去利益化：行政腐敗的控制機理

□ 申來津，雷 洪

（武漢理工大學，湖北 武漢 430070）

去利益化：行政腐敗的控制機理

□ 申來津，雷 洪

（武漢理工大學，湖北 武漢 430070）

控制行政腐敗的路徑有多種，但切斷利益對行政權力的操控，使行政權力與行政主體的利益徹底脫鉤，避免利益因素滲透到行政過程，即去利益化，是行政腐敗控制最有效的途徑。行政腐敗存在于行政過程的各個環(huán)節(jié)，要有效控制行政腐敗，必須著重解決行政立法、行政執(zhí)法和行政司法中的去利益化問題，可以說，去利益化是行政腐敗控制機理的內核。

去利益化；行政腐??；控制機理

司馬遷在《貨殖列傳》中曾云：“天下熙熙，皆為利來，天下攘攘，皆為利往”。即利益是滋生腐敗行為最直接的動因。因此，要控制行政腐敗，必須在去利益化上下功夫，使行政權力與行政主體的利益徹底脫鉤，切斷權力與利益間的瓜葛，避免利益因素（含物質利益和精神利益）滲透到行政過程當中，從而影響行政行為。去利益化主要是將行政主體與行政不正當利益徹底脫鉤，并不是弱化行政主體的正當利益，更不是把行政主體的正當利益如工資、獎金、補貼和其它福利去除或者避而不談，因為正當、合法的利益是受國家法律保護的。換句話說，去利益化的實質就是去除因行政權力的利益導向性而產(chǎn)生的違法利益。去利益化的主體是擁有行政權力的行政機關、行政組織和個人。行政權力的特性和行政體制的缺陷致使行政主體很容易接觸或獲得不正當利益。而去利益化就是通過行政主體與行政不正當利益的脫鉤來實現(xiàn)控制行政腐敗的目的。

一、行政立法中的去利益化

行政立法是憲法、法律賦予政府的權力，是整個法制系統(tǒng)工程和行政過程的重要環(huán)節(jié)。通過行政立法促進依法行政，政府所立之法必須體現(xiàn)社會公正，公正是所有法律的靈魂，當然也是法規(guī)、規(guī)章的靈魂，并通過增進民主參與、強化立法監(jiān)督等來確保公正精神融入法規(guī)、規(guī)章。行政立法是現(xiàn)代法治社會的一項必要的立法活動。然而，近年來，在我國的行政立法中存在嚴重的利益化傾向，部分政府部門利用掌握制定政策的權力，在部門利益的驅動下，將公共權力部門化、部門權力利益化、部門利益政策化甚至法律化。在與本部門利益密切相關的立法中，政府部門往往起到重要作用，甚至成為法律的起草者，理所當然會傾向獲取更多的部門利益。在多個部門參與立法時會極力爭取本部門利益的最大化，并設法通過立法形式將部門利益合法化，致使不同部門往往為爭奪相關的立法權而各不相讓。同時，政府部門受到某些“利益集團”的影響和驅動，為了滿足某些利益集團獲得更大的利益而在中間不斷斡旋，在相關政策和法律上給予關照，從而實現(xiàn)政府部門的雙贏，這種做法不僅影響和破壞了社會公正，也影響了政府的執(zhí)政形象與執(zhí)政能力。因此，行政立法中的去利益化是控制腐敗現(xiàn)象發(fā)生的關鍵環(huán)節(jié)。

行政立法去利益化首先要規(guī)范行政立法權限。雖然在我國的《憲法》、《立法法》、《地方組織法》中明確規(guī)定行政機關必須嚴格按照授權范圍進行立法，但在實踐中一些行政機關制定的地方性條例、決定、命令等明顯違背了行政立法權限范圍的規(guī)定，比如越權立法。由于缺乏必要的規(guī)范和限制，不僅存在著嚴重的擴張本部門的權力、不當限制公民權利的情況，而且存在各部門間競相擴張權力，造成行政權力過度介入市場的情況，既對公民自由形成限制，給市場設置了障礙，也為權力尋租提供了機會。為此，應建立行政“立法回避”制度。也就是說，立法必須代表“公共意志”，表達最廣大人民的共同愿望，以維護廣大人民群眾的根本利益和長遠利益為根本出發(fā)點和落腳點。通過立法對有利害關系的力量加以限制，使立法更能真正體現(xiàn)和照顧各方的利益。其次，要健全行政立法公開制度。立法公開的基本含義是將立法程序的各個階段及階段性成果向社會公開，包括有關規(guī)范性文件的各種草案、說明、背景材料、立法討論中的會議記錄以及立法機關的會議等。立法公開不僅有助于提高公眾的法治意識，而且有助于使公眾對行政機關行使立法權的情況進行監(jiān)督，防止由于不當利益與立法權的結合導致的權力濫用和腐敗。通過完善立法公開制度，保證各個環(huán)節(jié)都能公開，增強立法的透明度，提高立法的民主化和科學化程度，保證法規(guī)質量。再次，要完善行政立法的民主參與機制。現(xiàn)代國家為行政權力的運作設置了多種民主參與機制，包括行政政策形成過程的參與機制、行政計劃編制過程的參與機制、行政立法過程的參與機制、行政執(zhí)法過程的參與機制、行政監(jiān)督和救濟過程的參與機制乃至整個行政過程的參與機制。于是，行政公開、行政聽證、專家論證、征求意見等各種各樣的制度得以確立并不斷推進，人民在行政立法乃至一般的行政政策形成過程中的作用受到了空前的重視。我國1982年通過的《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）也明確規(guī)定了人民主權的原則?！稇椃ā返?條規(guī)定，一切權力屬于人民，人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務。行政過程的參與機制便是對這種憲法原理的制度保障，它要求把握民眾的需求并不斷提高民眾的滿足度，通過民眾直接參與行政過程，達到提高行政效率和服務能力的目的。眾所周知，公權不能私用，私用就是腐敗，私用就是違法。公權亂用，行政不作為，顯失公平，同樣是腐敗。作為法律的外在技術品質，法律理性表現(xiàn)為經(jīng)由程序公正、法律推理、法律論證以及各種具體部門法的一系列制度安排和法律技術，［1］只有在廣泛民主參與的條件下才能充分表達。最后，要完善行政立法監(jiān)督機制。行政立法監(jiān)督能有效地防止部門和地方性法規(guī)與憲法、法律之間的相互抵觸，保證法規(guī)的客觀公正，保障立法工作的順利進行。通過行政立法監(jiān)督制度的完善，能夠避免立法利益化傾向和可能出現(xiàn)的法律沖突。完善行政立法問責制，使行政立法通過民主方式和多數(shù)決定原則獲得正當性，能夠避免行政立法成為個別人或者集團謀求私利的制度化過程。

二、行政執(zhí)法中的去利益化

行政執(zhí)法是指行政機關和法律、法規(guī)授權的組織在行政管理活動中行使行政職權，依照法定職權和法定程序，將法律、法規(guī)和規(guī)章直接應用于公民、法人或其他組織，使國家行政管理職能得以實現(xiàn)的活動。行政執(zhí)法的目標以公民權利與社會利益為核心，行政執(zhí)法是行政法治系統(tǒng)的重要組成部分。經(jīng)過長期不懈的努力，我國在行政執(zhí)法領域已基本解決了有法可依問題。但是，由于行政不正當利益對行政權力的影響，行政執(zhí)法還存在不少問題，比如多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法、以罰代法、越權執(zhí)法、亂收濫罰等行政亂作為和行政不作為現(xiàn)象，對部門利益和個人利益的追求嚴重干擾了依法行政的進程，侵害了社會公正。為此，首先，應實行以教育為目的的預警執(zhí)法制度。在行政執(zhí)法過程中，應以教育或警告行政相對人守法為先，代替“執(zhí)法就是罰款、罰款代替整改”的片面執(zhí)法行為。要求行政執(zhí)法主體視行政相對人違法情節(jié)輕重依法酌情實行預警執(zhí)法，行政執(zhí)法機關對初次違法且違法情節(jié)輕微的，應當發(fā)出行政執(zhí)法提示單進行預警，責令其限期整改；當事人不聽告戒或不予整改，繼續(xù)堅持違法活動的，再依法給予行政處罰。預警執(zhí)法制度的實施能夠避免行政權力與行政不正當利益的結合，能夠改變?yōu)E用權力對有利可圖的地方重復執(zhí)法以及不同行政機關爭奪不當利益的狀況。其次，行政執(zhí)法要公開透明。行政執(zhí)法公開透明是保證執(zhí)法效果和提高執(zhí)法水平的關鍵環(huán)節(jié)，是加強外部監(jiān)督和規(guī)范執(zhí)法程序的重要保證，是防止權力濫用和權力腐敗的重要措施。通過執(zhí)法公開，能夠使執(zhí)法主體、執(zhí)法權限、執(zhí)法依據(jù)和執(zhí)法流程等透明公開，不僅有利于保障人民群眾的知情權，增強執(zhí)法機關的公信力，而且有利于拓寬行政機關收集群眾意見和建議的渠道，更好地結合實際來規(guī)范執(zhí)法行為，防止濫用執(zhí)法權力。第三，合理準確地運用行政自由裁量權。行政自由裁量權是行政機關依據(jù)賦予其權力的法律、法規(guī)所規(guī)定的法律目的、精神、范圍和行政合理的法治原則，基于客觀實際情況自行決定具體行政行為的權力。行政自由裁量權具有廣泛性、靈活性的特點，決定了它有被濫用的可能性和較大的危害性 （主要表現(xiàn)在對行政相對人合法權益的侵害、對執(zhí)法機關公信力的危害等）。因此，運用行政自由裁量權必須恰當合理。這就要求行政主體必須站在“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”的高度，把握行政自由裁量權行使中的合法性、合理性、公開性、一致性、教育性和廉潔性，依照被處罰人的違法事實、情節(jié)輕重、是否初犯、主觀動機、危害程度等具體情況，按照行政處罰手段與處罰目的之間的比例原則，參照類似案件的處理情況，在相同案件同等情節(jié)的處理上應保持基本一致，依法準確、合理地運用自由裁量權，避免因不正當利益因素的影響而造成行政自由裁量權在運行中的偏離。第四，依法行政許可。依法行政許可就是指具有行政許可權的機關和行政人員嚴格按照《行政許可法》等法律、法規(guī)中規(guī)定的一系列原則、程序和制度來辦事，否則就是違法或非法行為，要得到糾正并承擔相應的法律責任。通過法律、法規(guī)對行政許可權進行限制和約束，能夠預防和減少行政許可環(huán)節(jié)中腐敗現(xiàn)象的滋生與蔓延。第五，完善行政執(zhí)法責任制度。行政執(zhí)法責任制是關于行政機關的法定職責及其法律責任與追究的法律制度的總稱。完善和落實行政執(zhí)法責任制，有助于以制度的形式將散見于法律、法規(guī)、規(guī)章中的行政執(zhí)法責任集中化、明晰化，并與行政執(zhí)法主體掛鉤，將責任落實到具體的行政執(zhí)法機關、行政執(zhí)法崗位和行政執(zhí)法人員當中，做到權責統(tǒng)一、責任明晰、各守其崗、各盡其責，提高行政執(zhí)法水平。同時，也有利于遏制違法執(zhí)法、徇私枉法、貪污受賄、失職瀆職、濫用職權、刁難群眾和侵犯公民、法人或其他組織合法權益等行為的發(fā)生。

三、行政司法中的去利益化

行政司法是指行政機關根據(jù)法律賦予的司法職能，依法居中對行政爭議和與行政管理相關的民事糾紛進行公平、公正裁斷的準司法行為的總稱。［2］（p45）行政司法是現(xiàn)代國家行政管理職權的重要組成部分。行政司法是現(xiàn)代民主法制的重要環(huán)節(jié)，在社會中發(fā)揮著重要作用。行政司法的存在和發(fā)展，不僅有利于促進行政程序法制化和行政管理民主化的進程，而且有利于促進行政行為的規(guī)范化、程序化，有利于行政機關加強對自身行政行為的監(jiān)督、審查以及救濟，這正是行政司法價值功能的體現(xiàn)。行政司法的實質就在于以間接手段而不是以直接的行政命令手段來管理，它以調處糾紛和對行政機關自身行政行為的規(guī)范化、程序化為中介，對市場經(jīng)濟秩序進行宏觀調控，引導和矯正市場經(jīng)濟主體的行為。不僅如此，行政司法行為通過及時、便捷地解決糾紛，對維護安定團結、保持社會穩(wěn)定也有積極意義。

行政司法去利益化必須考慮四個方面的問題。一是行政裁決與去利益化。行政裁決是指行政主體依照法律授權，對平等主體之間發(fā)生的、與行政管理活動密切相關的、特定的民事糾紛進行審查并作出裁決的具體行政行為。行政裁決具有特定的限制性，只有當民事糾紛與行政管理事項密切相關時，行政機關才能依法裁決處理。行政裁決不同于一般的具體行政行為，具有準司法性。去利益化要求行政主體在行政裁決時將行政主體的個人利益與不正當利益 （由人際關系等因素引起）脫離，嚴格按法律明確規(guī)定的程序，客觀公正地審查證據(jù)，調查事實，依法作出公正的裁決，避免越權裁決或違法裁決現(xiàn)象的發(fā)生。二是行政仲裁與去利益化。行政仲裁是行政機關的特定機構以第三人的身份對特定的糾紛或爭議居中作出公斷或裁決的一種行政司法活動。它按照特有的仲裁程序并由特定的機構進行，因此，其具有較明顯的司法性和較強的法律效力。行政仲裁具有執(zhí)行力，一方當事人對仲裁機關送達的行政仲裁決定逾期不向人民法院起訴又不履行的，另一方當事人可以向人民法院申請強制執(zhí)行?，F(xiàn)階段，行政仲裁還存在不少問題，行政仲裁向民間仲裁改革的力度有待加強，部分仲裁委員會辦事機構的負責人依然由行政官員兼任，辦事機構受行政機關的干擾和控制（如行政干預、地方保護），嚴重影響了行政仲裁機構正常獨立地開展工作，導致仲裁機構自主權不夠，不利于自我管理。同時，還會給行政官員提供以權謀私、侵占財產(chǎn)、任人唯親、權錢交易的場所。去利益化要求行政裁決要獨立公正地進行，行政官員與行政裁決主體利益脫離，以達到預防和控制行政腐敗的目的。三是行政復議與去利益化。行政復議是行政機關內部的層級審查制度，通過上級行政機關對下級行政機關的監(jiān)督，促進行政機關依法行使職權，防止和糾正違法的或者不當?shù)木唧w行政行為，保護公民、法人或其他組織的合法權益。由于部分單位的領導怕承擔責任、怕得罪人或出于地方保護思想，對行政復議工作態(tài)度消極或者不適當?shù)母深A，具體實施行政管理職能的機構也往往對行政復議機構施加壓力，使得行政復議功能嚴重萎縮。去利益化就是要求實施具體行政行為的行政機關與行政復議機關的利益脫鉤，使行政復議程序司法化，實行行政復議開庭審理制度，防止權力濫用導致的違法和腐敗。四是行政監(jiān)督去利益化。行政監(jiān)督是指監(jiān)督主體依照憲法和法律對國家行政機關及其工作人員所進行的監(jiān)察和督導。有廣義和狹義之分，廣義的行政監(jiān)督是指執(zhí)政黨、國家機關、社會政治力量、公民對政府及其工作人員的行政行為所實施的監(jiān)察和督導；狹義的行政監(jiān)督僅指行政機關對自身及其工作人員的行政行為所實施的監(jiān)察和督導。［3］（p4）本文所講的行政監(jiān)督取廣義。從我國的行政監(jiān)督體系來說，具體包括內部監(jiān)督（行政隸屬監(jiān)督、行政監(jiān)察監(jiān)督、行政審計監(jiān)督等）和外部監(jiān)督（國家權力機關監(jiān)督、司法監(jiān)督、政黨監(jiān)督、社會監(jiān)督等）。行政監(jiān)督不僅是加強依法行政和民主政治建設的需要，也是提高行政效率的需要，更是加強廉政建設的需要。行政權力不受制約就會導致權力濫用，行政權力的濫用必然導致腐敗。行政監(jiān)督是制約行政權力的手段之一，通過對行政權力的運行狀況實施及時有效的監(jiān)督能夠預防和減少腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。但是，通過對行政腐敗案例的剖析可以看出，行政監(jiān)督依然存在較大的缺憾，特別是在行政監(jiān)督體系不斷完善的過程中，行政監(jiān)督對行政權力腐敗的制約失范，其原因在于監(jiān)督者和被監(jiān)督者之間存在利益聯(lián)系。監(jiān)督者不具有獨立的地位，即使被監(jiān)督者的腐敗行為存在，監(jiān)督者考慮更多的往往是個人利益或部門利益的得失，這樣，不僅使行政監(jiān)督形同虛設，而且對行政主體的腐敗行為也起不到威懾作用。行政監(jiān)督的目的之一在于制約行政腐敗，促使行政主體與不正當利益脫鉤，而行政監(jiān)督的利益化卻反而促進了行政主體與不正當利益的結合，使制約行政腐敗的目的落空。因此，行政監(jiān)督去利益化是一項艱巨而復雜的工作，需要調動全社會的力量，對行政權力的行使過程進行全方位的監(jiān)督。

［1］許章潤.法律的實質理性［J］.中國社會科學，2003，（01）.

［2］應松年.行政法新論［M］.中國方正出版社，2004.

［3］黃國甫.中國行政管理新探［M］.湖南人民出版社，2006.

（責任編輯：高 靜）

To the Benefit：the Control Mechanism of Administrative Corruption

Shen Laijin，Lei Hong

Control the path of a variety of administrative corruption， but cut off the interest on the manipulation of executive power，executive power and administrative subject to the interests of complete decoupling，to avoid interest factors penetrate into the administrative process，that is，to the benefit，administrative corruption is the most effective way to control.Administrative corruption exists in all aspects of administrative processes，to effectively control administrative corruption，we must focus on solving the administrative legislation，administrative law enforcement and the administration of justice to the interests of the problem，it can be said to the interests of administrative corruption is the control mechanism of the kernel.

to the benefit；administrative corruption；control mechanism

D523.4

A

1007－8207（2010）12－0026－03

2010－08－24

申來津 （1965—），男，河南鄭州人，武漢理工大學文法學院教授，研究方向為行政法治；雷洪 （1980—），男，湖北武漢人，武漢理工大學文法學院研究生，研究方向為行政法治。

本文系最高人民檢察院檢察理論項目 “職務犯罪控制的機理研究”的階段性成果，項目編號：GJ2008C12。