我國農(nóng)村公共物品供給機制探究

□張軍濤，曹煜玲

（東北財經(jīng)大學(xué)，遼寧大連116025）

我國農(nóng)村公共物品供給機制探究

□張軍濤，曹煜玲

（東北財經(jīng)大學(xué)，遼寧大連116025）

建立和完善農(nóng)村公共物品的有效供給機制，對推進我國農(nóng)村經(jīng)濟社會健康發(fā)展具有重要意義。本文在評述國內(nèi)外相關(guān)研究進展的基礎(chǔ)上，對我國農(nóng)村構(gòu)建公共物品供給機制的必要性進行了分析，提出了完善農(nóng)村公共物品供給機制的新思路。即構(gòu)建以需求為主導(dǎo)的農(nóng)村公共物品供給機制，健全農(nóng)村公共物品供給的民主決策機制，強化財政和監(jiān)管制度。

農(nóng)村公共物品；供給機制；供給主體

一、國內(nèi)外對農(nóng)村公共物品供給研究的進展情況

農(nóng)村公共物品是指農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村或農(nóng)民生產(chǎn)、生活所需的具有一定的非排他性和非競爭性的物品和服務(wù)。［1］結(jié)合我國當前農(nóng)村實際，農(nóng)村公共物品就是指為滿足農(nóng)村居民的物質(zhì)與精神生活需求和農(nóng)村社會的綜合協(xié)調(diào)發(fā)展所提供的各種物質(zhì)形態(tài)和非物質(zhì)形態(tài)的公共物品與公共服務(wù)。相對于農(nóng)民的私人產(chǎn)品而言，這些物品主要用于滿足農(nóng)村公共需要，使農(nóng)村社會受益，但其受益范圍又不局限于農(nóng)村地區(qū)。

農(nóng)村公共物品具有一般公共物品的基本特點，即非排他性和非競爭性，涉及農(nóng)村公共設(shè)施、公共服務(wù)、公共事業(yè)、公共福利等各個領(lǐng)域，包括義務(wù)教育、優(yōu)撫救濟、社會保障、社會治安、文化衛(wèi)生等社會事業(yè)和供水、供電、道路等公共基礎(chǔ)設(shè)施以及生態(tài)環(huán)境建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)、公共科技資源與服務(wù)，行政、法律和社區(qū)服務(wù)等。

國外對公共物品的研究起步較早，已形成了系統(tǒng)的公共物品理論。自1954年薩繆爾森提出公共物品的定義以來，西方國家圍繞著公共物品的提供、需求及搭便車問題展開了深入的分析和研究。歸納起來，國外對于公共物品供給的研究主要有兩種思路：一種是將公共物品供給的決定訴諸政治程序，用公眾投票的方式解決。例如布坎南及公共選擇學(xué)派，他們拓寬了公共物品的理論研究領(lǐng)域，研究非市場決策問題，發(fā)展了公共選擇理論。另一種思路是設(shè)計一種計劃程序，誘導(dǎo)個人基于自身的利益而真實顯示其對公共物品的偏好，即激勵機制設(shè)計問題。

但是，由于國外城鄉(xiāng)之間的分割并不像我國這樣分明，其公共物品的供給在城鄉(xiāng)之間的差異遠不如我國這樣明顯，難以就農(nóng)村公共物品和城市公共物品做出明確的區(qū)分。所以，國外學(xué)者并沒有把農(nóng)村公共物品供給作為一個單獨的問題進行研究，而只是作為公共物品理論的一部分進行研究。因此，對于農(nóng)村公共物品供給方面的論述并不多。近年來，國外對農(nóng)村公共物品的研究主要是公共物品理論的應(yīng)用和延伸。在農(nóng)村公共物品供給問題的實踐中，許多國家進行了有益的嘗試并取得了成功，積累了許多可借鑒的經(jīng)驗。

我國關(guān)于農(nóng)村公共物品供給的研究起步較晚，目前還沒有形成一套完整的理論體系。近年來，我國學(xué)者對農(nóng)村公共物品的供給現(xiàn)狀、供給模式、供給制度、供給效率以及農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與農(nóng)民的收入、農(nóng)村公共物品與農(nóng)民負擔(dān)等問題的研究才逐漸增多。

（一）關(guān)于農(nóng)村公共物品的供給現(xiàn)狀和特點

王國華、李克強認為，改革開放以來，我國政府把有限的財力絕大部分投向城市，出現(xiàn)了嚴重的公共物品城市化傾向。［2］葉子榮、劉鴻淵認為，農(nóng)村的公共物品供給制度是以自給自足為主、政府供給為輔的供給體制，尤其是涉及農(nóng)村生產(chǎn)和農(nóng)民生存環(huán)境方面的公共物品提供仍然是以農(nóng)民自給自足為主，農(nóng)民并未從實質(zhì)上擺脫農(nóng)村公共物品供給主體的責(zé)任。［3］有學(xué)者認為，農(nóng)村公共物品的供給具有制度外籌資機制和自上而下的決策機制等特點。例如：熊巍認為，農(nóng)村公共物品供給較少顧及需求者的需求信息和農(nóng)民本身存在的文化特質(zhì)，這種自上而下的供給機制導(dǎo)致了農(nóng)村公共物品供給效率的低下。［4］郭澤保認為，公共物品供給存在重數(shù)量、輕質(zhì)量、重新建、輕維護等問題。［5］

（二）關(guān)于農(nóng)村公共物品的供給體制及模式

雷曉康通過分析現(xiàn)行農(nóng)村公共物品供給機制內(nèi)生的幾種矛盾后認為，應(yīng)將農(nóng)村公共物品支出列入國家財政支出體系，通過發(fā)行農(nóng)村公共物品債券和以工補農(nóng)等多種方法，多渠道為農(nóng)村公共物品的生產(chǎn)提供資金，尋求農(nóng)民公平的生存權(quán)，也為解決農(nóng)民負擔(dān)過重等問題提供標本兼治的方法。［6］林萬龍認為，要建立主體多元化的供給體制，一部分準公共物品可以通過市場來提供。［7］陶勇認為，對于農(nóng)村準公共物品，可以依據(jù)受益范圍的大小，采取公辦民助或民辦公助等形式，解決準公共物品的供給不足問題。［8］張軍認為，農(nóng)村公共物品供給制度中存在的問題是資金的籌措和使用缺乏規(guī)范的監(jiān)督和管理，并建議在農(nóng)村基層建立規(guī)范的財政制度。［9］

（三）關(guān)于政府在農(nóng)村公共物品供給中的作用

馬曉河認為，農(nóng)村公共物品應(yīng)該由政府來提供，政府應(yīng)依法強化農(nóng)村公共物品的投入，政府還可以通過財政補助、稅收、價格等政策，引導(dǎo)農(nóng)民或民間企業(yè)進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。［10］鄭秉文認為，政府的職能是提供而不是生產(chǎn)公共物品。［11］

筆者認為，完善農(nóng)村公共物品的有效供給機制，對縮小城鄉(xiāng)差距、推進農(nóng)村社會的健康發(fā)展具有重要的意義。為實現(xiàn)這一目標，必須根據(jù)農(nóng)村公共物品的不同屬性和層次，形成多元化的供給主體以及不同主體間相互合作形成的供給體系。即在供給主體、資金來源和供給方式上實現(xiàn)多主體（包括政府、社區(qū)和私人部門等）供給。根據(jù)我國的具體情況，應(yīng)構(gòu)建以需求為主導(dǎo)的農(nóng)村公共物品供給機制，健全農(nóng)村公共物品供給的民主決策機制，強化財政監(jiān)管制度，構(gòu)建適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟社會健康發(fā)展需求的公共物品供給機制。

二、構(gòu)建農(nóng)村公共物品供給新機制的必要性

現(xiàn)階段，為農(nóng)村提供充足的公共物品，實現(xiàn)農(nóng)村公共物品的有效供給，可以極大地促進農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展。

（一）有利于減輕農(nóng)民負擔(dān)，增加農(nóng)民收入

由于我國實行的是城鄉(xiāng)非均衡的公共物品供給制度和“自上而下”的農(nóng)村公共物品決策程序，供給責(zé)任的缺失以及供給過程缺乏有效監(jiān)督共同導(dǎo)致了農(nóng)村發(fā)展的困境。政府對農(nóng)村公共物品供給不足，農(nóng)民需要的公共物品均由農(nóng)民負擔(dān)，導(dǎo)致農(nóng)民負擔(dān)沉重。如果農(nóng)村公共物品做到有效供給就能夠減輕農(nóng)民的負擔(dān)，并在一定程度上增加農(nóng)民的收入。

（二）有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和競爭力

農(nóng)村公共物品供給缺乏制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高，影響了農(nóng)業(yè)的競爭力。農(nóng)村公共物品的有效提供可以降低農(nóng)業(yè)的自然風(fēng)險和市場風(fēng)險，可以提高農(nóng)業(yè)抵抗自然災(zāi)害的能力。農(nóng)業(yè)保險體系和市場信息系統(tǒng)能夠分散和降低農(nóng)產(chǎn)品的市場風(fēng)險。農(nóng)村公共物品的有效提供可以降低農(nóng)村經(jīng)營活動的成本，提高農(nóng)村生產(chǎn)活動的效率。

（三）有利于擴大農(nóng)村消費市場

公共物品與私人物品之間存在著高度的互補性。前者的有效供給是后者消費的前提條件，公共物品供給不足將制約個人對某些私人物品的消費。農(nóng)村消費環(huán)境差的主要原因是農(nóng)村非生產(chǎn)性公共物品供給滯后，基礎(chǔ)設(shè)施不完善，既嚴重制約了農(nóng)戶消費需求的增長，又影響了農(nóng)村居民整體生活質(zhì)量的提高。因此，加大農(nóng)村公共物品的投入力度，尤其是加快農(nóng)村水網(wǎng)、電網(wǎng)、路網(wǎng)、信息網(wǎng)、服務(wù)網(wǎng)的建設(shè)，可以降低農(nóng)民的消費成本，提高農(nóng)民的邊際消費意識，進而帶動農(nóng)村市場消費，拉動整個經(jīng)濟的增長。

（四）有利于縮小城鄉(xiāng)差別

長期以來，我國在公共物品的供給上一直存在著重城市輕農(nóng)村、先市民后農(nóng)民的傾向。雖然目前城鄉(xiāng)居民在吃、穿、用等方面的個人消費水平差距正逐漸縮小，但是，在公共物品消費尤其是享有的社會保障、公共福利方面的差距在擴大。農(nóng)村公共物品的嚴重短缺使得農(nóng)民在基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、社會保障等方面與城市居民形成了極大的差別。然而，農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)村工業(yè)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的進程依賴于交通、電力、通訊和環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施的提供。因此，農(nóng)村公共物品的有效供給不僅可以促進農(nóng)民的消費，而且可以繁榮農(nóng)村經(jīng)濟，縮小城鄉(xiāng)差距。

三、農(nóng)村公共物品供給新機制的建構(gòu)

（一）建立多元化的供給主體

隨著農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民對公共物品的需求日益增長，政府對農(nóng)村公共物品的供給缺口則顯得越來越大，供給與需求嚴重失衡。根據(jù)公共物品供給的相關(guān)理論和我國農(nóng)村公共物品供給的現(xiàn)實情況，除了少數(shù)涉及國家安全、經(jīng)濟與社會穩(wěn)定的公共物品由政府直接生產(chǎn)和提供以外，政府應(yīng)當開放公共物品的供給市場，實現(xiàn)農(nóng)村公共物品供給主體的多元化。

多元化的公共物品供給主體既可以是政府也可以是私人部門和非營利組織。供給主體實現(xiàn)多元化之后，需要明確主體各自的責(zé)任。對于全國性的純公共物品要由中央或省級以上政府提供，對于地方性的公共物品主要由地方政府提供，對于準公共物品由地方政府與個人共同提供，對于社區(qū)性的公共產(chǎn)品和近私人的公共物品主要由農(nóng)戶個人或社區(qū)提供。政府應(yīng)提供一定的補助與支持，著重解決好與當前農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民生活緊密相關(guān)的公共物品的供給問題。

落實提供公共物品的責(zé)任必須以相應(yīng)層級的政府具有相應(yīng)的資金實力為基本前提。在某一層級政府的資金實力被經(jīng)濟發(fā)展和居民收入水平客觀限定的情況下，如果賦予其超過這一能力的財政支出責(zé)任，那么，上級政府必須負責(zé)補充為其提供標準的公共物品所需的財力缺口。同時，要積極進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革，合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能和事權(quán)范圍，合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支范圍，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收入與支出納入一級獨立的財政進行規(guī)范化管理，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財權(quán)和事權(quán)相符合。

對于農(nóng)村公共物品中非排他性和非競爭性不強的準公共物品和公共服務(wù)，可以按照市場原則由私人部門或企業(yè)作為供給主體提供。比如：科技服務(wù)、信息服務(wù)、文化服務(wù)等都可以由私人部門提供。由私人部門或企業(yè)提供的公共物品一般是“俱樂部型”的物品，由于這類準公共物品存在著排他性，不僅可以有效地將搭便車者排除在外，還可以大幅度地降低私人部門提供物品的交易成本，從而激勵私人部門提供某些公共物品。

（二）創(chuàng)新公共物品供給的需求表達機制和決策機制

⒈創(chuàng)新農(nóng)村公共物品的需求表達機制。首先，為了準確、全面地了解農(nóng)民對公共物品的實際需求，由農(nóng)民和農(nóng)村的需求決定農(nóng)村公共物品的供給，必須進一步完善村民委員會制度和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會制度，充分發(fā)揮農(nóng)村基層組織的作用，以民主的方式，由全體農(nóng)民或農(nóng)民代表對本區(qū)域的公益事業(yè)建設(shè)進行投票表決，使農(nóng)民的意見得到充分反映，建立農(nóng)民需求偏好的有效顯示機制。同時，改革農(nóng)村社區(qū)負責(zé)人的產(chǎn)生辦法，通過真正的民主選舉程序，使農(nóng)村社區(qū)負責(zé)人在農(nóng)村公共物品的供給決策中為農(nóng)民負責(zé)，把增進當?shù)鼐用竦睦娣旁谑孜?，避免制定出一些脫離農(nóng)村實際的公共物品供給方案。其次，為確保農(nóng)民對公共物品的充分選擇權(quán)，使供給與需求相匹配，需要增強農(nóng)民的主體意識和公民意識，引導(dǎo)他們積極參與相關(guān)的決策活動和對公共事務(wù)的監(jiān)督、管理活動，增強其參政議政的能力。要不斷提高農(nóng)民的文化素質(zhì)，促成農(nóng)民對公共物品需求的理性化。

⒉完善農(nóng)村公共物品供給的決策機制。為了科學(xué)、有效地為農(nóng)民提供公共物品，需要將農(nóng)村公共物品決策程序由傳統(tǒng)單一的“自上而下”的體制轉(zhuǎn)變?yōu)椤白陨隙隆焙汀白韵露稀毕嘟Y(jié)合的雙向決策體制。對于直接影響農(nóng)村居民生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)性和小型公共物品的供給決策，應(yīng)當由農(nóng)民主動表達自己的需求意愿，然后向政府提出供給申請，即采用“自下而上”的決策體制。而對于較大型的農(nóng)村公共物品供給，應(yīng)建立專家聽證制度，并在此基礎(chǔ)上由本級人民代表大會投票決定。

（三）完善農(nóng)村公共物品供給的財政機制

要從根本上改變非均衡的城鄉(xiāng)公共物品供給制度，需要調(diào)整政府的公共支出政策，［12］加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投資力度，建立城鄉(xiāng)一體化的公共物品供給體系，向城市和農(nóng)村提供均衡的公共物品。政府在安排基礎(chǔ)建設(shè)投資和公共事業(yè)經(jīng)費等公共財政資金時，要更多地向農(nóng)村傾斜，不斷改善和增加農(nóng)村的公共物品和公共服務(wù)。

⒈調(diào)整財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)，有效提供公共物品。政府應(yīng)抓住農(nóng)業(yè)及農(nóng)村的主要問題，轉(zhuǎn)移財政支農(nóng)的重點，這樣，才能使有限的資金發(fā)揮更高的效率，為廣大農(nóng)民提供充足的公共物品。一是加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供良好的外部條件；二是加大中央及各省級財政對農(nóng)村基礎(chǔ)教育的轉(zhuǎn)移支付力度；三是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的醫(yī)療和社會保障制度，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量。

⒉調(diào)整公共財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，保證農(nóng)村基層財政的正常運行。要根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定財政支出的數(shù)額，提高具有均等化作用的轉(zhuǎn)移支付比重。在短期內(nèi)為保證基層財政對農(nóng)村基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、社會保障等公共物品和服務(wù)的有效供給，應(yīng)考慮適當增加專項的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額?？梢詫嵭锌缂壍霓D(zhuǎn)移支付，這樣，既能減少轉(zhuǎn)移支付資金的流失，又能增加轉(zhuǎn)移支付的透明度，從而更好地解決由于縣鄉(xiāng)財政困難而導(dǎo)致的農(nóng)村公共物品供給資金不足的問題。例如：中央財政可以繞開省、市兩級財政，對基層實行跨級的轉(zhuǎn)移支付。同時，可以充分發(fā)揮省級政府調(diào)節(jié)縣域財力均衡的功能，繞過市一級建立省與縣、鄉(xiāng)之間的轉(zhuǎn)移支付機制。

（四）完善農(nóng)村公共物品供給的保障制度

⒈完善公共物品供給的監(jiān)督制度。要建立有效的農(nóng)村公共資源使用監(jiān)督機制，增加公共資源使用的透明度。要切實加強公共項目管理，不僅要健全項目法人責(zé)任制、工程招標制、工程監(jiān)理制等管理制度，還要將項目資金的使用置于嚴格的社會監(jiān)督之下，提高資金的使用效率。

⒉加強立法保障。農(nóng)村公共物品的合理有效供給需要法律的保障。例如：要切實貫徹落實農(nóng)村公共衛(wèi)生條例、農(nóng)村義務(wù)教育實施條例、農(nóng)村最低生活保障等基本法規(guī)，完善村民自治章程、村規(guī)民約等管理制度和辦法，從法律上保證公共物品供給與使用的公平與公開，保護農(nóng)民的合法權(quán)益，保證農(nóng)村社會的和諧與穩(wěn)定。

⒊建立科學(xué)的政府績效評估體系。要建立以提供公共服務(wù)為中心的政績評價機制。例如：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要將其職能從直接管理經(jīng)濟轉(zhuǎn)向以創(chuàng)造良好的制度環(huán)境、提供最基本的公共物品和服務(wù)為主。［13］因此，要將政績考評從原來硬性的經(jīng)濟數(shù)量指標轉(zhuǎn)移到公共物品供給水平上來，避免官員考評中的政績化傾向。要建立政府公共物品和公共服務(wù)的責(zé)任追究機制，從制度層面保障政府在公共物品和公共服務(wù)供給上的執(zhí)行能力和效率，防止私人和企業(yè)為追求利潤最大化而降低公共物品的質(zhì)量，把實現(xiàn)全體農(nóng)民的共同利益、保證農(nóng)村公共物品和公共服務(wù)的有效供給作為政府績效評估體系的根本目標。

［1］徐小青．中國農(nóng)村公共服務(wù)［M］．中國發(fā)展出版社，2002．

［2］王國華，李克強．農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與農(nóng)民收入問題研究［J］．財政研究，2003，（01）：26－30．

［3］子榮，劉鴻淵．農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度歷史、現(xiàn)狀與重構(gòu)［J］．學(xué)術(shù)研究，2005，（01）：57－62．

［4］熊?。覈r(nóng)村公共產(chǎn)品供給分析與模式選擇［J］．中國農(nóng)村經(jīng)濟，2002，（07）：36－44．

［5］郭澤保．建立和完善農(nóng)村公共產(chǎn)品需求選擇的表達機制［J］．中國行政管理，2004，（12）：17－20．

［6］雷曉康．農(nóng)村公共物品提供機制的內(nèi)在矛盾及其解決思路［J］．西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報，2003，（03）：98－100．

［7］林萬龍．鄉(xiāng)村社區(qū)公共產(chǎn)品的制度外籌資歷史、現(xiàn)狀及改革［J］．中國農(nóng)村經(jīng)濟，2002，（07）：27－35．

［8］陶勇．我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制改革的思考［J］．改革開放論壇，2004，（03）：35－37．

［9］張軍，何寒熙．中國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給：改革后的變遷［J］．改革，1996，（05）：25－26．

［10］馬曉河．重視農(nóng)村公共品的供給［N］．中國經(jīng)濟導(dǎo)報，2002－11－7（10）．

［11］鄭秉文．公共支出不斷膨脹與公共產(chǎn)品生產(chǎn)的兩個趨勢［J］．社會科學(xué)輯刊，1994，（04）：50－54．

［12］平新橋，白潔．中國財政分權(quán)和地方公共物品的供給［J］．財貿(mào)經(jīng)濟，2006，（02）：49－55．

［13］李平．新農(nóng)村建設(shè)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變與農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展［J］．中國行政管理，2008，（05）：81－83．

（責(zé)任編輯：高靜）

Study on the Supply Mechanism of China＇s Rural Public Goods

Zhang Juntao，Cao Yuling

It is important to improve the rural public goods supply mechanism for promoting the building of new socialist countryside in China．In this paper，on the basis of reviewing of the research progress in China and abroad，the need for new supply mechanisms of China＇s rural public goods has been analyzed，and the new ideas have been put forward．The article concluded that it would be to build demand－driven rural public goods supply mechanism，improve the democratic decision－making mechanism about the supply of public goods in rural areas，and strengthen the financial and regulatory system．

rural public goods；supply mechanism；main supplier

C916

A

1007－8207（2010）10－0064－03

2010－05－14

張軍濤（1963—），男，河北石家莊人，東北財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，研究方向為區(qū)域經(jīng)濟、公共管理；曹煜玲（1975—），女，遼寧大連人，東北財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，研究方向為公共管理、社會保障。

本文獲得遼寧省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃基金項目的資助，項目編號：L08BJY032。