數國民對社會保障權頗感陌生和疑慮，這也就使得人們對于社會保障是否是權利，是什么性質的權利，對于百姓、政府與雇主有什么樣的效力，都不甚明白?！保?］

目前出現的社會救助及社會捐贈往往帶有施舍、憐憫的附加條件甚至有損人格尊嚴；社會救助本來應是普惠式的公民權利，但是，“城鄉(xiāng)二元分治”價值觀的存在及影響卻造成了“同人不同命”的不公平后果。落后的社會救助理念顯然不利于建立科學、規(guī)范的現代社會救助法律制度，已成為公民社會救助權實現和中國社會救助立法的思想障礙。

⒉法律缺失?！跋攘⒎ǎ髮嵤?，是社會保障制度的內在要求”，［3］（p372）制定全面的社會救助法律是世界各國社會救助制度建立和完善的基本經驗。事實上，較早建立社會保障制度的國家，最初一般都是先建立社會救助制度，以適應工業(yè)化和城市化發(fā)展的需要。英國在1601年頒布了濟貧法，主要就是解決城市人口的貧困問題，防止因為極端貧困而發(fā)生社會動亂。二戰(zhàn)以后，英國修改了社會救助法律制度，關注收入低于一定水平的貧困居民。美國在1935年經濟大蕭條的背景下實施了《社會保障法》，主要內容之一就是公共救助方案，它將婦女、兒童、老年退休、殘疾與失業(yè)補償納入社會福利體系中，形成了不同類別的救助體系。在德國，按照《聯邦社會救濟法》的規(guī)定，凡是生活在德國的居民，無論是德國人還是外國人，只要在遇到社會救濟法所列的各種困難時，都可以要求得到社會救濟。政府在各市、縣、州等設有專門的社會救濟機構，社會救濟的接受者不必提出申請，各級社會救濟機構在了解了救濟者的處境時，一般都會主動采取相應的救助措施。［4］（p47）而我國迄今尚無一部由全國人大或其常委會審議通過的對社會救助問題進行全面、系統(tǒng)調整的 《社會救助法》。我國現行社會救助制度建立的依據基本上是“條例”、“決定”、“辦法”、“通知”等法規(guī)或政策，它們大多是在形勢所需的背景下頒布的，無論在內容上還是在體系上都缺少統(tǒng)一原則的指導和全面規(guī)范。目前的社會救助工作不是依靠法律，而是主要以政府部門的權能為基礎，是依靠行政手段強力干預來實施的，這就使社會救助呈現出了較大的隨意性和主觀性。這種狀態(tài)既阻礙了我國社會救助事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，也與“依法治國，建設社會主義法治國家”治國方略的基本要求相距甚遠。

⒊適用范圍狹窄。世界各國的社會救助法律制度都遵循普遍性原則，能夠惠及全體國民。聯合國大會1948年通過的《世界人權宣言》第25條規(guī)定：“人人有權享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會服務；在遭到失業(yè)、疾病、殘廢、守寡、年老或者在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時，有權享有社會保障?！?966年通過的《經濟、社會、文化權利國際公約》也確認了人人免于饑餓的基本權利，承認人人有權為他自己和家庭獲得相當的生活水準，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進生活條件。我國現行社會救助法規(guī)的適用范圍明顯過窄，享有社會救助的對象非常有限，覆蓋全體公民的、城鄉(xiāng)一體化的社會救助制度還沒有真正建立。例如：我國于1999年頒布的《城市居民最低生活保障條例》（以下簡稱《保障條例》）的適用對象僅限于擁有城市戶口的居民，大量的進城務工人員被排除在該制度之外，他們很難與城市居民一樣依法享受社會救助。

⒋保障機制薄弱。社會救助法制建設中有法不依、執(zhí)法不嚴的現象較為突出。在法律內容方面，法規(guī)條文過于簡略，增加了執(zhí)法的難度與偏差。例如：《保障條例》總共17條，原則化、粗線條式的法規(guī)既增加了地方政府執(zhí)法的難度，也增大了執(zhí)法者的自由裁量權，容易導致政府官員濫用權力。在實施和監(jiān)管機構方面沒有實現職權方面的嚴格劃分，容易造成社會救助管理職能的交叉重疊，也容易導致各部門在實際工作中互相推諉，影響救助工作的開展。在財政投入方面，由于缺乏硬性約束機制，挪用、擠占、侵占社會救助金的事件時有發(fā)生，使救助資金不能夠落到實處，極大地影響了救助的社會效果，造成了不良的社會影響。在司法救濟措施方面，制度不健全、不完善，不僅沒有建立專門處理社會救助糾紛的機構，也沒有便捷、高效的解決糾紛的程序，大多僅限于撫恤金利益糾紛。其他社會救助糾紛并沒有納入司法救濟軌道，公民的社會救助權無法得到充分的實現。

三、完善途徑

⒈更新理念，加強宣傳。社會救助權是一項基本人權的思想已經成為世界上絕大多數國家的共識，也已成為這些國家構建社會救助制度的基本依據。首先，我們應當明確的理念是，社會救助權作為現代社會公民的一項基本人權，其權利主體是全體公民，義務主體是國家和社會。社會救助權是現代社會救助立法的邏輯起點和歸宿，社會救助法是權利保障法而不僅僅是社會救助事務管理法，更不是社會救助管理的權力分配法。我國社會救助法制的建構必須實現社會救助法理念的根本轉變，即從不平等的施舍、憐憫的理念向公民權利理念轉變，從不尊重，忽視受助者人格的理念向確保受助者人格尊嚴的理念轉變，從特殊主義價值取向向普遍主義價值取向轉變。［5］（p261）只有這樣，我國的社會救助才能夠真正體現其社會價值，發(fā)揮其在社會主義和諧社會及法治社會建設中的積極作用。

其次，要樹立“自立”理念?！侗Ｕ蠗l例》第3條規(guī)定：城市居民最低生活保障制度堅持國家保障與社會幫扶相結合、鼓勵勞動自救的方針，這體現了給付行政中自立原則的理念，［6］它鼓勵公民積極投身于勞動之中，以勞動收入來滿足自己的生活需要，最終擺脫對政府的依賴，實現自力更生。如美國羅斯福政府時期的“新政”與約翰遜政府時期的“與貧窮作戰(zhàn)”都是將貧窮看成一種非常態(tài)性的與非必要性的現象，同時，還認為貧困者的失業(yè)問題主要是由于社會經濟環(huán)境刺激不夠以及缺乏充分的工作準備，所以，美國政府以“勞動原則”作為社會救助制度的設計理念。1996年，美國政府對救助制度進行改革，改革措施注重“工作價值”，標榜“自立”，對于領取救濟金者要求其強制工作，如果救濟金領取者不配合“工作要求”，州政府可以減少或是終止福利。［7］我國社會經濟發(fā)展水平遠遠落后于美國，所以，政府更應該加強宣傳，鼓勵公民樹立“自立”理念。

⒉協(xié)助立法，完善立法。社會救助立法是現代國家的基本職能之一，任何國家都必須認真履行該項職能，以確認和保障公民的社會救助權利。只有通過社會救助立法，公民的社會救助權利才能從應然的權利向法定權利與現實權利轉化。首先，社會救助作為社會保障的基本制度之一，屬于一個國家社會經濟生活中的基本問題。根據立法理論，社會救助的主要事項應該由最高權力機關——全國人大或者全國人大常委會制定法律。只有制定了《社會救助法》，才能保證社會救助制度的公開、公正與公平，才能使社會救助制度早日形成，給社會公眾以更確定的心理預期，維系社會的誠信。而政府的作為則在于直接了解民眾的訴求，發(fā)現現行制度的不足，進而針對不同的問題提出相應的修改意見和辦法，并將這些意見反饋給立法機關使其能及時地修改和完善相關法律，最終有利于社會救助的健康發(fā)展，使民眾得到更好的生活保障。其次，政府應以立法機關制定的相關法律為先導，制定出符合實際情況的、具有可操作性的具體社會救助政策并組織實施。

社會救助的立法模式有以英國和中國臺灣地區(qū)為代表的社會救助專門立法模式以及以美國為代表的集社會救助、社會保險與社會福利等項目為一體的綜合立法模式。從社會保障法律體系的視角看，專門的立法模式就是“多法并行”模式，即在社會救助、社會保險、社會福利等方面分別立法，各單行法律并存，互不隸屬，共同規(guī)范社會保障。綜合立法模式也就是“母子法”立法模式，即首先制定一部統(tǒng)一的綜合性的法典——社會保障法，再在此基礎上制定單行法和實施細則。我國的社會保障制度尚在構建之中，制度定型的任務遠未完成，制定統(tǒng)一的社會保障基本法的條件尚不成熟，而且根據國家的立法規(guī)劃，先于《社會救助法》列入立法議程的《社會保險法》采用的是專門立法模式，這些因素都決定了我國的社會救助法只能采取專門立法模式，不能采取綜合立法模式。

⒊深化財政公共支出改革。進一步深化我國財政支出改革，加大公共財政對社會救助的投入力度，使財政對社會救助的公共投入總量隨經濟發(fā)展、政府財政收支的增長和社會救助標準的提高而同步增長。加大社會救助的政府財政投入力度，政府必然要推進財政公共支出改革，將生產性投入所占用的財政資金合理轉向社會公共需要領域，提高財政支出的公共性。同時，應壓縮行政管理經費的規(guī)模，提高社會救助支出比重和用于公益性、公共性項目的資金投入份額。

應當加強對政府救助資金的預算管理。在政府的現行預算支出科目中，按類別劃分，社會救助屬于“撫恤和社會福利救濟費”大類的內容，該大類下設5個款級科目：撫恤事業(yè)費、離退休人員經費、社會救濟福利費、救災支出和其他支出。這種列示方法邏輯關系較為混亂，各項目之間既交叉又重復，而且與現行社會保障內容不一致。從加強預算管理的角度看，應該實現社會保障科目的合理歸并。在社會救助層次上，應該形成主要包括最低生活保障、城鎮(zhèn)社會救濟、農村社會救濟、自然災害救助、殘疾人事業(yè)費等在內的款級預算科目。同時，還要按照救助規(guī)模、工作條件等情況合理安排社會救助行政管理費科目，解決社會救助經辦機構工作經費不足的難題。此外，還應加強和規(guī)范財政對社會救助福利彩票公益金的管理。［8］

⒋城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，擴大救助范圍。不論是城鎮(zhèn)貧困人口還是農村貧困人口都應當是社會救助的保障對象。社會救助實現城鄉(xiāng)統(tǒng)籌應當是完善社會救助法制的一個重要目標。一方面是要努力實現城鄉(xiāng)覆蓋，另一方面是完成架構統(tǒng)一。盡管城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的經濟發(fā)展不平衡，很難建立城鄉(xiāng)完全相同的社會救助制度，但城鄉(xiāng)社會救助的總體架構應當是明確的、統(tǒng)一的?，F代農村社會救助體系主要由七項制度組成，即貧困救助、五保制度、災民救助制度、醫(yī)療救助制度、教育救助制度、住房救助、最低生活保障制度。三個支點，即資金與物質系統(tǒng)、工作與管理系統(tǒng)、協(xié)同與監(jiān)督系統(tǒng)。一條貫線即社會救助政策。由于社會救助方式的功能不同，決定了在我國不可能實施單一的社會救助方式。貧困救助的對象是因病或因殘喪失勞動力、鰥寡孤獨、因災害等造成家庭生活常年困難的農戶。五保救助是對農村無勞動力、無贍養(yǎng)或撫養(yǎng)人、無生活來源的鰥寡孤獨人口做出的制度性救助安排。災民救助既包括災害發(fā)生時對災民的緊急救助，也包括災后重建時維持災民的基本生活的救助，其對象是災民。醫(yī)療救助制度旨在恢復救助對象的健康，維持其基本生存能力的救治行為。教育救助是通過減免、資助等方式幫助貧困人口子弟完成相關階段的學業(yè)以提高其生活技能的行為。住房救助是對某些住房困難的家庭提供救助的行為。最低生活保障制度是解決被保障對象的最低生活水平問題，待最低生活保障制度普遍且規(guī)范實施后，可以替代貧困救助和五保制度。資金與物質支點解決的是體系的資金與物質保障問題，是體系的經濟基礎；工作與管理支點解決的是體系正常有序運轉問題，是體系的運行保障；協(xié)同與監(jiān)督支點是體系的協(xié)作配合、社會參與及行為規(guī)范問題，它是體系的協(xié)和與約束力系統(tǒng)。社會政策系統(tǒng)既貫穿于七項制度也貫穿于三個支撐體系之中。三類構件相互關聯、相互制衡，共同形成社會救助體系的整體功能。［9］

⒌強化法律實施機制。社會救助法律制度功能和效用的發(fā)揮，需要強有力的法律責任制度和司法救濟措施做后盾。一方面，社會救助要加強法律規(guī)范本身的強制性，建立相關的法律責任制度，對不依法實施社會救助，挪用、侵占、貪污社會救助金等行為，要依法追究行為人的民事責任、行政責任和刑事責任。另一方面，還要適當借鑒國際經驗，強化社會救助權的司法救濟制度。［10］

［1］路佳.對我國政府社會救助責任的探討［J］.經濟論壇，2007，（15）.

［2］李運華.社會保障權原論［J］.江西社會科學，2005，（6）.

［3］鄭功成.社會保障學——理念、制度與思辯［M］.商務印書館，2004.

［4］和春雷.社會保障制度的國際比較［M］.法律出版社，2001.

［5］林嘉.社會保障法的理念、實踐與創(chuàng)新［M］.中國人民大學出版社，2002.

［6］莫于川.論行政指導的立法約束［J］.中國法學，2004，（2）.

［7］許兵.政府在社會救助中的職能［J］.新東方，2007，（3）.

［8］江治強.我國社會救助的財政問題與對策分析［J］.山東社會科學，2008，（5）.

［9］華黎.論政府在農村社會救助制度建設中的作用［J］.生產力研究，2008，（13）.

［10］楊思斌.中國社會救助法制建設的現狀分析與對策研究［J］.探索，2008，（4）.

（責任編輯：高 靜）

Responsibility of Government in the building of the social salvage legal system

Wang Bo，Zou Haigui

The exist reason and activity scope of government have been determined by social public needs.The social salvage should be providing by government because it has public products characters.In the building of the social salvage legal system，the responsibility of government including：guarantee rights of existence for the people，mitigate social contradiction，increase the well－being of the people.There are many vital problems in this field such as the manifests of government responsibility，exist problems and perfect ways.

social salvage；the building of legal system；responsibility of government

D632.1

A

1007－8207（2010）01－0045－04

2009－11－06

汪波 （1972—），女，江蘇常州人，南華大學文法學院副教授，經濟法碩士，研究方向為經濟法、勞動保障法；鄒海貴 （1970—），男，湖南新化人，中南大學倫理學博士，南華大學人文社科學院副教授，研究方向為倫理學。

本文系國家社科基金青年項目 “社會救助制度的倫理考量”的階段性成果，項目編號：09CZX034。