我國城市流浪乞討人員救助制度中亟待解決的幾個問題

□ 梁洪霞

（西南政法大學(xué)，重慶 401120）

我國城市流浪乞討人員救助制度中亟待解決的幾個問題

□ 梁洪霞

（西南政法大學(xué)，重慶 401120）

2003年確立的對城市生活無著的流浪乞討人員救助制度實施至今暴露出諸多問題，其根本原因在于 《救助辦法》在制定原則和具體制度上具有先天的立法缺陷。本文認(rèn)為，流浪乞討人員救助制度必須合理定位其功能和救助對象，既要保障流浪乞討人員的合法權(quán)利，又要強調(diào)流浪乞討人員本身應(yīng)承擔(dān)的法定義務(wù)；既要保證救助站作為救助主體的服務(wù)性職責(zé)的履行，又要賦予救助站和相關(guān)部門一定的管理職權(quán)以保證救助工作順利進行；既要對社會弱勢群體提供關(guān)懷和照顧，又要對其中的違法犯罪行為依法懲處，以此平衡各方的權(quán)利 （權(quán)力）和義務(wù)，確保流浪乞討人員救助制度的良性運作。

城市流浪乞討人員；救助制度；權(quán)利 （力）；義務(wù)；平衡

一、引言

2003年的“孫志剛案”揭示出我國收容遣送制度的諸多弊端，對此，國務(wù)院及時廢除了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，頒布了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》（以下簡稱《救助辦法》）。從收容到救助，充分“體現(xiàn)了政府從權(quán)力本位到義務(wù)本位的重大變化，從更多強調(diào)維護社會秩序的警察國家向福利國家的重大轉(zhuǎn)變”。［1］（p4）具體而言，對于在城市生活無著的流浪乞討人員，政府的職能由強制性的收容遣送轉(zhuǎn)變?yōu)榕R時性的義務(wù)救助，遵循自愿救助和無償救助原則，流浪乞討人員可以自由選擇是否到救助站接受政府提供的免費食物和住宿，也可自由選擇何時離開，想要回家而又沒有路費的，救助站還可以提供免費的車票。這種人性化的救助措施比原來的收容遣送制度無疑在實施之初廣受贊譽。

但救助制度實施后卻暴露出諸多問題，根本原因在于《救助辦法》在制定原則和具體制度上都具有先天的立法缺陷。一方面，《救助辦法》確立的臨時性救助原則無法滿足流浪乞討者的需求，加之《救助辦法》具體操作條款尚存在較多問題，導(dǎo)致救助站在履行職責(zé)的過程中出現(xiàn)了“有法難依”、“有法不能依”和“無法可依”的窘境，面對流浪乞討者無計可施，城市中的流浪乞討人數(shù)仍然居高不下；另一方面，救助制度雖然取代了原收容遣送制度，但救助制度顯然無法完成原收容遣送制度所承載的“維護城市社會秩序和安定團結(jié)”功能，救助制度高揚“以人為本”的精神理念，卻忽略了“人性惡”的一面。實際上，救助站中流浪乞討人員違紀(jì)違法現(xiàn)象卻始終得不到有效治理。這些情況已引起學(xué)界及實務(wù)部門的極大關(guān)注和討論，甚至有人對該制度的存續(xù)提出了質(zhì)疑。筆者依據(jù)在救助站實地調(diào)研所掌握的實際情況，①筆者主要走訪了重慶市救助管理站，采取座談、訪問、問卷調(diào)查等方式掌握了一手資料，并參閱了各省市民政部門發(fā)布的有關(guān)救助信息。結(jié)合《救助辦法》及國務(wù)院民政部頒發(fā)的 《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法的實施細則》（以下簡稱《實施細則》）的具體規(guī)定，對當(dāng)前城市流浪乞討人員救助制度中存在的幾個難點問題進行分析，以期對該制度的完善有所裨益。

二、救助制度存在的主要問題

⒈救助制度的功能定位與現(xiàn)實中流浪乞討人員需求之間的嚴(yán)重錯位?！毒戎k法》第1條對救助制度設(shè)立的目的給予了準(zhǔn)確定位，“為了對在城市生活無著的流浪、乞討人員實行救助，保障其基本生活權(quán)益，完善社會救助制度，制定本辦法?！睋Q言之，救助制度是為在城市生活陷入困境的社會弱者提供物質(zhì)幫助和生活扶助，使其基本生活獲得保障的一種社會救助制度。進一步來說，該救助制度是一項“臨時性”的社會救助制度。《救助辦法》第2條規(guī)定，“救助站對流浪乞討人員的救助是一項臨時性社會救助措施”。《實施細則》第12條規(guī)定，“救助站應(yīng)該根據(jù)受助人員的情況確定救助期限，一般不超過10天；因特殊情況需要延長的，報上級民政主管機關(guān)備案。”這種臨時性救助原則的確立，充分考慮了流浪乞討人員自身的特點以及我國的國情。對流浪乞討人員進行救助如果采取長期的、無任何時間限制的方式，有可能造成大批農(nóng)村人口沖擊城市，救助站將會人滿為患，而且還可能助長一些人不勞而獲的懶惰習(xí)氣，這不符合救助制度設(shè)計的初衷。［2］（p8）救助站提供臨時性救助后，受助人員最終是要回歸家庭的，有勞動能力的通過勞動獲取生活來源，沒有勞動能力的由相關(guān)的贍養(yǎng)人、撫養(yǎng)人承擔(dān)贍養(yǎng)、撫養(yǎng)責(zé)任，沒有家屬的，通過其他社會保障制度維持生活。因此，城市流浪乞討人員救助制度僅僅是我國社會救助制度中起臨時性救助功能的一項具體制度，目的在于救危救急，而安置流浪乞討人員的任務(wù)最終還是要依靠其他社會保障制度來承擔(dān)的。

但實踐中，這項臨時性的救助制度卻無法很好地解決城市生活無著的流浪乞討人員所遇到的實際困難。經(jīng)常出現(xiàn)這種情況，受助人員返家后不久又回到本地繼續(xù)乞討。也就是說，臨時性救助中提供返家車票等舉措根本不能滿足受助人員的需要，因此也就無法杜絕流浪乞討現(xiàn)象。通過對受助人員流浪乞討的原因分析我們可以解釋這一現(xiàn)象。按照流浪乞討的經(jīng)濟原因，我們可以將其分為四類，一是有經(jīng)濟能力但暫時遇到困難，如錢包丟失、尋親不成等，這類人的數(shù)量不大，來救助站后送其回家基本可以解決問題；二是無經(jīng)濟能力被迫流浪乞討的，占流浪乞討人員的大多數(shù)，而他們遇到的困難是救助站所解決不了的。如未成年人中因父母離異得不到家庭關(guān)愛的，無父母且親屬不愿意養(yǎng)育的，即使送其回家也會跑出來；成年人中多半是因為家鄉(xiāng)極度貧困，出來打工又找不到工作，而當(dāng)?shù)氐纳鐣Ｕ现贫冗€不能解決其基本溫飽問題，所以救助站送其回家之后他們也會再次出來流浪；三是無經(jīng)濟能力但愿意以流浪乞討方式生活的人員，這種人數(shù)量極少，如果遇到困難也會到救助站接受救助，只不過不會選擇回家；四是為了獲得經(jīng)濟利益而以乞討為業(yè)的職業(yè)乞丐，他們不愿意工作，好逸惡勞，靠乞討獲得基本生活保障，甚至發(fā)家致富，這類人一般不會到救助站。

由此可以看出，第二類人占救助站中受助人員的大多數(shù)。對于其中有勞動能力的成年人，他們接受短暫救助后仍然不能解決自身困難，在沒有社會保障，也沒有專門的職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹機構(gòu)來引導(dǎo)其通過勞動謀生的情況下，其最后的結(jié)局仍是被迫流浪，所以，現(xiàn)實中常常出現(xiàn)這樣的情況，很多接受過救助站救助的流浪乞討人員，再次流浪后不愿意去救助站；而對于其他無勞動能力的老年人、未成年人和殘疾人，在找不到戶籍地或者家屬不愿意贍養(yǎng)或撫養(yǎng)的，救助站只有超出《救助辦法》規(guī)定的職責(zé)，給予其無限期救助。按照《實施細則》第15條的規(guī)定，對于這種情況，由救助站上級民政主管部門提出安置方案，報同級人民政府給予安置。也就是說，民政部門只有建議權(quán)，安置的職責(zé)最終屬于人民政府，但《實施細則》中卻沒有對人民政府的責(zé)任確立。民政部門提出安置方案，同級人民政府由于各種實際困難 （主要是我國各種福利機構(gòu)的資源有限）往往長時間不決定是否安置、如何安置，從而導(dǎo)致這些人員的安置問題長期得不到有效解決，結(jié)果救助站這一臨時性救助機構(gòu)“破格”擔(dān)當(dāng)了養(yǎng)老院、兒童福利院、精神病院的角色。所以，救助站實施的臨時性救助制度“治標(biāo)不治本”，要想解決根本問題，要么是擴大救助站職能范圍，要么是建立健全與救助制度相銜接的其他社會保障制度。

⒉《救助辦法》及《實施細則》確定的救助對象與救助站實際救助的對象存在偏差?！毒戎k法》將救助的對象限定為“城市生活無著的流浪、乞討人員”。為了操作上的方便，《實施細則》第2條將其細劃為四個要件：“《救助辦法》規(guī)定的‘城市生活無著的流浪乞討人員’是指自身無力解決食宿，無親友投靠，又不享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)，正在城市流浪乞討度日的人員?！钡聦嵣暇戎編缀鯚o法查明求助人員提供的以上四個條件是否真實，而且在某些特殊情況下救助站明知其不符合《實施細則》規(guī)定的四個條件，但基于救助的精神仍然要進行救助，其結(jié)果必然使得《救助辦法》和《實施細則》規(guī)定的救助條件在實施過程中失去參照價值，從而導(dǎo)致救助對象的泛化。

第一個條件，自身無力解決食宿。對于未成年人、殘疾人和老人，我們可以比較明確地判定其有無解決食宿的能力，但對于其他人員，僅依據(jù)其口頭提供的情況，如錢包丟失、找不到工作等，我們幾乎無法判斷其是否真正已經(jīng)到了自身無力解決食宿的境地。第二個條件，無親友投靠。對于求助人提供的無親友的事實，我們也無法有效方便地通過現(xiàn)有的戶籍制度或其他渠道等進行驗證，即使獲知有親友投靠，在親友到來之前或親友拒絕接收時我們?nèi)匀徊坏貌挥枰跃戎?。第三個條件，不享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)。城市最低生活保障金的發(fā)放屬于社會保障局的權(quán)力范疇，農(nóng)村五保戶則由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府民政部門設(shè)定，這些資料的核實首先須以求助人準(zhǔn)確提供戶籍地為前提，然而，相當(dāng)一部分救助人員無法提供戶籍地，即使提供了戶籍地，仍須戶籍所在地的相應(yīng)機關(guān)協(xié)助調(diào)查。在此過程中，由于救助站、戶籍所在地社保部門或民政部門辦公條件的限制，往往導(dǎo)致調(diào)查時間的拖延，因此，求助人身份的認(rèn)定常常無法落到實處。另外，即使求助人員享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)，但因為其他原因?qū)е略诔鞘辛骼似蛴?，救助站出于人道主義，仍應(yīng)擔(dān)負(fù)起救助職責(zé)，為求助人員提供衣食宿，所以，這一要件沒有設(shè)立的必要。第四個條件，正在城市流浪乞討度日。工作人員也無法依據(jù)求助人員口頭提供的情況判定其是否屬于“正在城市流浪乞討”，從而決定是否提供救助。

基于以上分析，工作人員在判定求助人員身份時，只能依其口頭陳述的情況來認(rèn)定，而對事實的查驗一般僅限于其戶籍地和身份證，其他情況是否真實則無從知曉，因此也就無法判明其是否符合《實施細則》規(guī)定的救助對象。身份甄別的問題直接導(dǎo)致了救助功能的部分失靈，使預(yù)期的救助體系難以正常運轉(zhuǎn)，其結(jié)果是救助站對于求助人員只能采取“來者不拒”的原則。從表面上看，救助的流浪乞討人員數(shù)量很大，可實際上攙雜了很多不符合救助條件的人員。另外，在救助過程中，還存在超出《管理辦法》所規(guī)定的救助對象的情況。一些求助人員雖然沒有流浪乞討行為，但已經(jīng)沒有辦法解決食宿等問題，如進城務(wù)工人員、工傷人員、違法犯罪行為的受害者、交通事故受害者、事務(wù)糾紛當(dāng)事人、上訪人員等等，如果救助站不予以救助，他們只有去流浪乞討，因此，救助站是“預(yù)先”進行了救助，并且實踐證明，這類救助往往效果極佳，真正解決了人們的暫時性困難。由此可以看出，臨時性救助的對象不應(yīng)僅是流浪乞討人員，還應(yīng)包括在城市中遇到困難無力解決基本生活問題的非流浪乞討人員。

綜上所述，對于救助對象，應(yīng)重新審視其構(gòu)成條件、標(biāo)準(zhǔn)和工作機制或采取其他方式，以最大限度地杜絕有著非法企圖的人員在救助站里濫竽充數(shù)，浪費有限的救助資金；同時又應(yīng)該將急需得到救助的人納入救助范圍，使其獲得及時救助，實現(xiàn)“應(yīng)救盡救”的目標(biāo)。

⒊救助站 “有責(zé)無權(quán)”導(dǎo)致管理工作難以正常開展?！毒戎k法》實施的一個重要特征就是強調(diào)政府的服務(wù)職能，由原來為被收容人員規(guī)定各種強制措施和服從義務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)槭苤呦碛懈黜棛?quán)利，而對救助站和工作人員設(shè)定各種義務(wù)，做出各種限制。但救助站作為救助主體不應(yīng)只承擔(dān)義務(wù)而不享有任何權(quán)力。只有“救助”和“管理”職能并存，才能依法履行其職責(zé)，充分發(fā)揮其功能。現(xiàn)行《救助辦法》和《實施細則》并沒有賦予救助站任何強制性權(quán)力，一些程序上的拒絕、同意和制止，因為強制性權(quán)力的缺失和保障，使得救助制度的實施存在諸多障礙。如《實施細則》第5條第3款規(guī)定，“對拒不如實提供個人情況的，不予救助”。第10條第2款規(guī)定，“救助站發(fā)現(xiàn)受助人員故意提供虛假個人情況的，應(yīng)當(dāng)終止救助”。第17條規(guī)定，“救助站已經(jīng)實施救助或救助期滿，受助人員應(yīng)當(dāng)離開救助站。對無正當(dāng)理由不愿離站的受助人員，救助站應(yīng)當(dāng)終止救助?！边@些條款都表明，救助站在特定情況下可以不予救助或終止救助，但卻沒有指明如果受助人員“賴站”該如何處理?，F(xiàn)實中賴站情況時有發(fā)生，而救助站由于沒有強制權(quán)無法將賴站人員驅(qū)逐站外，沒有處罰權(quán)也無法遏制此種情況的蔓延。救助站面對救助人員無計可施，而且本著人道主義也不能任由求助人員露宿和饑餓，實際情況就是救助站 “出于無奈”只好履行或繼續(xù)履行救助職責(zé)。

⒋受助人員罰則的缺失加劇了違規(guī)違法行為的發(fā)生。受助人員在行政救助行為中是享有權(quán)利的一方，但這并不意味著受助人員不承擔(dān)任何義務(wù)?！毒戎k法》第16條規(guī)定：“受助人員應(yīng)該遵守法律法規(guī)。受助人員違反法律法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)依法處理。受助人員應(yīng)該遵守救助站的各項規(guī)章制度。”《實施細則》第19條進一步細化為，“受助人員在救助站期間應(yīng)該遵紀(jì)守法，不得辱罵、毆打救助站工作人員或者其他受助人員，不得破壞救助設(shè)施，不得毀壞、盜竊公私財物，不得無理取鬧、擾亂救助工作秩序?！边@為受助人員制定了基本的行為規(guī)范，規(guī)定了受助人員在受助過程中要履行的基本義務(wù)。受助人員如果在受助過程中出現(xiàn)違規(guī)違法現(xiàn)象，也必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。但《救助辦法》及《實施細則》卻沒有相關(guān)的懲罰性規(guī)定，而在救助領(lǐng)域出現(xiàn)的一些具體的違法行為又很難通過其他法律規(guī)范來調(diào)整。實踐中受助人員的違法行為通常表現(xiàn)為以下幾種：毀壞救助站各種設(shè)施；對工作人員或其他受助人員進行辱罵、毆打、威脅；不遵守救助站日常生活、工作秩序，尋釁滋事等。出現(xiàn)此類情況，救助站工作人員一是無權(quán)制止，二是在沒有法律規(guī)定的情況下不知進行何種處罰，而公安機關(guān)也常以救助站內(nèi)部事務(wù)為由不予處理。因此，救助站工作人員遇到類似情況只能忍氣吞聲，為避免發(fā)生沖突，對于受助人員的無理要求予以滿足，對于毀壞財物等行為不聞不問，實踐中出現(xiàn)受助人員打傷工作人員的案件也逐漸增多，受助人員罰則的缺失不僅加劇了違法行為發(fā)生的頻率，而且也引發(fā)了新的打人傷人等違法事件。

三、相關(guān)的建議和對策

⒈準(zhǔn)確理解救助制度的功能，適當(dāng)擴大救助對象?！毒戎k法》確立的行政救助制度，從根本上說是為了救助在城市中遇到困難而生活無著的人，其暫時性救助原則的確立也表明了“救急”不“救貧”的功能定位。筆者認(rèn)為，在此理念下，將救助對象確定為流浪、乞討人員較為狹窄?，F(xiàn)實中，全國各救助站都存在不同程度的擴大救助對象進行救助的情形，這也說明救助辦法的功能和對象之間的不對稱。據(jù)筆者調(diào)查，重慶市救助站經(jīng)常救助進城財物被盜而無法返家的人員。而北京市海淀區(qū)、朝陽區(qū)救助站救助的對象也包括來京打工財物被偷搶人員、發(fā)生急難人員以及部分上訪人員。長春市救助站救助的范圍包括來省里上訪的群眾、打工者，甚至一些醉酒后露宿街頭的人也被公安機關(guān)送到救助站。［3］由此來看，救助對象應(yīng)確定為在城市生活無著的流浪乞討人員以及遇到困難而生活無著的其他人員。這樣才能使在城市陷入困境的人員能夠到救助站接受救助，也解決了有些救助站礙于《救助辦法》及《實施細則》的對象限定而難以實施救助的問題?！皩簳r處于困境的人給予救助，既符合救助中的積極救助原則和臨時急救原則，也能及時防范因急困淪為流浪、乞討人員和不法之徒，更體現(xiàn)了政府救助的積極意義?！保?］那么，《實施細則》規(guī)定的“城市生活無著的流浪乞討人員”的四大要件也有待商榷。其中，無親友投靠，又不享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)，正在城市流浪乞討度日這三大要件也就沒有規(guī)定的必要，因為無論其是否有無親友投靠或是否享受最低生活保障或農(nóng)村五保供養(yǎng)，或是否正在城市流浪乞討度日，只要在城市遇到困難且到了無法解決食宿的境地，救助站就應(yīng)該履行救助職責(zé)。因此，救助對象就應(yīng)為在城市自身無力解決食宿的公民，當(dāng)然，其中絕大部分屬于流浪乞討人員。

另外，《救助辦法》第1條將救助對象定為城市生活無著的流浪、乞討人員，而《實施細則》第1條卻將救助對象變更為“城市生活無著的流浪乞討人員”，二者是種屬關(guān)系，［5］流浪、乞討人員包括流浪乞討人員，還包括流浪不乞討人員以及乞討不流浪人員，從理論上講，《實施細則》縮小了《救助辦法》確定的救助對象。流浪指的是生活沒有著落，到處轉(zhuǎn)移，隨地謀生。［6］（p725）乞討指的是向人要錢要飯等。［7］（p899）很顯然，流浪和乞討行為并不總是競合在一起的。所以，應(yīng)該將《實施細則》中救助對象修改為“流浪、乞討人員”，這就使得救助站在救助流浪人員和乞討人員時有章可循（本文中所稱“流浪乞討人員”均指“流浪、乞討人員”）。

⒉擴大暫時性救助的內(nèi)容和范圍，完善與救助制度相銜接的其他社會保障制度。對城市生活無著的流浪乞討人員進行救助的根本目的是要最終消滅流浪乞討現(xiàn)象，那么，根據(jù)流浪乞討者的需求進行救助無疑是最好的方式。但現(xiàn)行的救助制度僅對暫時陷入困境的城市流浪乞討人員有效，而對于那些無法通過自身能力維持生活的流浪乞討者來講是毫無作用的。所以，面對實際出現(xiàn)的問題，在堅持臨時性救助原則的前提下，適當(dāng)擴大救助的內(nèi)容和范圍，并完善與救助制度相銜接的其他社會保障制度，才能最大限度地消滅流浪乞討現(xiàn)象。

具體而言，根據(jù)求助人員的不同需求，我們將其劃分為兩類，即有勞動能力者和無勞動能力者。對于有勞動能力者，暫時的救助只是權(quán)宜之計，而勸導(dǎo)、幫助其通過勞動來維持生活是救助的目標(biāo)。我們要切記的一個原則是，社會救助不僅僅是“輸血式”的救助，更主要的是造血式的救助，通過增強被救助者自身的能力，使他們最終擺脫對救助的依賴。流浪乞討者多半來自我國貧困的農(nóng)村地區(qū)，在當(dāng)?shù)厣踔翢o法解決溫飽問題，由救助站提供返家車票不能從根本上解決問題，如果把車票錢轉(zhuǎn)變?yōu)槁殬I(yè)技能的培訓(xùn)費用，使得他們能夠獲得一技之長，那么他們在城市就可以自食其力。因此，救助站應(yīng)增設(shè)職業(yè)培訓(xùn)這項新的救助內(nèi)容，根據(jù)救助對象的特點，為其提供不同的技能培訓(xùn)。在實施過程中，救助站既可以聯(lián)合勞動部門進行培訓(xùn)，也可以委托社會培訓(xùn)機構(gòu)進行培訓(xùn)。有能力的救助站還應(yīng)增設(shè)職業(yè)介紹的服務(wù)職能，聯(lián)系一些機關(guān)和單位為受助人員提供就業(yè)信息。對于無勞動能力的老年人、殘疾人和未成年人，有監(jiān)護人的，有關(guān)機關(guān)應(yīng)責(zé)令其履行義務(wù)；沒有監(jiān)護人的，政府應(yīng)當(dāng)給予安置。問題的關(guān)鍵是要解決監(jiān)護人不履行撫養(yǎng)或贍養(yǎng)義務(wù)以及某些地方政府不給予安置時的受助人員安置問題，否則就無法杜絕受助人員再次流浪。對于能夠找到監(jiān)護人的，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)當(dāng)對監(jiān)護人撫養(yǎng)或贍養(yǎng)受助人員的情況給予監(jiān)督，如果發(fā)現(xiàn)沒有盡到撫養(yǎng)或贍養(yǎng)義務(wù)的，應(yīng)該通過法律途徑幫助受助人員保障自己的權(quán)益，或者采取其他安置方式使得受助人員能夠得到幸福和關(guān)愛。對于找不到戶籍地和監(jiān)護人的，救助站所在地的政府應(yīng)給予安置。目前，我國《救助辦法》和《實施細則》都規(guī)定了政府的安置職責(zé)，但落實的情況卻不樂觀，原因是多方面的。筆者認(rèn)為，我國的社會保障制度不發(fā)達是一個重要原因。城市最低生活保障和農(nóng)村五保供養(yǎng)還無法解決所有貧困群體的生活保障問題，而各種社會福利機構(gòu)也無法容納滯留在救助站里的受助人員。對此，除了完善我國的社會保障制度，還可以吸納社會力量參與救助，必要時應(yīng)實行責(zé)任制，把安置流浪乞討人員的情況作為當(dāng)?shù)毓賳T政績考核的一項新指標(biāo)。因此，應(yīng)對《救助辦法》和《實施細則》進行修改，明確具體的安置辦法，如把受助人員安置到福利院、養(yǎng)老院和精神病院等慈善機構(gòu)，并且規(guī)定政府或有關(guān)機關(guān)工作人員的法律責(zé)任，如果受助人員沒有得到妥善安置，將追究其法律責(zé)任。

⒊規(guī)定受（求）助人員罰則，明確受（求）助人員的法律責(zé)任。一個好的制度的貫徹實施，不僅需要相關(guān)人員的自覺遵守和支持，更要有針對違法行為的法律制裁手段。在目前實施的城市生活無著的流浪乞討人員救助制度中，《救助辦法》和《實施細則》都沒有對求助人員和受助人員的違法行為明確列舉其要承擔(dān)的法律責(zé)任和具體的處罰辦法。例如，《實施細則》明確提出了求助人員的條件，并要求求助人員如實說明，但現(xiàn)實生活中卻存在大量虛假陳述以冒充求助人員獲得無償救助的現(xiàn)象。此種現(xiàn)象的出現(xiàn)可歸咎于一些求助人員身份難以甄別，解決途徑自然是要增強救助人員構(gòu)成要件的可操作性。由于我國現(xiàn)行的救助制度實行自愿救助原則，對是否符合救助條件大多只能依賴求助人的表述；加之救助站財力局限和政府辦公設(shè)備的陳舊，還無法通過網(wǎng)絡(luò)等比較便捷的方法核實求助人員的真實情況，也不可能有足夠的人力和財力支持以充分核實救助人員提供的情況。即使求助人員構(gòu)成要件再具有可操作性，也無濟于事。在這種情況下，我們可以通過對求助人員違法行為的重罰，實現(xiàn)救助制度的最終目標(biāo)。

⒋適當(dāng)賦予救助站管理職權(quán)，明確公安機關(guān)在救助領(lǐng)域的權(quán)力?！秾嵤┘殑t》第19條規(guī)定，“對受助人員的違法行為，救助站工作人員應(yīng)當(dāng)及時制止；受助人員違規(guī)違紀(jì)情節(jié)嚴(yán)重的，或者發(fā)現(xiàn)受助人員有犯罪嫌疑的，應(yīng)當(dāng)及時報請公安機關(guān)依法處理?！币罁?jù)該條款，針對受助人員的違法行為，比較輕微的由救助站行使制止權(quán)，比較嚴(yán)重的由公安機關(guān)進行處罰，故救助站和公安機關(guān)在救助領(lǐng)域都應(yīng)享有管理權(quán)，二者應(yīng)根據(jù)自身的角色特點分配不同的職權(quán)。具體而言，救助站的權(quán)力應(yīng)限定在內(nèi)部管理上，而公安機關(guān)應(yīng)對違反救助站內(nèi)部章程情節(jié)嚴(yán)重以及違反《治安管理處罰法》和涉嫌犯罪的行為行使職權(quán)。救助站應(yīng)制定內(nèi)部管理條例，并在其中明確救助站管理職權(quán)的內(nèi)容和范圍，該內(nèi)部管理條例不得與憲法和其他上位法相違背，并應(yīng)報同級人民政府備案。根據(jù)實際需要，對于違反救助站管理條例的，救助站可以給予警告、強制隔離、強制約束人身自由等必要的管理手段和措施。但是，這些手段和措施應(yīng)不違反《救助辦法》第10條的“兩不得”規(guī)定和第14條的“七不準(zhǔn)”規(guī)定。第10條規(guī)定，“救助站不得向受助人員、其親屬或者所在單位收取費用，不得以任何借口組織受助人員從事生產(chǎn)勞動”。第14條規(guī)定，“救助站工作人員應(yīng)當(dāng)自覺遵守國家的法律法規(guī)、政策和有關(guān)規(guī)章制度，不準(zhǔn)拘禁或者變相拘禁受助人員；不準(zhǔn)打罵、體罰、虐待受助人員或者唆使他人打罵、體罰、虐待受助人員；不準(zhǔn)敲詐、勒索、侵吞受助人員的財物；不準(zhǔn)克扣受助人員的生活供應(yīng)品；不準(zhǔn)扣壓受助人員的證件、申訴控告材料；不準(zhǔn)任用受助人員擔(dān)任管理工作；不準(zhǔn)使用受助人員為工作人員干私活；不準(zhǔn)調(diào)戲婦女?！比缥闯赡耆思捌渌麩o民事行為能力人和限制民事行為能力人離開救助站而沒有經(jīng)過救助站同意的，救助站基于保護未年成人等權(quán)益的考慮應(yīng)行使強制權(quán)，使之不能離開。對于嚴(yán)重違規(guī)違紀(jì)或者有犯罪嫌疑的，公安機關(guān)在接到救助站的報告后，應(yīng)迅速采取措施履行行政管理權(quán)或司法權(quán)。例如，對于不符合救助條件卻賴站不走，或者救助期滿無正當(dāng)理由拒絕離開的人員，救助站應(yīng)給予警告；警告后仍賴站不走的，救助站應(yīng)報請公安機關(guān)，由公安機關(guān)采取強制措施強制驅(qū)逐出站。鑒于救助站的性質(zhì)比較特殊，違法現(xiàn)象較多且情況復(fù)雜，可在救助站內(nèi)設(shè)立治安室，由公安機關(guān)派駐的民警和救助站的治安人員組成，以及時有效地處理救助站內(nèi)各種違法行為。

⒌規(guī)定受助人員的法律救濟途徑，加強救助站行政救助行為的程序性。受助人員在救助站接受救助的過程中，如果認(rèn)為自己的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)或其他合法權(quán)益受到侵害，當(dāng)然享有被救濟的權(quán)利。但《救助辦法》和《實施細則》均沒有明確受助人員的救濟權(quán)利。僅在《救助辦法》第15條有相關(guān)的規(guī)定，“救助站不履行救助職責(zé)的，求助人員可以向當(dāng)?shù)孛裾块T舉報；民政部門經(jīng)查證屬實的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令救助站及時提供救助，并對直接責(zé)任人員依法給予紀(jì)律處分?！边@個規(guī)定并不全面，僅限于救助站沒有提供救助的情形，而沒有規(guī)定受助人員在接受救助過程中如果權(quán)利被侵犯是否可以救濟的問題；僅賦予了求助人員舉報權(quán)，沒有說明求助人員或受助人員權(quán)利被侵犯后是否可以尋求司法救助。因此，我們有必要將救助途徑予以明確，如規(guī)定：受助人員認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到侵犯，可以向救助管理站所屬的當(dāng)?shù)厝嗣裾裾块T申訴，或者直接向人民法院提起行政訴訟。鑒于救助管理站是具有服務(wù)性和慈善性的機構(gòu)，代表政府對需要幫助的流浪乞討人員提供幫助，所以，在采取具有強制性質(zhì)的措施時應(yīng)遵循比例原則，謹(jǐn)慎使用。做出行為后應(yīng)下發(fā)書面文件，將行為理由、方式、內(nèi)容及不服該行為可尋求的救濟途徑表述清楚，并依法送達至本人，這樣才能既維護救助站正常的工作秩序，又依法保障了受助人員的權(quán)利。

⒍設(shè)立專門的財務(wù)機構(gòu)，做好接受社會救助金和受助人員還款工作。救助站的資金來源完全靠政府的財政撥款。當(dāng)今世界，僅靠政府財政支撐進行社會救助的國家屈指可數(shù)。在我國經(jīng)濟還不十分發(fā)達的背景下，我們應(yīng)拓寬思路，尋求救助資金的多元化。一是吸收社會捐助。社會上不乏熱心慈善事業(yè)的企業(yè)和個人，我們應(yīng)采取措施，鼓勵他們捐資于救助事業(yè)。實踐中導(dǎo)致職業(yè)乞丐出現(xiàn)的重要原因就是人們的捐助保證了乞討者的穩(wěn)定收入，這無形中滋長了人們好逸惡勞的惡習(xí)，也給城市生活帶來了不少危害。如果將人們的愛心捐款通過正常的渠道回歸到救助站，那么不僅能夠有效遏制流浪乞討現(xiàn)象，還能夠使救助站獲得更多的資金改進環(huán)境，救助更多的弱者。二是接受受助人員或其親友的自愿還款。在現(xiàn)實中我們發(fā)現(xiàn)，一部分受助人員接受救助后，其本人或其親友有能力償還救助資金而且愿意償還，但基于《救助辦法》的無償救助原則，救助站工作人員不能也不敢接受此自愿還款，使可能收回的資金成為泡影。如果將這部分資金收回來，無疑使救助資金更加充裕。對于上述兩種款項，還存在如何管理的問題。由于《救助辦法》明確規(guī)定，救助站不得向受助人員及其親友索要財物，所以，救助站設(shè)立這樣的機構(gòu)于法不依。理論上，應(yīng)由政府設(shè)立專門機構(gòu)負(fù)責(zé)，公開專門的愛心賬戶，同時開展廣泛宣傳，號召社會各界和有還款能力的受助人員為流浪乞討人員獻愛心，捐款捐物。此專門機構(gòu)所得財物主要作為救助站的工作經(jīng)費，也可設(shè)立特殊用途。如大額的醫(yī)療費用，娛樂體育器材的購買，殘疾人無障礙設(shè)施的建立等。

⒎嚴(yán)厲打擊妨害社會秩序的流浪乞討行為，為救助工作創(chuàng)造更大的運作空間。各救助站經(jīng)常開展“上街勸導(dǎo)流浪乞討者接受政府救助”的活動，但收效甚微，大多數(shù)流浪乞討者不愿到救助站接受救助。除了救助站無法解決長期食宿問題外，流浪乞討者自身受團伙頭目控制也是重要原因。2006年3月實施的 《治安管理處罰法》增設(shè)了對流浪乞討領(lǐng)域侵害人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)現(xiàn)象的處罰。第41條規(guī)定：“脅迫、誘騙或者利用他人乞討的，處10日以上15日以下拘留，可以并處1000元以下罰款。反復(fù)糾纏、強行討要或者以其他滋擾他人的方式乞討的，處5日以下拘留或者警告。”第40條規(guī)定：“有下列行為之一的，處10日以上15日以下拘留，并處500元以上1000元以下罰款；情節(jié)較輕的，處5日以上10日以下拘留，并處200元以上500元以下罰款：（一）組織、脅迫、誘騙不滿16周歲的人或者殘疾人進行恐怖、殘忍表演的；（二）以暴力、威脅或者其他手段強迫他人勞動的……”。這些規(guī)定是對違法的流浪乞討行為進行了界定并規(guī)制，解決了流浪乞討行為危害社會秩序，侵犯公民權(quán)利而沒有法律調(diào)控的問題。針對流浪乞討者，各級政府應(yīng)樹立既救助又規(guī)制的新理念，要充分認(rèn)識到，對違法流浪乞討行為的遏制，同時也是對合法的流浪乞討者的保護。公安機關(guān)應(yīng)加大對流浪乞討現(xiàn)象的依法整治，特別是對脅迫、誘騙或者利用他人乞討的違法者進行處罰。實踐中，那些受控制的流浪乞討人員生活狀況極端惡劣，尤其是未成年人，身心受到了極大傷害，又無法通過自身能力獲得人身自由，急需社會解救。公安機關(guān)依法解救受控制流浪乞討人員，并將其送往救助站，可以使更多的流浪乞討者通過政府救助逐步恢復(fù)正常生活，走上自食其力的人生道路，也將逐步減少流浪乞討現(xiàn)象。

［1］［2］劉華春.城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法釋義［Z］.中國法制出版社，2003.

［3］宋揚，陳子雪，廖毅.城市救助站管理的實證分析——北京、長春兩地救助管理站的實地調(diào)查［J］.中國民政，2006，（10）：35.

［4］湯秀娟，王霞.城市流浪乞討人員救助現(xiàn)狀分析與對策研究［J］.廣州大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2007，（8）：41.

［5］趙銀翠.城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法的制度解讀——以流浪乞討人員獲得救助權(quán)為視角［J］.河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報，2007，（6）：82.

［6］［7］中國社會科學(xué)院語言研究所詞典編輯室.現(xiàn)代漢語詞典［M］.商務(wù)印書館，1978.

（責(zé)任編輯：王秀艷）

Several Urgent Problems in the System of Relieving the Wandering or Begging People in the City

Liang Hongxia

The wandering or begging people who have no way to support themselves in the city can be relieved by government，and the system has been found some problems since it was enforced in 2003，because relief regulation has some defects in the principles and systems.The relief system should exist，but it must provide relief function and object reasonably，and be perfect in the concrete systems.We should bosh protect wondering and begging people＇s rights and emphasizing their obligations，bosh ensure relief organization＇s serving duties fulfilled and grant it and related branches controlling powers，bosh care for the weak persons and punish their illegal act，thus keep the balance of rights or powers and obligations，the relief system can be exercised and developed effectively.

the wondering or begging people；relief system；right；power；obligation；balance

D632.1

A

1007－8207（2010）03－0057－05

2010－01－06

梁洪霞 （1978—），女，遼寧鐵嶺人，西南政法大學(xué)行政法學(xué)院憲法教研室講師，西南政法大學(xué)憲法與行政法專業(yè)博士研究生，研究方向為憲法學(xué)與行政法學(xué)。