解決公民信“訪”不信“法”問題的對策

□張友直

（空軍工程大學，陜西西安710051）

解決公民信“訪”不信“法”問題的對策

□張友直

（空軍工程大學，陜西西安710051）

信訪制度是我國公民政治參與和民意表達訴求的重要渠道，也是實現(xiàn)和維護公民權利的具體形式。本文分析了當前公民涉法涉訴類信訪存在的信“訪”不信“法”問題的主要弊端，剖析了其深層次原因，結合我國法律、政治等實際提出了綜合解決方案，以期對建設社會主義政治文明有所裨益。

信訪制度；法治；公民政治參與

作為我國最基本的民意表達制度之一，信訪制度歷來是黨和政府密切聯(lián)系人民群眾的重要橋梁和紐帶。從建國至今，信訪制度在充分發(fā)揚民主、了解社情民意、維護合法權益、促進社會和諧方面發(fā)揮了重要作用。［1］但是，改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，各種利益關系在調整過程中出現(xiàn)了許多新問題、新矛盾，公民信訪方式和心態(tài)隨之呈現(xiàn)出非理性趨勢。一些涉法涉訴類案件的當事人寧愿通過信訪尋求解決，也不愿走司法訴訟渠道，信“訪”不信“法”的現(xiàn)象比較突出，特別是赴省進京越級上訪事件不斷發(fā)生，凸顯了社會轉型時期我國信訪制度體系和法治環(huán)境面臨的困境。對此，有關部門應當給予高度重視并從根本上予以有效解決。

一、公民信“訪”不信“法”問題存在的弊端

（一）涉法涉訴類信訪增多，將信訪制度功能扭曲和異化

按照信訪動機劃分，公民信訪訴求主要是請求政府解決個人或集體的糾紛與矛盾、利益訴求及對國家機關和工作人員的違法失職行為進行舉報等。根據(jù)國家信訪統(tǒng)計信息看，當前公民涉法涉訴類信訪占全國信訪總量的比例仍然較高，進京訪、重復訪仍然偏多，［2］特別是涉及政府行政執(zhí)法、農(nóng)村征地、城市改造拆遷和企業(yè)改制等行政訴訟類信訪占了很大比例。據(jù)中國社科院相關調查顯示，在接受問卷調查的632位進京上訪的農(nóng)民中，有401位在上訪之前就到法院起訴過，其中不予立案的占42．9%，認為法院不依法辦案判決敗訴的占54．9%。［3］由于涉法涉訴類信訪關系到基層群眾的切身利益，又涉及到地方政府的行政行為和司法機關的執(zhí)法效果，影響面大，稍有不慎，將“牽一發(fā)而動全身”，直接影響到社會的穩(wěn)定與和諧。因此，涉法涉訴類信訪問題已經(jīng)成為基層群眾關注的熱點、社會矛盾糾紛的焦點和司法工作的難點。但是，當事群眾繞開司法訴訟這一權利救濟的法定渠道，一味尋求信訪渠道解決問題，賦予了信訪制度謀求矛盾糾紛解決和實體權利救濟的超強功能，其本身具有的密切聯(lián)系群眾和反映社情民意的本體功能已被弱化，導致現(xiàn)實中的“信訪”已非1995年國家制定的《信訪條例》所界定的信訪，也遠遠超出了國家各級信訪機構本身的職能權限，最終將社會主義信訪制度的功能扭曲和異化，成為超越了司法的矛盾糾紛的解決機制和公民權利救濟機制。

（二）損害了法律的獨立性和權威性，浪費了國家的司法資源

涉法涉訴類信訪問題的大量出現(xiàn)和增多，一方面顯示了公眾對司法公正的極度期盼；另一方面，涉法涉訴類越級進京訪、群體訪的日益增多也與和諧社會的構建形成沖突，損害了司法的權威。［4］誠然，一些地方少數(shù)涉法涉訴類信訪事件是由于部分地方司法機關人員執(zhí)法不公造成的（比如冤假錯案），但有的則是因為訴訟敗訴或者對國家法律法規(guī)誤解造成的。當事人為了挽回官司，尋求所謂理想中的“公平正義”而越級上訪，繞開了司法訴訟程序的權利救濟途徑，將問題的解決寄托在信訪渠道，損害了法律的獨立性和權威性，浪費了國家各級司法機關大量的司法資源（偵查、審判等投入），與依法治國方略背道而馳。

（三）形成了公民非理性信訪心理，使信訪方式的選擇陷入惡性循環(huán)

就一個社會整體而言，公民選擇信訪的心理應當是理性的，對信訪方式的選擇也應當趨于理性。1982年之前的信訪，主要是當事人反映個人政治待遇和歷史評定問題，屬于“文革”之后的政治秩序回歸，方式主要是郵寄信件，比較理性客觀。自1982年《憲法》頒布實施以來，公民民主和訴求的意識不斷增強，一旦牽涉到個體切身利益，訴求愿望便異常強烈。近年來，公民涉法涉訴類信訪的方式和心態(tài)也呈現(xiàn)出非理性趨勢，有學者將其具體表現(xiàn)概括為“五少”和“五多”：一是“信”訪減少，“人”訪增多。當事人親自到政府有關部門“人”訪的逐漸增多，郵寄寫“信”的越來越少；二是“單”訪減少，“群”訪不斷增多。當事人少則三五人，多則成群結隊幾百號人上訪；三是“按級”信訪減少，“越級”上訪不斷增多。當事人繞開基層政府，直接赴省進京越級上訪尋求解決問題；四是“初”訪減少，“重”訪不斷增多。當事人一次上訪不行，多次前去政府要說法，甚至“纏訪”和“鬧訪”；五是“文”訪減少，“武訪”不斷增多。通過正當方式心平氣和反映問題的減少，而通過激烈手段信訪的越來越多。［5］不少當事人甚至認為鬧得越厲害越能引起領導重視，問題越容易得到解決，持有“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的非理性心態(tài)，使當前的信訪形勢日趨嚴峻，也從客觀上導致公民涉法涉訴類信訪方式的選擇陷入了惡性循環(huán)，即“初訪——無果——越級上訪——無果——重復上訪”，引發(fā)了新的社會矛盾，影響了基層干群關系，造成了新的社會穩(wěn)定隱患。

二、公民信“訪”不信“法”問題產(chǎn)生的原因

為什么訴訟案件還要依靠信訪渠道解決？為什么終審判決案件，當事人還要上訪？法律的權威性和司法的獨立性在何處體現(xiàn)？

（一）傳統(tǒng)的“人治”模式和公民的“青天”情結助長了信訪情緒

縱觀我國信訪制度演變的歷史，無論是古代的“攔轎喊冤”，近代的“上書請愿”，還是當代的“領導批示”，都是寄希望于當權者為百姓做主伸冤，體現(xiàn)的是傳統(tǒng)的“人治”模式痕跡和老百姓骨子里的“青天”情結。幾千年來，封建社會長期存在的“人治”統(tǒng)治模式使得廣大民眾缺少信仰法律的文化理念和心理習慣，更缺少“法治”的土壤，加之現(xiàn)實社會客觀存在的一些司法不公和個別領導干部干預司法獨立等現(xiàn)象也令許多人懷疑法律的公正和權威。部分民眾始終認為政府比法院“管用”，領導“批示”大過“法律”。如此情結和觀念便極大地助長了信訪者的信訪情緒，遇到糾紛和矛盾不找法院找政府領導，大事小事都要上訪，已經(jīng)進入司法訴訟程序的案件也要跑到政府機關上訪。有些地方的群眾法治觀念淡薄，遇到涉及自己利益的事情，無論有道理還是沒有道理，就糾集相關人員甚至無關人員上訪鬧訪，甚至圍堵政府大門，堵塞交通干道，向政府施壓以求達到目的。對此，有學者認為，“公民針對訴訟案件的上訪，屬于法律的申訴，都是訴訟行為，應該依照法律規(guī)定進行，不應盲目”，“期盼以人治的力量實現(xiàn)公平和正義，無疑會對法治產(chǎn)生負面影響?！保?］

（二）現(xiàn)有司法救濟無法有效解決社會糾紛和矛盾而進入信訪體制渠道

“一個民主法制不斷進步的時代，必定是一個權利高揚的時代”。［7］在法治社會，司法救濟是公民最主要、最有效的權利保障救濟途徑。但是，我國現(xiàn)有的司法救濟卻不能有效解決大量的社會糾紛和矛盾，加之地方政府“疏導”缺位，勢必導致大量繁雜的社會糾紛和矛盾直接進入信訪體制渠道。第一，來源于改革轉型期的社會糾紛和矛盾無法納入國家司法救濟體制。中國社科院2010年《社會藍皮書》指出，2009年群體性事件發(fā)生仍然保持著多發(fā)態(tài)勢，這是因為在加速發(fā)展和轉型的過程中，由于征地、企業(yè)改制、房屋拆遷等政府行為與民爭利，積累了很多矛盾得不到及時解決，造成的民怨太深。據(jù)統(tǒng)計，1993年我國發(fā)生群體性事件0．87萬起，2005年上升為8．7萬起，2006年超過9萬起，2009年群體性事件的數(shù)量和激烈程度都超過以往。［8］這些群體性事件發(fā)生之前大都有過多次信訪甚至上訪的過程，但由于政策、體制、法律法規(guī)缺陷、司法體制和歷史遺留等因素，從法律程序上司法救濟無法進行，因此未得到有效解決。比如：當前的征地和拆遷問題，隨著城市化進程的加快，越來越多的土地被征收、房屋被拆遷，而關于此問題，國家《憲法》和《土地管理法》只有原則性規(guī)定，缺乏具體操作條款，2001年出臺的《城市房屋拆遷管理條例》在安置補償標準、拆遷主體等重大問題上也存在缺失。2007年，《物權法》的出臺也無法最大限度地保護拆遷戶的合法權益，許多地方征地拆遷都是一舉地方政府制定的規(guī)范性文件（有的甚至是紅頭文件）就進入拆遷狀態(tài)（2009年全國發(fā)生數(shù)十起因為強拆而致的悲劇事件，比如成都市民唐福珍自焚身亡事件）。對此，《城市房屋拆遷管理條例》備受批評，修改呼聲頗高。［9］第二，政府行政行為引發(fā)的社會糾紛和矛盾很難獲得實質性司法救濟。原國家信訪局局長周占順曾歸納目前群眾信訪反映的問題存在四個80%：80%以上反映的是改革和發(fā)展過程中的問題、80%以上有道理或有一定實際困難和問題應予解決、80%以上是可以通過黨委政府的努力加以解決的、80%以上是基層應該解決也可以解決的問題。［10］目前，房屋拆遷、土地征用、企業(yè)改制、重大環(huán)境污染、礦難事故等類事件的信訪都直接或間接涉及到地方政府的行政行為，但在現(xiàn)有的法律框架下，大多難以真正納入司法審查渠道。比如：大量存在的抽象行政行為難以進入司法審查途徑。［11］雖然國家制訂了行政復議、行政訴訟和國家賠償制度，但是，受制于行政訴訟立案范圍和地方黨委政府行政權力的壓力，當?shù)胤ㄔ簳愿鞣N理由和借口不予受理立案，“甚至不說明理由而拒不受理行政訴訟案件的現(xiàn)象普遍存在，成為‘潛規(guī)則’”。［12］即使行政訴訟案件進入司法訴訟渠道，經(jīng)過努力在程序上和道義上解決了行政爭議，打贏了官司，但在實踐中由于執(zhí)行經(jīng)費、人力、人情干擾等各種制約因素，實際執(zhí)行起來就打了折扣，甚至無法執(zhí)行落實，最后還是不了了之。

（三）訴訟渠道維權成本過高，致使公民“偏愛”信訪渠道

在法治社會和市場經(jīng)濟法則下，公民維護和主張個人權利都需要付出一定的成本，包括時間、精力、物力和財力；通過信訪維權，同樣也需要付出一定的代價。但在現(xiàn)有的司法體制之下，當事公民一旦涉及訴訟，將需要花費更高更多的成本。無論是申請行政復議、勞動仲裁還是行政訴訟，都要面臨繁瑣的受理、立案、取證、調查和審理過程，往往還要涉及一審、二審和執(zhí)行等若干環(huán)節(jié)，整個過程經(jīng)常會延續(xù)很久。媒體報道的河南南陽農(nóng)民工討要3．6萬元工資，打官司2年，先后60余次前往法院，共花費交通費、生活費和材料打印、復印等費用1．7萬多元，加上為官司耽擱的誤工費，反而倒貼1萬多元，［13］這就讓人無法也不敢再去相信司法訴訟渠道的權利救濟效果。相反，通過當?shù)匦旁L局遞交材料甚至赴省進京越級重復上訪，如果得到了上級領導的關注，事情會得到更快、更直接的解決甚至“一步到位”，整個花費成本相對較低。這也是當前很多群眾選擇信訪解決涉法涉訴問題的重要原因。

三、解決公民信“訪”不信“法”問題的對策

（一）提高公民法治意識，規(guī)范公民維權方式

在法治社會，公民權利的保障和救濟可以依照《憲法》、《行政（民事）訴訟法》和《國家賠償法》等法律法規(guī)來主張，必要時也可以尋求新聞媒體的幫助。①2007年，被稱為“歷史上最牛釘子戶”的重慶拆遷戶吳萍夫婦，依靠媒體報道形成輿論壓力，最終獲得比較滿意的拆遷補償。備受社會關注的成都市拆遷戶唐福珍和江蘇連云港九旬翁攜兒子阻止拆遷自焚事件留給了我們太多的反思。當事人之前都曾就拆遷問題向當?shù)卣从澈徒簧孢^，在多次求助交涉無果之后，沒有進行司法訴訟便采取如此過激的方式維權，足以令人震驚和遺憾。類似的部分群眾涉法涉訴案件越級重復上訪、常年赴省進京“纏訪”等行為都是以犧牲自己的生命健康和損害社會公共安全秩序為代價來維權。由此可以看出部分公民法治意識存在的誤區(qū)和維權方式的極端色彩。因此，政府必須加大法治宣傳教育的力度，提高公眾的法治意識，做到信“法”用“法”，逐步規(guī)范維權方式，以理性的方式維護自己的合法權益。

（二）簡化訴訟程序，降低維權成本

要從根本上解決群眾信“訪”不信“法”的問題，必須在現(xiàn)有司法體制框架下創(chuàng)造條件，進一步簡化有關民事特別是行政訴訟程序，降低訴訟維權成本，使人民群眾在權利救濟過程中“打得起”官司。可以參照每年年底各級政府設立的農(nóng)民工討薪“綠色特別通道”，推行簡易仲裁和訴訟方式，降低維權成本，方便人民群眾維權。

（三）優(yōu)化法治環(huán)境，杜絕非法定渠道，將爭議引入法定解決主渠道

眾所周知，在成熟的法治社會，任何爭議和糾紛的解決都應當依靠法定的主渠道，杜絕各種非法定渠道。但在我國現(xiàn)有權力語境下，行政領域內存在著上級指示和領導批示往往勝過法律法規(guī)的效力的現(xiàn)象。就領導批示而言，其涉及的內容非常多，彈性非常大，1995年《信訪條例》第5條對信訪過程領導批示作了規(guī)定，即“各級行政機關的負責人應當批閱重要來信、接待重要來訪、聽取信訪工作匯報，研究解決信訪工作中的突出問題。”這也就成為各級信訪當事人爭相渴盼獲得的“救命稻草”和“尚方寶劍”的根本驅動力，但同時也“意味著法律的虛弱，意味著權力的強勢?！彪m然大家都知道這是“人治”思維的結果，但卻無力改變。中國政法大學副校長馬懷德教授指出：“領導在重視信訪工作的同時，應減少批示，增加指導，將各類爭議逐步引導到解決的主渠道上來?！保?4］因此，筆者認為，必須進一步優(yōu)化我國的法治環(huán)境，完善相關法律法規(guī)和執(zhí)行機制，全面捍衛(wèi)法律的權威性、獨立性和有效性，讓“法律真正變得可及、管用，值得信賴托付?！睉沤^單純依靠領導批示、制造轟動效應引起官方和社會重視（比如拆遷自焚事件和“開胸驗肺”事件）等非法定解決渠道，千方百計將群眾反映的問題引導到法定渠道上來，以求得解決。

（四）推行和完善涉法涉訴信訪終結機制，維護司法的終局性和權威性

針對當前涉法涉訴類信訪反復申訴和重復上訪的問題，2009年8月，中辦轉發(fā)了《中央政法委員會關于進一步加強和改進涉法涉訴信訪工作的意見》（以下簡稱《意見》），《意見》明確提出，對合理訴求確實解決到位、實際困難確已妥善解決的問題，經(jīng)過公開聽證、質證和答復，由省級以上政法機關審核后，做出終結決定，各級政法機關不再受理，以維護司法裁判的權威性和終局性。筆者認為，《意見》提出的涉法涉訴信訪終結機制具有創(chuàng)新意義，體現(xiàn)了中央堅持依法治國的方略，同時又充分考慮了我國初級階段的實際國情，必須全力推行。但是，由于擔心信訪考評、成本等因素，一些地方政府和政法機關在具體執(zhí)行過程中很有可能打折扣，比如以《意見》為依據(jù)，隨意啟用該終結機制而忽視實際問題的解決等。所以，在推行的過程中，必須不斷完善該機制，把堅持司法公正放在首位，完善調節(jié)銜接環(huán)節(jié)，為農(nóng)民工、下崗失業(yè)人員、殘疾人、婦女兒童、孤寡老人等弱勢群體申訴維權提供表達訴求的渠道，提供最大方便，特別是涉法涉訴信訪案件按照程序已經(jīng)終結，當事人確實還需要幫助的，政府要將其納入社會救助體系，使其生活得到保障，這樣，既能體現(xiàn)司法權威，又能化解社會矛盾。

（五）依法執(zhí)政，從源頭上杜絕涉法涉訴類“信訪源”

從現(xiàn)實看，在許多涉法涉訴類信訪事件的背后，一些地方政府的確存在著不同程度的依法執(zhí)政的缺位和越位現(xiàn)象，甚至與民爭利。2010年1月7日，中紀委通報了2009年嚴肅查辦群體性事件背后的官員腐敗案件情況，針對云南孟連“7．19”等群體性事件，查處了孟連縣原縣委書記胡文彬等腐敗案件。這些群體性事件及背后的腐敗案件給基層政府敲響了警鐘，即必須堅持科學發(fā)展觀，帶頭遵守國家《憲法》和其他法律法規(guī)，堅持依法執(zhí)政，科學執(zhí)政，杜絕侵害涉及群眾利益的行政行為，不與民爭利，減少干群矛盾和社會糾紛的發(fā)生。實踐證明，社會糾紛和矛盾在第一時間、第一環(huán)節(jié)的解決成本最小，效果最直接，因此，必須始終堅持預防為主、調解為先的原則，及時暢通民眾的訴求表達主渠道。在地方社會經(jīng)濟發(fā)展過程中，要注重科學規(guī)劃，統(tǒng)籌安排好城市與農(nóng)村、經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護、企業(yè)改制與職工利益等關系，將一切矛盾糾紛處理在萌芽狀態(tài)，最大限度地維護和保障人民群眾的合法權益，這樣，才能從根本上減少、杜絕涉法涉訴類信訪事件的發(fā)生。

［1］秦佩華．為黨分憂、為民解難——新中國成立60周年信訪工作綜述［N］．人民日報，2009－11－11．

［2］中央政法委員會關于進一步加強和改進涉法涉訴類信訪工作的意見［N］．人民日報，2009－08－16（1）．

［3］趙凌．國內首份信訪報告獲高層重視［N］．南方周末，2004－11－04．

［4］［5］趙德群．破解涉訴信訪難題應引入甄別機制［EB／OL］．http：／／www．dffy．com，2009－11－24．

［6］龐大的“接訪”大軍［EB／OL］．中國新聞網(wǎng)，2009－11－24．

［7］孫愛東．直面非理性維權之痛［N］．半月談，2009，（24）．

［8］群體性事件多發(fā)因政府與民爭利［EB／OL］．人民網(wǎng)，2009－12－22．

［9］國務院法制辦征求法學專家修改意見［J］．半月談，2009，（24）．

［10］國家信訪局長：調查顯示80%以上的上訪有道理［N］．深圳商報，2003－11－21（2）．

［11］［12］曹建強．回歸：法治語境下信訪制度的再檢視［EB／OL］．http：／／www．dffy．com，2009－06－20．

［13］張貴峰．信“訪”不信“法”［N］．西安晚報，2010－03－29（3）．

［14］李學人．群眾緣何“信訪不信法”？［N］．華商報，2010－03－29（4）．

（責任編輯：高靜）

Some Thoughts on How to Solve the Problem of Citizens＇Trust in Petition Instead of Law

Zhang Youzhi

This paper gives an analysis of the main defects of the problem of citizens＇trust inpetition instead of law existing in their petition related to suing and law，digs out its deep reasons，and promotes some comprehensive solutions，which should be of important realistic significance to the political civilization of socialism and long－term stability of our country．

citizen petition；defects and reason analysis；solution；thoughts

D632．8

A

1007－8207（2010）10－0028－04

2010－05－14

張友直（1978—），男，陜西周至人，空軍工程大學理學院社科系講師，軍事學碩士，研究方向為思想政治教育和政治學。