反思與重構(gòu)：我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)出資人制度之檢視

□胡偉

（復(fù)旦大學(xué)，上海 200438）

反思與重構(gòu)：我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)出資人制度之檢視

□胡偉

（復(fù)旦大學(xué)，上海 200438）

自我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)出資人制度設(shè)立以來(lái)，在實(shí)踐中，出資人缺位、錯(cuò)位、越位的現(xiàn)象層出不窮，當(dāng)前，有必要對(duì)出資人制度進(jìn)行全面的反思。筆者認(rèn)為：我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)的真正出資人 （終極所有者）應(yīng)是全體國(guó)民；國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)是出資人的代表人而非出資人；出資人的職責(zé)僅指按照有關(guān)的法律法規(guī)行使股東權(quán)利；國(guó)有資產(chǎn)的三層次運(yùn)營(yíng)模式并不能解決國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)兼具的 “老板加婆婆”的雙重角色；未來(lái)我國(guó)可以遵循兩條路徑對(duì)國(guó)有資產(chǎn)出資人進(jìn)行制度的重構(gòu)。

終極所有者；出資人制度；制度重構(gòu)

從黨的十六大提出國(guó)有資產(chǎn)出資人，到《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》正式確定國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)為出資人以來(lái)，在我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制中，關(guān)于出資人制度的主體、功能、職責(zé)及運(yùn)營(yíng)模式的爭(zhēng)論一直沒(méi)有停止，出資人制度是否有其存在的必要，能否在實(shí)踐中發(fā)揮《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》所意欲打造的“干凈、純粹”的出資人職責(zé)，確保國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，尚有繼續(xù)研究之必要。本文從應(yīng)然與實(shí)證的視角對(duì)我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)出資人制度進(jìn)行反思，并在此基礎(chǔ)上提出關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體系的制度性重構(gòu)。本文所討論的范圍僅限于經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，對(duì)于其它類型不作涉及。

一、國(guó)有資產(chǎn)終極所有者之界定

終極所有者是指對(duì)國(guó)有資產(chǎn)具有占有、使用、收益、處分權(quán)能的原始所有人。終極所有者的界定直接關(guān)系到出資人及其代表主體的確定，是探討出資人制度的前提和基礎(chǔ)。對(duì)我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)終極所有者如何界定，學(xué)者們從不同的視角和立場(chǎng)進(jìn)行了相應(yīng)的解釋，主要形成了以下幾種觀點(diǎn)：

⒈國(guó)家所有論。該觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)家是國(guó)家所有權(quán)的唯一的 、統(tǒng)一的所有者，國(guó)家所有權(quán)屬于國(guó)家，任何國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位，團(tuán)體或者個(gè)人均不能成為國(guó)家所有權(quán)的主體。在我國(guó)，社會(huì)主義國(guó)家不僅是國(guó)家政權(quán)的承擔(dān)者，而且是國(guó)有財(cái)產(chǎn)的所有者。［1］（p249）

⒉全民所有論。該觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，是生產(chǎn)資料的全民所有制，全民所有制決定了國(guó)家所有權(quán)的全民性。社會(huì)主義國(guó)家不是外在于社會(huì)全體成員的共同體，更不是凌駕于絕大多數(shù)共同體成員之上的異己力量，而是全體社會(huì)成員的聯(lián)合產(chǎn)物。就全體社會(huì)成員自身的聯(lián)合體國(guó)家所有權(quán)而言，國(guó)家所有就是全民所有。［2］（p21）

⒊政府所有論。該觀點(diǎn)又可分為中央政府所有及中央與地方的二元所有。中央政府所有論認(rèn)為，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的主體實(shí)際上是中央政府。這樣做的目的是給中央政府制定和貫徹經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃尋找財(cái)產(chǎn)法上的根據(jù)，以便中央政府將行政權(quán)力和財(cái)產(chǎn)權(quán)利結(jié)合起來(lái)制定和貫徹其計(jì)劃。［3］（p12）二元所有論認(rèn)為，在我國(guó)應(yīng)當(dāng)規(guī)定中央政府和地方政府分級(jí)所有權(quán)，特別需要在物權(quán)法中改變?cè)瓉?lái)的國(guó)家所有權(quán)規(guī)定，重新建立“公共法人所有權(quán)”或者“政府法人所有權(quán)”制度，明確中央政府所有權(quán)與地方政府所有權(quán)的區(qū)別。［4］

⒋對(duì)上述觀點(diǎn)的評(píng)析。就國(guó)家所有論而言，該觀點(diǎn)看到了我國(guó)社會(huì)主義社會(huì)的本質(zhì)屬性，全民所有即國(guó)家所有。但是，從應(yīng)然的角度分析，國(guó)家所有論存在以下理論上的障礙。首先，國(guó)家是一個(gè)歷史范疇，它是人類社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是隨著私有制的出現(xiàn)而產(chǎn)生的，在國(guó)家產(chǎn)生之前，社會(huì)上的財(cái)產(chǎn)歸屬于哪一主體，雖然有待進(jìn)一步的研究，但可以肯定的是，這一特定主體絕不是國(guó)家，因?yàn)榇藭r(shí)國(guó)家尚未誕生。其次，按照馬克思主義理論的論述，國(guó)家本質(zhì)上是一個(gè)階級(jí)對(duì)另一個(gè)階級(jí)進(jìn)行階級(jí)統(tǒng)治的工具。國(guó)家作為一種社會(huì)現(xiàn)象，指的是生活在地球表面的確定部分，在法律上組織起來(lái)并具有自己政府的人的聯(lián)合，國(guó)家一詞是指持久地占有一處領(lǐng)土和人民，并且由共同的法律和習(xí)慣束縛在一起成為一個(gè)政治上的實(shí)體，通過(guò)組織起來(lái)的政府為媒介，行使統(tǒng)治領(lǐng)土范圍內(nèi)所有的任何事物，與地球上的其他社會(huì)團(tuán)體宣戰(zhàn)、締結(jié)和加入國(guó)際組織的主權(quán)。［5］（p247－248）國(guó)家是一個(gè)抽象的概念，而在法律層面上，任何民事主體都必須具有一定的權(quán)利能力（獨(dú)立人格），任何權(quán)利的享有者都是一個(gè)具體的主體，而由一抽象主體 （國(guó)家）來(lái)享有民法上之所有權(quán)或其他權(quán)利，實(shí)有悖法理。最后，從市民社會(huì)與政治國(guó)家的關(guān)系分析，市民社會(huì)是政治國(guó)家產(chǎn)生、存在的前提和基礎(chǔ)。市民社會(huì)強(qiáng)調(diào)個(gè)體的“私”的領(lǐng)域，并排斥政治國(guó)家的干預(yù)；政治國(guó)家主要存在于“公”的領(lǐng)域，為市民社會(huì)“私”的領(lǐng)域之有效運(yùn)行提供制度保障。作為社會(huì)財(cái)富之國(guó)家財(cái)產(chǎn)，是市民社會(huì)健康有序發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是市民社會(huì)用以對(duì)抗政治國(guó)家干預(yù)的有力武器。因此，國(guó)家財(cái)產(chǎn)之終極所有者自應(yīng)是市民社會(huì)中的市民而非國(guó)家。

就全民所有論而言，從表面上看較為符合我國(guó)的實(shí)際，我國(guó)憲法規(guī)定，國(guó)有經(jīng)濟(jì)即社會(huì)主義全民所有制經(jīng)濟(jì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)力量。《民法通則》第73條第1款規(guī)定：“國(guó)家財(cái)產(chǎn)屬于全民所有”?！段餀?quán)法》第45條規(guī)定：“法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn)，屬于國(guó)家所有即全民所有?！薄镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第3條規(guī)定：“國(guó)有資產(chǎn)屬于國(guó)家所有即全民所有”。另外，因我國(guó)是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)家的一切權(quán)利屬于人民，人民是國(guó)家的主人，維護(hù)人民的利益是制定一切國(guó)家政策的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，故人民理應(yīng)是我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)的終極所有者。筆者也基本贊同全民所有論，但是，從法律實(shí)證主義的角度分析，全民所有論尚存在一些理論上的瑕疵。其一，就人民（全民）所有而論，人民是與敵人相對(duì)應(yīng)的概念，是公法上的稱謂，而作為私法意義上的所有權(quán)主體若冠以公法上的概念，則有悖法律的邏輯思維。其二，全民所是指直接的社會(huì)所有，所有者雖為全體人民，但在法律上并不是一個(gè)所有者。正如捷克民法學(xué)家凱納普指出：“全民所有權(quán)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)意義上的所有概念，是在社會(huì)意義上所使用的概念，全體人民在法律上并不是一個(gè)所有者”。［6］（p454）全民是一個(gè)高度抽象性的主體，全民所有在法律上只能歸入“共有”，而共有又分為“按份共有”和“共同共有”，因一國(guó)的國(guó)民人數(shù)每時(shí)每刻都在不斷的變化之中，使得其數(shù)目具有不確定性，進(jìn)而造成難以按份享有共有財(cái)產(chǎn)；又因“共同共有”雖然在共有期間不能分割共有財(cái)產(chǎn)，但在共有終結(jié)時(shí)，共同共有人可以請(qǐng)求分割共有財(cái)產(chǎn)，而這同樣會(huì)因人數(shù)之不確定難以適用共同共有。［7］（p48）其三，從法律規(guī)范意義上分析，每一個(gè)法律規(guī)范都是權(quán)利義務(wù)的統(tǒng)一，每一項(xiàng)義務(wù)必須對(duì)應(yīng)相應(yīng)的權(quán)利，權(quán)利可以放棄，義務(wù)則必須履行。法律意義上的權(quán)利可分為第一性的權(quán)利（原權(quán)利）和第二性的權(quán)利（訴權(quán)或請(qǐng)求權(quán)），第一性權(quán)利以第二性權(quán)利為保障。如果沒(méi)有訴權(quán)（請(qǐng)求權(quán)），作為第一性權(quán)利之原權(quán)利就不是嚴(yán)格意義上的法律權(quán)利。同理，以全民所有而論，一方面，法律賦予每一個(gè)個(gè)體（國(guó)民）都享有國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)；另一方面，又規(guī)定任何人不能行使請(qǐng)求行使分割國(guó)有資產(chǎn)的權(quán)利。這就使得作為所有者之主體不能行使所有權(quán)的占有、使用、處分的權(quán)能，故這里所規(guī)定的全民所有權(quán)不是完整的所有權(quán)，甚至不是法律意義上的權(quán)利。

就政府所有論的主張而言，無(wú)論是從理論上還是從實(shí)證上分析，都值得商榷。政府是一行政機(jī)關(guān)，行使國(guó)家的行政管理權(quán)力。在代議制國(guó)家，公民選舉自己的代表組成議會(huì)或國(guó)會(huì)，議會(huì)或國(guó)會(huì)經(jīng)過(guò)選舉組成政府，政府對(duì)議會(huì)或國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督。政府的權(quán)力來(lái)源于人們的賦權(quán)，政府應(yīng)在授權(quán)的范圍內(nèi)行使社會(huì)公共管理的職權(quán)，保障公民的生命、財(cái)產(chǎn)、尊嚴(yán)等不受侵犯。因此，能夠作為國(guó)家財(cái)產(chǎn)的終極所有者這一角色的，自然應(yīng)是全體人民而非政府，政府充當(dāng)?shù)膬H是終極所有者的代表人。這一定位在我國(guó)法律中也有明確的規(guī)定，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第3條規(guī)定：“國(guó)有資產(chǎn)屬于國(guó)家所有即全民所有。國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)”。

二、出資人制度之檢視

⒈出資人代表主體之反思。《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第1條第1款規(guī)定：“國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和地方人民政府按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定設(shè)立的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，根據(jù)本級(jí)人民政府的授權(quán)，代表本級(jí)人民政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)”。根據(jù)前述分析，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)的終極所有者應(yīng)為全體人民，相應(yīng)地，國(guó)有資產(chǎn)的出資人也應(yīng)是全體人民。《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》頒布后，有相當(dāng)多的學(xué)者認(rèn)為國(guó)資委應(yīng)是一個(gè)干凈的出資人。這其實(shí)是把出資人與出資人代表混為一談，實(shí)際上，出資人與出資人代表是有區(qū)別的，出資人主要是國(guó)家法律的規(guī)定，出資人代表則是通過(guò)授權(quán)行為而認(rèn)定的。因此，無(wú)論是國(guó)務(wù)院或各級(jí)人民政府，還是國(guó)資監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)都應(yīng)是出資人代表，而非出資人。把國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)定位于出資人也與我國(guó) 《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》和《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》等有關(guān)規(guī)定相背離。前者在其第12條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)是代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，負(fù)責(zé)監(jiān)督管理企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)。?！焙笳咴谄涞?1條也作了相同的規(guī)定。

此外，對(duì)政府與國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)之間的法律關(guān)系如何定位也是一個(gè)值得反思的問(wèn)題，按照通說(shuō)，普遍認(rèn)為二者之間是委托代理的關(guān)系，筆者則認(rèn)為，這一規(guī)定主要是從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度進(jìn)行的界定，若從法律的視角重新解讀，二者應(yīng)是代表關(guān)系而非委托代理關(guān)系。依據(jù)法理，代理是指代理人在法定或約定的權(quán)限內(nèi)，以被代理人的名義為一定的法律行為，而法律行為的后果歸屬于被代理人的行為；代表是指代表人以被代表人的名義為被代表人進(jìn)行一定的行為。兩者的主要區(qū)別是在委托代理中，委托人和代理人是兩個(gè)相對(duì)對(duì)獨(dú)立的主體，代理人在委托人授權(quán)的范圍內(nèi)以自己的意思表示為一定的法律行為；而代表人則不是一個(gè)獨(dú)立的主體，它往往是被代表人的一個(gè)組成部分或成員。反觀我國(guó)政府與國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，按照《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第11條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和地方人民政府按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定設(shè)立的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，根據(jù)本級(jí)人民政府的授權(quán)，代表本機(jī)構(gòu)人民政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)?！睋?jù)此分析，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)作為國(guó)務(wù)院的直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)，在性質(zhì)上也應(yīng)是政府部門(mén)，是政府機(jī)構(gòu)的組成部分，而在委托代理中，代理人不可能是委托人的一部分，故政府與國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)之間只能是代表關(guān)系。

⒉出資人代表職責(zé)之反思。按照黨的十六大和《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》的規(guī)定，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)出資人代表的職能是管理企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)、管理出資人委派經(jīng)營(yíng)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的人，管理國(guó)有企業(yè)的保值增值，即管資產(chǎn)、管人、管事相結(jié)合。此外，出資人代表還可以制定國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的規(guī)章、制度。值得肯定的是，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的建立，改變了過(guò)去“九龍治水”的混亂局面，朝進(jìn)一步完善國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理體制邁出了重要的一步。但是，上述出資人代表職責(zé)的定位，使其一方面作為股東享有出資人職責(zé)的“老板”的權(quán)力，另一方面又具有制定國(guó)資規(guī)章制度、安排下崗職工等“婆婆”的權(quán)力，成為兼具老板加婆婆、裁判員加運(yùn)動(dòng)員的雙重角色。在實(shí)踐中，既履行出資人等“私”的職責(zé)，又行使管理社會(huì)公共事務(wù)等“公”的職責(zé)，成為一個(gè)公私兼具的市場(chǎng)主體，出資人代表職責(zé)的這一定位一直受到廣泛的質(zhì)疑。2009年頒行的 《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》在第12條第1、2款規(guī)定：“履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)代表本級(jí)人民政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利。履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，制定或參與制定國(guó)家出資企業(yè)的章程。”第14條規(guī)定：“履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)以及企業(yè)章程履行出資人職責(zé)，保障出資人權(quán)益，防止國(guó)有資產(chǎn)損失。履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)維護(hù)企業(yè)作為市場(chǎng)主體依法享有的權(quán)利，除依法履行出資人職責(zé)外，不得干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)?！睉?yīng)該說(shuō)，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》對(duì)出資人代表職責(zé)的進(jìn)一步明確的定位，為把國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)打造成“干凈、純粹”出資人指明了方向。它不僅細(xì)化了出資人代表的職責(zé)，還規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任，同時(shí)淡化了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的社會(huì)公共管理職責(zé)。但是，筆者并不就此認(rèn)同那種認(rèn)為《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》已經(jīng)明確界定了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)作為“干凈、純粹”出資人地位的觀點(diǎn)。［8］我們認(rèn)為，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)所具有的老板加婆婆的雙重角色，有其深層次的體制、文化等方面的原因，單單依靠一部《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》就想從根本上解決國(guó)有企業(yè)改革中所有者缺位、政企不分、政資不分等頑疾，既不現(xiàn)實(shí)，也不可能。實(shí)際上《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》本身就是一個(gè)各種利益集團(tuán)相互博弈、妥協(xié)的結(jié)果，這可以從國(guó)有資產(chǎn)立法所經(jīng)歷十幾年的漫長(zhǎng)歷程中得到印證。國(guó)企及國(guó)資改革中出資人缺位是一個(gè)老大難的問(wèn)題，從黨的十六大提出“出資人”這一稱謂開(kāi)始，對(duì)出資人職責(zé)的定位一直在進(jìn)行不斷的探索，但到目前為止，尚未形成一個(gè)清晰、科學(xué)的認(rèn)識(shí)。在經(jīng)過(guò)多年摸索之后，現(xiàn)在似乎又回到了邏輯的起點(diǎn)，這固然與我國(guó)國(guó)體所帶來(lái)的本質(zhì)性的約束，即社會(huì)主義公有制這一不可動(dòng)搖的社會(huì)制度直接決定著我們的選擇空間有關(guān)，也與在長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下所形成的政府機(jī)關(guān)和官員家長(zhǎng)制的慣性思維方式有密切的聯(lián)系。從某種程度上講，后者可能是當(dāng)下中國(guó)亟待解決的問(wèn)題。其實(shí)，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置也僅僅意味著出資人機(jī)構(gòu)的到位，并不表明出資人職責(zé)的到位，出資人職責(zé)的到位遠(yuǎn)比出資人機(jī)構(gòu)的到位艱難得多，復(fù)雜得多。［9］這也是為什么在國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)設(shè)立這么多年來(lái)，充當(dāng)出資人代表的國(guó)資委發(fā)生錯(cuò)位、越位的現(xiàn)象層出不窮的原因。

⒊出資人制度下國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)模式之反思。自2003年國(guó)資委成立以來(lái)，關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)應(yīng)采取何種模式，理論界有不同的觀點(diǎn)，主要有兩層次運(yùn)營(yíng)模式說(shuō)和三層次運(yùn)營(yíng)模式說(shuō)。兩層次運(yùn)營(yíng)模式要求，應(yīng)由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為出資人直接持有國(guó)有出資企業(yè)中的國(guó)有資產(chǎn)，履行出資人的職責(zé)；三層次運(yùn)營(yíng)模式要求，由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過(guò)委托代理方式將國(guó)有產(chǎn)權(quán)委托給國(guó)有控股投資公司作為國(guó)有資產(chǎn)的出資人，再由國(guó)有投資控股公司按照市場(chǎng)化的投資原則，將國(guó)有資產(chǎn)投資于下屬企業(yè)，形成國(guó)資委—國(guó)有控股投資公司—國(guó)有出資企業(yè)三層委托代理運(yùn)營(yíng)模式。目前，我國(guó)中央實(shí)行的是兩層次運(yùn)營(yíng)模式，在地方有些實(shí)行的是三層次運(yùn)營(yíng)模式，有些是兩層次運(yùn)營(yíng)模式。在我國(guó)理論界，學(xué)者們普遍贊同實(shí)行三層次運(yùn)營(yíng)模式，并認(rèn)為三層次運(yùn)營(yíng)模式是未來(lái)我國(guó)國(guó)資運(yùn)營(yíng)的改革方向。正如上文論述，在當(dāng)前廣泛采用的兩層運(yùn)營(yíng)模式下，因作為出資人之國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)本身就是政府部門(mén)，難以有效協(xié)調(diào)市場(chǎng)背景下出資人所享有的“私”權(quán)利與政府背景下公共管理者所享有的“公”權(quán)力之沖突，必然會(huì)造成國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu) “錯(cuò)位”、“越位”、“缺位”現(xiàn)象的發(fā)生。相反，在三層次運(yùn)營(yíng)模式下，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過(guò)委托代理將出資人職責(zé)委托授權(quán)給投資公司，再由投資公司按照市場(chǎng)的要求運(yùn)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)，可以很好地解決兩層次運(yùn)營(yíng)模式下出資人職責(zé)模糊不清、所有者缺位等問(wèn)題，并最終實(shí)現(xiàn)政企分離、政資分離。筆者認(rèn)為，三層次運(yùn)營(yíng)模式雖然明確了國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的產(chǎn)權(quán)主體和責(zé)任主體，增加了更多的市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的環(huán)節(jié)和因素，但因在三層次運(yùn)營(yíng)模式自身所具有的諸多缺陷及大量配套改革措施不到位的情況下，仍然難以解決國(guó)資運(yùn)營(yíng)中所有者缺位的頑疾。首先，三層次運(yùn)營(yíng)模式增加了一層運(yùn)營(yíng)主體，大大拉長(zhǎng)了委托代理的鏈條，造成過(guò)高的委托代理成本，加劇了信息的不對(duì)稱性，使得委托人對(duì)代理人監(jiān)管約束的難度加大。在實(shí)踐中，基于所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的過(guò)度分離，極易出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)和代理人的機(jī)會(huì)主義行為。其次，在三層次運(yùn)營(yíng)模式下，企業(yè)仍難以擺脫政府的行政干預(yù)。由于國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為事實(shí)上的政府機(jī)構(gòu)，即使處于第二層的國(guó)有控股投資公司按照《公司法》、《證券法》的相關(guān)規(guī)定，代表國(guó)家行使作為出資人的股東權(quán)利，但是，因現(xiàn)階段我國(guó)尚無(wú)成熟的經(jīng)理人市場(chǎng)和完善的高級(jí)管理人員的經(jīng)營(yíng)激勵(lì)機(jī)制，并且國(guó)資委牢牢地掌控著國(guó)有控股投資公司與國(guó)有出資企業(yè)的人事任免權(quán)，使得處于第二層的運(yùn)營(yíng)主體與處于第三層的經(jīng)營(yíng)主體缺乏真正的自主權(quán)，其董事會(huì)往往成為名存實(shí)亡的擺設(shè)，難以有效行使董事會(huì)所應(yīng)具有的權(quán)利。最后，在三層次運(yùn)營(yíng)模式下，國(guó)有出資企業(yè)仍然難以享有充分的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。依據(jù)法理，作為市場(chǎng)主體之法人，必須具有獨(dú)立的法人人格（民事權(quán)利能力），而獨(dú)立的法人人格直接取決于該法人是否享有真實(shí)的財(cái)產(chǎn)權(quán)。后者是前者的獨(dú)立的前提和基礎(chǔ)，從某種意義上講，對(duì)法人而言，無(wú)財(cái)產(chǎn)既無(wú)人格，無(wú)財(cái)產(chǎn)也就不能成為市場(chǎng)中商事交易的主體。出資人把自己的財(cái)產(chǎn)投入到所投資公司之后，即喪失了對(duì)所投資財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，作為回報(bào)，出資人獲取了所投資公司的股權(quán)。與此相對(duì)應(yīng)，公司則取得了所有出資人投入財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，在此基礎(chǔ)上形成公司的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，公司對(duì)此財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、處分及收益等權(quán)能。出資人只有在極其特殊的情況下，才能取回自己所投入的財(cái)產(chǎn)，通常他們只能行使對(duì)所投入公司的股東權(quán)利。對(duì)國(guó)有出資企業(yè)而言，既然國(guó)有資產(chǎn)投入到國(guó)有出資企業(yè)之中，就不再享有該國(guó)有資產(chǎn)之所有權(quán)，該國(guó)有資產(chǎn)成為國(guó)有出資企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)的組成部分，出資人行使的只能是按照《公司法》、《證券法》所享有的股東權(quán)利。目前，在三層次運(yùn)營(yíng)模式下，國(guó)資委基于自己絕對(duì)控股地位和對(duì)人事的控制權(quán)，往往行使了超出股東權(quán)范圍之外的權(quán)力，造成事實(shí)上職權(quán)行使的越位和錯(cuò)位，往往以行政手段強(qiáng)迫國(guó)有出資企業(yè)承擔(dān)其不該承擔(dān)或不愿承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，變相剝奪了國(guó)有出資企業(yè)作為獨(dú)立自主、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體地位。

三、總結(jié)與制度重構(gòu)

基于我國(guó)國(guó)體及歷史形成的原因，我國(guó)是世界上國(guó)有資產(chǎn)最多的國(guó)家，目前，我國(guó)正處于一個(gè)“新興加轉(zhuǎn)型”的歷史階段，能否在建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)程中，防止國(guó)有資產(chǎn)的流失，確保其保值增值，將直接關(guān)系到國(guó)家的穩(wěn)定和改革開(kāi)放的大局。因而，這既是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，又是一個(gè)重大的政治問(wèn)題。需要我們開(kāi)動(dòng)腦筋、解放思想、大膽假設(shè)、小心求證，對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行不斷的反思與重構(gòu)，進(jìn)而探索出一套成熟完善、行之有效的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管運(yùn)營(yíng)模式。

根據(jù)上述對(duì)我國(guó)出資人制度的論述與評(píng)析，筆者認(rèn)為，可遵循兩條路徑對(duì)現(xiàn)行出資人制度進(jìn)行制度重構(gòu)。第一條路徑是依據(jù)我國(guó)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》所規(guī)定的模式，在現(xiàn)有兩層次運(yùn)營(yíng)方式下，對(duì)國(guó)資委職責(zé)進(jìn)行重新定位，逐步剝離國(guó)資委的社會(huì)公共管理職能，使之成為一個(gè)“干凈、純粹”的出資人。國(guó)資委不再是一個(gè)政府直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)，而是一個(gè)特殊的“非營(yíng)利企業(yè)法人”。國(guó)資委在此基礎(chǔ)上可以成立國(guó)有資產(chǎn)管理公司，由其主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)非特大型國(guó)有出資企業(yè)，負(fù)責(zé)這些企業(yè)的兼并重組，并在條件成熟的情況下，真正實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)在非壟斷性領(lǐng)域的退出。此外，國(guó)家還要加大對(duì)高級(jí)管理人員經(jīng)營(yíng)激勵(lì)制度的改革，發(fā)展職業(yè)性的經(jīng)理人市場(chǎng)和資本市場(chǎng)等配套措施。只有在市場(chǎng)背景下實(shí)現(xiàn)經(jīng)理人員的進(jìn)退自如和資本市場(chǎng)的充分發(fā)育，才能真正解決現(xiàn)階段國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制下所有者缺位所導(dǎo)致的出了問(wèn)題無(wú)人負(fù)責(zé)的問(wèn)題。

第二條路徑是變國(guó)有為民有，實(shí)現(xiàn)民有民享。對(duì)除少數(shù)屬于公共物品或自然壟斷產(chǎn)業(yè)以外的絕大部分國(guó)有出資企業(yè)，通過(guò)拍賣或股份化等形式變?yōu)槊裼?，?0］真正實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的完全退出和讓利于民。從根本上解決出資人不到位的問(wèn)題。在這種方式下，國(guó)資委將控制極其少數(shù)國(guó)有出資企業(yè)，由其直接履行出資人職責(zé)。當(dāng)然，這條路徑雖然能夠從源頭上解決國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理中的出資人缺位問(wèn)題，但會(huì)面臨諸多體制與傳統(tǒng)思維方式等因素的制約。這需要在市場(chǎng)化的改革中，以博大的胸襟、世界的視角穩(wěn)步推進(jìn)，切記一蹴而就。實(shí)際上，如果我們不去糾纏空洞的理論說(shuō)教，而是實(shí)證地論證與分析，著眼于實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義的實(shí)質(zhì)平等、真正的共同富裕，那么第二條路徑未嘗不是一個(gè)值得嘗試的模式。

作為世界上擁有最多國(guó)有資產(chǎn)的國(guó)家，在以市場(chǎng)化、自由化及全球化為導(dǎo)向的競(jìng)爭(zhēng)格局中，面臨著重大的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。國(guó)有資產(chǎn)如何在我國(guó)轉(zhuǎn)型的歷史過(guò)程中發(fā)揮其應(yīng)有的作用，造福于國(guó)民；如何建立一套真正適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的出資人制度，防止國(guó)有資產(chǎn)的不斷流失，實(shí)現(xiàn)其保值增值的目標(biāo)，是當(dāng)前我國(guó)亟待解決的新課題。30年的改革實(shí)踐表明，只有不斷地革故鼎新，敢于突破舊有的思維模式，在反思中吸取經(jīng)驗(yàn)，在批判與重構(gòu)中獲得動(dòng)力，才能從根本上解決國(guó)有資產(chǎn)出資人的缺位、錯(cuò)位、越位等問(wèn)題。只有通過(guò)不斷地放權(quán)、還權(quán)、賦權(quán)與國(guó)有出資企業(yè)，才能使之成為真正擁有完整法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，能夠獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的完全退出。

［1］佟柔.民法學(xué)［M］.法律出版社，1990.

［2］王利明.國(guó)家所有權(quán)研究［M］.中國(guó)人民大學(xué)出版社，1991.

［3］［5］孫憲忠.論物權(quán)法［M］.法律出版社，2001.

［4］燕春，史安娜.國(guó)有資產(chǎn)出資人制度批判與重構(gòu)［J］.社會(huì)科學(xué)研究，2008，（2）.

［6］王利明.物權(quán)法論［M］.中國(guó)政法大學(xué)出版社，1998.

［7］徐曉松.國(guó)有企業(yè)治理的法律問(wèn)題［M］.中國(guó)政法大學(xué)出版社，2006.

［8］李曙光.論企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法中的五人定位［J］.政治與法律，2009，（2）.

［9］周放生.出資人職責(zé)到位需要?jiǎng)?chuàng)新思維［J］.上海國(guó)資，2004，（12）.

［10］張鳳林.尋求治理國(guó)資流失的根本途徑［J］.經(jīng)濟(jì)學(xué)家，1999，（6）.

（責(zé)任編輯：張雅光）

Rethinking and Reconstruction：The Capital Providers Systems Of The State－Owned Assets In China

Hu Wei

Since the capital providers system of the state－owned assets has been established，At present，the problems of the omission and dislocation of the capital providers are very serious，So it is necessary for us to rethink the shareholders of state－owned assets.In my opinion，The ultimate shareholders of the state－owned assets in china are the entire Chinese population.The supervisory committee of the state－owned assets is representative of the shareholders.The only obligation of the capital providers is to perform the shareholders＇rights.In future，there are two ways for china to reconstruct the capital providers systems of the state－owned assets.

s：ultimate shareholders；the system of represent performing as investor；reconstruction of system

D922.291

A

1007－8207（2010）03－0072－04

2009－09－01

胡偉 （1981—），男，河南人，復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)槊裆谭ā?/p>

本文受上海市重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)項(xiàng)目資助，項(xiàng)目編號(hào)：B102。