關(guān)于完善行政執(zhí)法制度的思考

□ 王俊華

（揚(yáng)州市委黨校，江蘇 揚(yáng)州 225009）

關(guān)于完善行政執(zhí)法制度的思考

□ 王俊華

（揚(yáng)州市委黨校，江蘇 揚(yáng)州 225009）

近年來(lái)，隨著建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家理念的逐步深入，行政執(zhí)法工作越來(lái)越得到黨和政府的重視。同時(shí)，伴隨著它的運(yùn)行也產(chǎn)生了一些不可忽視的問題。通過(guò)對(duì)目前行政執(zhí)法中存在的主要問題進(jìn)行分析探討，從而積極提出相應(yīng)的解決對(duì)策。

行政執(zhí)法體制；行政主體；行政程序；行政執(zhí)法責(zé)任

行政執(zhí)法是行政管理過(guò)程中不可缺少的組成部分，是依法行政的重要環(huán)節(jié)，在國(guó)家實(shí)現(xiàn)社會(huì)的組織化管理，形成合法、穩(wěn)定的社會(huì)秩序上發(fā)揮著不可或缺的作用。同時(shí)，伴隨著它的運(yùn)行也產(chǎn)生了一系列亟待解決的難題，如何理性地把握和分析這些矛盾和問題，并提出相應(yīng)的解決對(duì)策，是當(dāng)前行政管理、法制建設(shè)中的一項(xiàng)重要課題。

一、我國(guó)行政執(zhí)法制度存在的主要問題

近些年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)體制、政治體制和行政管理體制改革的推進(jìn)，我國(guó)行政執(zhí)法制度在探索實(shí)踐的創(chuàng)新中，獲得了很大發(fā)展和進(jìn)步，推動(dòng)了依法行政，但同時(shí)也存在不少矛盾和問題，筆者認(rèn)為有以下幾個(gè)方面：

（一）行政執(zhí)法體制問題

在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)行政管理領(lǐng)域?qū)嵭械氖菣?quán)力高度集中同時(shí)又權(quán)力分割嚴(yán)重的部門管理體制，加之忽視行政法制建設(shè)，所以我國(guó)的行政執(zhí)法體制長(zhǎng)期存在部門自成體系、力量分散、審批尋租、重復(fù)處罰、權(quán)限不清、責(zé)任不明、管理空當(dāng)?shù)葐栴}。主要表現(xiàn)在以下方面：

⒈執(zhí)法機(jī)關(guān)設(shè)置不科學(xué)。由于實(shí)行“條條”管理，一個(gè)法律、法規(guī)的出臺(tái)往往就預(yù)示著一支新的執(zhí)法隊(duì)伍的誕生。執(zhí)法隊(duì)伍龐雜，一方面造成機(jī)構(gòu)林立、職責(zé)不清、政出多門，使得行政部門間協(xié)調(diào)困難；另一方面造成執(zhí)法力量分散，執(zhí)法力度不夠。實(shí)踐中，執(zhí)法過(guò)程中經(jīng)常出現(xiàn)大量的矛盾沖突，由于未形成有效的沖突解決機(jī)制，加之行政執(zhí)法力量過(guò)于分散，很難開展經(jīng)常性執(zhí)法，只能搞一些突擊式、運(yùn)動(dòng)式的檢查、整治，執(zhí)法效果不好。

⒉執(zhí)法主體間權(quán)力劃分與配置不盡合理，行政機(jī)關(guān)職能交叉、事權(quán)不明確。一些行政執(zhí)法主體之間存在職權(quán)不明、職權(quán)交叉的問題，這里既有立法不明確的原因，也有部門設(shè)置不合理、職責(zé)劃分不明確的原因。比如，對(duì)營(yíng)運(yùn)車輛非法改裝，嚴(yán)重超載、損壞道路、危害交通安全的管理，就有三個(gè)行政執(zhí)法部門在管理，即公安部門的交通警察、交通部門的路政和運(yùn)政，這就直接導(dǎo)致執(zhí)法實(shí)踐中的重復(fù)執(zhí)法、交叉執(zhí)法，既增加了執(zhí)法成本，又加重了行政相對(duì)人的負(fù)擔(dān)，還造成了這一領(lǐng)域的執(zhí)法混亂。

⒊行政執(zhí)法有“利益化”傾向，這是我國(guó)行政執(zhí)法體制長(zhǎng)期存在的嚴(yán)重問題，是提高行政執(zhí)法水平和實(shí)現(xiàn)依法行政的主要障礙之一。由于體制和政策的原因，行政機(jī)關(guān)自收自支和罰款返還的現(xiàn)象仍在一定范圍內(nèi)存在，在某些地方和部門特別是在行政許可、審批、罰款過(guò)程中行政執(zhí)法利益化傾向特別突出。行政執(zhí)法利益化傾向往往導(dǎo)致違法執(zhí)法或行政不作為的現(xiàn)象，同時(shí)行政執(zhí)法利益化傾向又助長(zhǎng)了部門保護(hù)主義和地方保護(hù)主義。這給一個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展和政府形象帶來(lái)的負(fù)面影響非常大。

（二）行政執(zhí)法主體問題

改革開放30年來(lái)，我國(guó)的行政執(zhí)法主體有了很大發(fā)展，已形成一支多門類、多功能、法治意識(shí)和服務(wù)意識(shí)逐漸增強(qiáng)的執(zhí)法隊(duì)伍。但是，從各地、各行政管理領(lǐng)域的實(shí)際情況看，行政執(zhí)法主體建設(shè)方面還存在以下問題：

⒈設(shè)定行政執(zhí)法主體資格的文件較多。一個(gè)法律、法規(guī)的出臺(tái)就可以誕生一支新的執(zhí)法隊(duì)伍，甚至一些級(jí)別很低的公文（如通知、會(huì)議紀(jì)要）也設(shè)定行政執(zhí)法主體資格。由于執(zhí)法主體資格制度不嚴(yán)，一些不具備執(zhí)法主體資格的組織被隨意授權(quán)或隨意委托執(zhí)法，導(dǎo)致行政執(zhí)法行為中無(wú)權(quán)執(zhí)法和越權(quán)執(zhí)法的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

⒉存在一些不合格的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員。行政執(zhí)法主體被縱向劃分為多個(gè)層級(jí)，有中央、省、市、區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)多個(gè)層級(jí)的行政執(zhí)法主體；除鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)外，每一級(jí)又橫向劃分為幾十個(gè)甚至上百個(gè)行政執(zhí)法主體。由于行政執(zhí)法主體之間的隨意授權(quán)或隨意委托執(zhí)法以及隨意委托、聘用不合格人員上崗執(zhí)法，造成部分行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員不合格的現(xiàn)象。特別是一些受委托執(zhí)法人員的素質(zhì)不高，常常造成行政相對(duì)人合法權(quán)益的嚴(yán)重?fù)p害。

⒊行政執(zhí)法隊(duì)伍整體素質(zhì)有待提高。從整體上看，我國(guó)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)雖然經(jīng)過(guò)多年努力，有了長(zhǎng)足進(jìn)步，但是整體素質(zhì)仍然不高。目前行政執(zhí)法中存在的問題不少，如越權(quán)執(zhí)法、不作為違法、隨意執(zhí)法、亂施處罰等問題的出現(xiàn)，既有不懂法而出錯(cuò)的，也有濫用權(quán)力而違法的。這些現(xiàn)象嚴(yán)重影響了行政執(zhí)法隊(duì)伍的形象。

（三）行政執(zhí)法程序問題

改革開放以來(lái)，我國(guó)從法律虛無(wú)主義到重視法律規(guī)范的社會(huì)作用，這是歷史性的進(jìn)步。但相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，法制建設(shè)中存在著“重實(shí)體、輕程序”的問題，缺乏程序意識(shí)、程序立法不足、違反執(zhí)法程序的現(xiàn)象比較突出。

⒈行政程序法典缺失。綜觀世界行政法的發(fā)展史，“以法典的形式規(guī)范行政程序是現(xiàn)代西方法治國(guó)家實(shí)踐依法行政的重要手段之一，也是當(dāng)代行政法發(fā)展的一個(gè)總體趨勢(shì)?！保?］迄今為止，已經(jīng)有美國(guó)、德國(guó)、奧地利、瑞士、意大利、西班牙、葡萄牙、荷蘭、挪威、希臘、日本、韓國(guó)等國(guó)家，以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)和澳門地區(qū)都制定了行政程序法典。而我國(guó)行政程序法典至今還沒出臺(tái)，缺少對(duì)行政程序全面的規(guī)定，難以樹立行政執(zhí)法人員和公眾的正當(dāng)程序觀念。

⒉部分行政執(zhí)法程序缺失。我國(guó)目前關(guān)于行政執(zhí)法的程序散見于各單行法律、法規(guī)之中，如處罰法規(guī)定的處罰程序、許可法規(guī)定的許可程序。但是一些重要的的行政執(zhí)法行為仍然缺乏法定程序規(guī)范，行政權(quán)的行使在程序上享有過(guò)度的自由裁量權(quán)。比如行政強(qiáng)制程序、行政征收程序等。一些非典型的行政執(zhí)法行為，其程序也十分不健全，比如行政合同程序、行政指導(dǎo)程序等。這些現(xiàn)有的程序制度在體系上存在著很大的零散性，缺乏必要的銜接和統(tǒng)一性，。

⒊程序意識(shí)缺失。行政執(zhí)法人員和行政相對(duì)人程序意識(shí)的缺失是造成程序違法屢見不鮮的重要的主觀原因。歷史上，我國(guó)是一個(gè)民主和法治因素十分缺乏的國(guó)家，一直以來(lái)，“行政法更多的是關(guān)于程序和救濟(jì)的法，而不是實(shí)體法?！保?］（p3）對(duì)中國(guó)大多數(shù)行政執(zhí)法主體來(lái)說(shuō)，這句話并沒有得到真正的理解，封建傳統(tǒng)的“官本位”和“家長(zhǎng)制”思想頑固不化，行政執(zhí)法程序觀念并沒有與行政執(zhí)法人員意識(shí)相結(jié)合。

（四）行政執(zhí)法責(zé)任問題

行政責(zé)任難以落實(shí)，是行政管理工作中的一個(gè)“老大難”問題。盡管近10多年來(lái)各地、各行政管理領(lǐng)域都在探索和完善有效落實(shí)行政責(zé)任的長(zhǎng)效機(jī)制，但從實(shí)際情況看，行政執(zhí)法責(zé)任制不落實(shí)的問題遠(yuǎn)未根本解決，主要表現(xiàn)為：執(zhí)法責(zé)任意識(shí)淡漠、職權(quán)與職責(zé)脫節(jié)、執(zhí)法責(zé)任界限不清、執(zhí)法責(zé)任難以認(rèn)定、難以具體追究責(zé)任等等。因此，在行政管理實(shí)務(wù)中?？梢姷叫姓?zhí)法機(jī)關(guān)相互推諉扯皮、執(zhí)法效能低下、行政執(zhí)法與經(jīng)濟(jì)利益掛鉤、行政執(zhí)法的考核評(píng)價(jià)與落實(shí)執(zhí)法責(zé)任相脫節(jié)等現(xiàn)象，阻礙了建設(shè)責(zé)任政府的進(jìn)程。

行政執(zhí)法責(zé)任不落實(shí)的原因主要是：行政執(zhí)法人員思想認(rèn)識(shí)滯后，行政執(zhí)法責(zé)任規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，行政執(zhí)法責(zé)任考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、不健全，難以有效地追究行政責(zé)任，更不能形成長(zhǎng)效的獎(jiǎng)懲機(jī)制。

二、進(jìn)一步完善行政執(zhí)法制度的對(duì)策

（一）樹立正確的行政執(zhí)法觀念

⒈加強(qiáng)人權(quán)保障觀念。我國(guó)憲法修正案中明確規(guī)定國(guó)家尊重和保障人權(quán)，在行政執(zhí)法中必須貫徹人權(quán)保障這一憲政原則。執(zhí)法人員要尊重和依法保護(hù)公民的各項(xiàng)基本權(quán)利，特別要注重保護(hù)人民群眾的身體健康和生命安全，注重維護(hù)和尊重當(dāng)事人的人格尊嚴(yán)。人權(quán)保障應(yīng)當(dāng)成為每一個(gè)行政執(zhí)法人員的基本理念。

⒉樹立服務(wù)行政的觀念。現(xiàn)代政府不僅是管理者，更是服務(wù)者。政府借助于服務(wù)中介為行政相對(duì)人提供物質(zhì)保障，使行政相對(duì)人沒有生存之憂；同時(shí)也為行政相對(duì)人提供精神財(cái)富，使行政相對(duì)人的人格獲得全面的發(fā)展，從而形成一個(gè)個(gè)能夠自由、獨(dú)立的個(gè)體。［3］因此，“行政法的未來(lái)是強(qiáng)烈的服務(wù)化的未來(lái)”。［4］（p250）行政執(zhí)法的目的不僅是為了維護(hù)秩序，更是為了服務(wù)于公民個(gè)人、組織的自由、福祉。這就要求行政主體轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的行政管理觀念，樹立服務(wù)意識(shí)、創(chuàng)新執(zhí)法方式，積極為社會(huì)組織、行政相對(duì)人提供各種優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

（二）深化行政執(zhí)法體制改革

根據(jù)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的規(guī)定，我國(guó)行政執(zhí)法體制改革的目標(biāo)為：建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制。應(yīng)當(dāng)有針對(duì)性地從以下幾個(gè)方面采取改革舉措：

⒈健全行政組織法律制度。這是完善行政執(zhí)法制度的重要環(huán)節(jié)。健全行政執(zhí)法制度必須要科學(xué)合理地設(shè)置行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，明確劃分行政執(zhí)法權(quán)限，解決執(zhí)法權(quán)交叉重疊的問題。目前，我國(guó)推行的大部門體制改革就有助于最大限度地避免分散執(zhí)法方式下普遍存在的政府職能交叉、政出多門、多頭管理的問題，從而提高行政效率，降低行政成本。

⒉深入開展行政綜合執(zhí)法改革工作。行政綜合執(zhí)法改革，就是把原來(lái)分別由各類行政機(jī)關(guān)行使的行政處罰權(quán)，通過(guò)依法重新配置，相對(duì)集中于一個(gè)或幾個(gè)行政主體來(lái)行使，從而減少矛盾沖突、提高行政效率的一種行政執(zhí)法體制改革舉措。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和法制建設(shè)進(jìn)程的不斷推進(jìn)，當(dāng)前，全國(guó)開展相對(duì)集中處罰權(quán)工作的領(lǐng)域除城市管理外，已擴(kuò)展到文化、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生等領(lǐng)域，如上海在文化領(lǐng)域開展了相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作，遼寧省在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域開展了這方面的工作。［5］

今后，要在更大范圍繼續(xù)深入開展相對(duì)集中處罰權(quán)和綜合執(zhí)法改革，堅(jiān)決克服執(zhí)法權(quán)力部門化、部門權(quán)力個(gè)人化的現(xiàn)象，通過(guò)創(chuàng)設(shè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)將適合集中的行政執(zhí)法權(quán)予以集中，減少權(quán)力交叉重疊的體制矛盾，更好地方便人民群眾和有效行使行政權(quán)力。

⒊積極進(jìn)行相對(duì)集中行政許可權(quán)的探索。近幾年來(lái)，全國(guó)各地廣泛推行行政審批制度改革，嚴(yán)格清理、廢除了大量不必要的行政許可、行政審批事項(xiàng)，取得了顯著效果，社會(huì)反響很大。為提高行政許可效率，方便人民群眾辦事，不少地方都嘗試建立行政服務(wù)中心（行政服務(wù)大廳、政務(wù)超市等等），將適合集中的行政許可、行政收費(fèi)等事項(xiàng)納入行政服務(wù)中心集中受理、統(tǒng)一監(jiān)管，進(jìn)一步簡(jiǎn)化了辦事程序。目前，全國(guó)大多數(shù)縣級(jí)以上地方政府和部分中央國(guó)家機(jī)關(guān)建立了行政服務(wù)中心，全國(guó)已建立綜合服務(wù)中心2100個(gè)。［6］

但是，行政許可、行政審批的權(quán)力長(zhǎng)期以來(lái)被一些行政機(jī)關(guān)和公務(wù)人員視為能夠帶來(lái)部門利益的好東西，他們只想更多擴(kuò)張，不會(huì)輕易放棄，所以相對(duì)集中行政許可權(quán)的改革難度很大。

⒋行政執(zhí)法權(quán)重心下移。由于行政執(zhí)法權(quán)縱向配置不合理，致使行政執(zhí)法權(quán)主要集中在較高層級(jí)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，行政執(zhí)法權(quán)重心下移就是通過(guò)中央執(zhí)法權(quán)下移到地方、上級(jí)執(zhí)法權(quán)下移到下級(jí)或基層等方式使行政執(zhí)法權(quán)集中到較低層級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法權(quán)縱向配置改革措施。

在現(xiàn)行政府機(jī)構(gòu)設(shè)置情況下，執(zhí)法權(quán)重心下移主要是執(zhí)法權(quán)下移到縣級(jí)，具體的執(zhí)法活動(dòng)主要由縣級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和隊(duì)伍承擔(dān)。例如，江蘇省新車上牌和行駛證發(fā)放已下移至大部分縣級(jí)公安車管部門，大大方便了廣大車主。

⒌完善對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約機(jī)制。首先，要完善執(zhí)法的內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制。欲使內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制更具操作性，就應(yīng)把行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的各項(xiàng)監(jiān)督制度細(xì)則化、具體化，對(duì)監(jiān)督主體、監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督程序制定出詳盡的實(shí)施細(xì)則。其次，要完善權(quán)力機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督。人大應(yīng)當(dāng)適時(shí)審查有關(guān)行政執(zhí)法責(zé)任制的規(guī)范性文件，成立特定調(diào)查小組，派出行政督查員進(jìn)行監(jiān)督檢查等。人民法院和人民檢察院對(duì)行政執(zhí)法責(zé)任制的監(jiān)督，一般是通過(guò)個(gè)案監(jiān)督來(lái)進(jìn)行的。最后，要完善公民參與的監(jiān)督機(jī)制。只有讓公民主動(dòng)參與監(jiān)督，行政透明度才有可能不斷增加，公民維權(quán)監(jiān)督的積極性才能日益提高。

（三）規(guī)范行政執(zhí)法主體制度

⒈建立健全行政執(zhí)法主體資格制度。行政執(zhí)法人員的素質(zhì)直接影響到行政執(zhí)法的質(zhì)量，我國(guó)部分地區(qū)已開始推行行政執(zhí)法人員資格制。例如，江蘇省于2008年7月發(fā)布了《行政執(zhí)法證件管理辦法》，規(guī)定本省行政執(zhí)法人員須申領(lǐng)行政執(zhí)法證方能上崗。之前，浙江、重慶、福建、安徽、湖南等地也都出臺(tái)了有關(guān)行政執(zhí)法人員須取得行政執(zhí)法證方能上崗的文件。

⒉實(shí)行行政執(zhí)法主體公告制度。行政執(zhí)法主體公告制是指各級(jí)人民政府將行政執(zhí)法部門名稱、執(zhí)法職責(zé)和權(quán)限、主要執(zhí)法依據(jù)、辦公地址、咨詢和投訴電話等向社會(huì)公告，使公眾知悉。實(shí)行行政執(zhí)法主體公告制，一方面，可以使公眾了解有權(quán)進(jìn)行行政執(zhí)法的部門，自覺抵制非執(zhí)法主體執(zhí)法；另一方面，實(shí)行公告制也可以監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。同時(shí)，公告制也是行政公開的表現(xiàn)形式之一。

⒊健全行政執(zhí)法人員管理制度。行政執(zhí)法人員是否具有良好的素質(zhì)，決定著他對(duì)法律精神的理解，進(jìn)而決定著他的執(zhí)法態(tài)度與所采取的執(zhí)法方式。只有具有較高素質(zhì)的行政執(zhí)法人員，才能在執(zhí)法中有效避免執(zhí)法方式的簡(jiǎn)單粗暴，避免濫用職權(quán)或怠于行使職權(quán)。所以，必須加強(qiáng)公務(wù)人員引入、培訓(xùn)、獎(jiǎng)懲和退出等方面的機(jī)制建設(shè)。

（四）完善行政執(zhí)法程序制度

⒈在憲法中確立正當(dāng)法律程序原則。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在憲法中明確地規(guī)定：“未經(jīng)正當(dāng)法律程序，任何國(guó)家機(jī)關(guān)不得剝奪任何人的生命、自由和財(cái)產(chǎn)?！睆亩鵀槿鐣?huì)正當(dāng)程序意識(shí)的樹立提供法律依據(jù)，為行政程序法制的發(fā)展提供憲法支撐。

⒉完善行政程序立法。⑴盡快制定專門的《行政程序法》。行政程序法典可以看作是行政程序法制的核心，因?yàn)樗嬉?guī)定了行政程序的立法目的、基本原則、基本制度等。目前，我國(guó)正著手制定統(tǒng)一的行政程序法典，以規(guī)范整個(gè)行政機(jī)關(guān)的行政行為?，F(xiàn)代行政程序法必須體現(xiàn)公正、公開、公平、理性和參與等價(jià)值要求。⑵在部門行政法中盡可能詳細(xì)規(guī)定行政執(zhí)法程序。從我國(guó)目前的社會(huì)基礎(chǔ)和立法現(xiàn)實(shí)來(lái)看，制定一部包括所有種類行政行為的行政程序法典，還需要一定的時(shí)日。但就行政執(zhí)法程序單獨(dú)進(jìn)行相應(yīng)的立法，則不失為一條既必要又可行的捷徑。因此，筆者認(rèn)為，我們應(yīng)該一邊起草《行政程序法》，一邊加強(qiáng)具體領(lǐng)域的行政執(zhí)法程序的單獨(dú)立法，如《行政強(qiáng)制法》、《行政收費(fèi)法》等。

⒊培養(yǎng)程序意識(shí)。執(zhí)法主體和執(zhí)法人員首先要樹立正當(dāng)程序觀念，行政相對(duì)人也要確立程序意識(shí)?！笆钩绦虿恢铝饔谛问蕉苄兄行У年P(guān)鍵在于調(diào)動(dòng)程序利用者的積極性?！保?］（p85）行政相對(duì)人樹立程序觀念，首先可以保證相對(duì)人自己不違反執(zhí)法程序，嚴(yán)格按程序辦事；同時(shí)可以制約國(guó)家行政執(zhí)法權(quán)的行使，敦促和監(jiān)督執(zhí)法人員嚴(yán)格按照程序性規(guī)則作出公正的執(zhí)法決定。因此，加大法律知識(shí)尤其是程序法知識(shí)的普及，提高公民追求程序正義的法律素質(zhì)同制定《行政程序法》一樣是目前的當(dāng)務(wù)之急。

（五）完善行政執(zhí)法責(zé)任制度

溫家寶總理在2004年 《政府工作報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)指出，實(shí)行執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法過(guò)錯(cuò)追究制，完善并嚴(yán)格執(zhí)行行政賠償制度，做到“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償”，這為行政問責(zé)制的實(shí)施指明了方向。筆者認(rèn)為應(yīng)該從以下幾個(gè)方面完善行政執(zhí)法責(zé)任制度：

⒈統(tǒng)一行政問責(zé)立法?！皢栘?zé)”一詞開始受到人們廣泛關(guān)注，始于2003年的非典時(shí)期，隨后，全國(guó)各地相繼啟動(dòng)行政問責(zé)，已經(jīng)取得一定的成效。但問責(zé)制在制度設(shè)計(jì)上還需進(jìn)一步完善，目前的問責(zé)規(guī)定都是地方性法規(guī)，在問責(zé)的主體、對(duì)象、范圍、步驟以及責(zé)任形式和懲處力度等方面都不盡相同，缺乏統(tǒng)一性和科學(xué)性。因此筆者建議盡快制定統(tǒng)一的行政問責(zé)條例，在條件成熟后再制定行政問責(zé)法。

⒉科學(xué)配置行政執(zhí)法主體的職責(zé)。各級(jí)政府和行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)全面推行行政執(zhí)法責(zé)任制，根據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，明確各行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)外承擔(dān)的法定職責(zé)，將職責(zé)層層落實(shí)到每個(gè)崗位和人員，做到職責(zé)分明、責(zé)任到人，并統(tǒng)一進(jìn)行監(jiān)督和考核，以真正實(shí)現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一。

⒊推行行政執(zhí)法公示制度。公示制度是行政執(zhí)法責(zé)任制的重要內(nèi)容，涵蓋了權(quán)力公開運(yùn)行的整個(gè)過(guò)程。行政主體應(yīng)通過(guò)設(shè)立辦公大廳、電子政務(wù)等形式，對(duì)行政機(jī)關(guān)的權(quán)限責(zé)任、辦事時(shí)限、處理程序等內(nèi)容予以公示；執(zhí)法結(jié)束后，應(yīng)對(duì)執(zhí)法結(jié)果予以公開；執(zhí)法公示制度還要賦予當(dāng)事人查閱卷宗的權(quán)利以及行政救濟(jì)權(quán)利，確保當(dāng)事人對(duì)涉及自身權(quán)益的執(zhí)法實(shí)體和程序的全面了解和監(jiān)督。

⒋建立健全行政執(zhí)法評(píng)價(jià)體系。行政執(zhí)法評(píng)價(jià)分為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部和外部評(píng)價(jià)。評(píng)議內(nèi)容集中在廉政建設(shè)、勤政為民、作風(fēng)建設(shè)和依法行政等方面，關(guān)鍵是評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建，要以 建立“廉潔、勤政、務(wù)實(shí)、高效”的執(zhí)法機(jī)關(guān)形象為要素。評(píng)議主體，要多元組合。除了行政機(jī)關(guān)自我評(píng)價(jià)外，還需要社會(huì)各方面的廣泛參與。如專門選聘行政執(zhí)法效果評(píng)議員，或者發(fā)放定向測(cè)評(píng)表，組織基層群眾和行政管理相對(duì)人對(duì)被評(píng)議單位進(jìn)行測(cè)評(píng)。

⒌完善行政執(zhí)法違法責(zé)任追究制。這是行政執(zhí)法責(zé)任制的重點(diǎn)和難點(diǎn)。為此，必須對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的職權(quán)與職責(zé)進(jìn)行科學(xué)分解，建立起完整的崗位責(zé)任體系，并積極采用電子信息化手段來(lái)推進(jìn)行政執(zhí)法責(zé)任制，從而將執(zhí)法責(zé)任制由傳統(tǒng)的單純事后監(jiān)督并追究責(zé)任，轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑?、事中、事后的全過(guò)程動(dòng)態(tài)監(jiān)督并追究責(zé)任，以減少行政損害和社會(huì)成本；此外，還必須建立健全行政執(zhí)法舉報(bào)、控告、申訴受理制度，逐步完善和推行引咎辭職制度。

綜上所述，筆者認(rèn)為通過(guò)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)執(zhí)法觀念，加快行政執(zhí)法體制改革，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督、切實(shí)落實(shí)執(zhí)法責(zé)任制度，從而建立完善的行政執(zhí)法制度，是加快行政管理體制改革和全面推進(jìn)依法行政的需要。

［1］應(yīng)松年.當(dāng)代行政法發(fā)展的特點(diǎn)［J］.人大復(fù)印資料：憲法學(xué)、行政法學(xué)，2001，（06）.

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［3］羅文燕.服務(wù)型政府與行政法轉(zhuǎn)型［J］.人大復(fù)印資料：憲法學(xué)、行政法學(xué)，2009，（07）.

［4］楊海坤，關(guān)保英.行政法服務(wù)論的邏輯結(jié)構(gòu)［M］.中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002.

［5］青蜂.行政處罰權(quán)的相對(duì)集中：現(xiàn)實(shí)的范圍及追問［J］.人大復(fù)印資料：憲法學(xué)、行政法學(xué)，2009，（10）.

［6］青蜂.我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的路徑分析［J］.行政法學(xué)研究，2008，（02）.

［7］季衛(wèi)東.法律程序的意義——對(duì)中國(guó)法制建設(shè)的另一種思考［J］.民事程序法論文選萃［C］.中國(guó)法制出版社，2004.

（責(zé)任編輯：徐 虹）

On Improving the System of Administrative Law Enforcement

Wang Junhua

In recent years，administrative law enforcement has been more the party and government attention.At the same time，along with its operation has also produced a number of issues can not be neglected.This article on the current administrative law enforcement in the existing main problems are analyzed and discussed，and actively put forward corresponding countermeasures.

administrative law enforcement system；administrative subject；administrative procedures；enforcement responsibility

D922.1

A

1007－8207（2010）04－0030－04

2009－12－18

王俊華 （1973—），女，江蘇常州人，揚(yáng)州市委黨校講師，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。