論稅收調控居民收入分配的作用空間與局限性

燕洪國

(杭州電子科技大學會計學院,浙江杭州 310018)

論稅收調控居民收入分配的作用空間與局限性

燕洪國

(杭州電子科技大學會計學院,浙江杭州 310018)

稅收的天然屬性決定其理應成為調控收入分配最有效的政策工具之一,然而,我國稅收的收入分配職能長期被忽視對我國收入分配格局總體失衡具有不可推卸的責任。顯然,增加稅收的收入分配調控作用已成為新一輪稅制的現(xiàn)實選擇。然而,必須首先明確的是,稅收調控不是萬能的,為避免出現(xiàn)稅收調控“萬能論”與“無用論”的認識偏差,本文從稅收調控收入分配的著力點入手,闡釋了稅收在國民收入分配各環(huán)節(jié)調控收入分配的作用空間,并進一步論述稅收在調控收入分配中存在的局限性,旨在為新一輪稅制改革提供決策參考。

稅收調控;收入分配;作用空間;局限性

理論上,稅收具有籌集財政收入的基本職能和資源配置、宏觀調控以及調節(jié)收入分配三種派生職能。其中,財政收入職能是國家對稅收的最基本要求;稅收的派生職能是其作為一種分配手段,所具有的能夠反作用于社會經濟活動,影響并調整各利益主體的經濟利益與行為,進而影響并調整整個社會經濟運行的職責和功能。[1]作為稅收重要職能之一,收入分配職能內在于稅收分配的過程之中,且在國民收入分配各環(huán)節(jié)由于其調整利益主體不同,而體現(xiàn)出不同的作用與目標定位。然而,稅收調控收入分配不是萬能的,具有其內在的局限性。因此,在我國收入分配差距已經很大且增勢不減的現(xiàn)實情況下,增強稅收的收入分配調控作用已成為新一輪制改革的現(xiàn)實選擇。然而,有必要正確認識稅收調控收入分配的作用空間與局限性,避免出現(xiàn)稅收調控“萬能論”與“無用論”的認識偏差。

一、稅收調控收入分配的著力點

稅收對收入分配進行調控的稅基主要為所得、消費和財產,也就是說,稅收調控收入分配應該對個人收入來源與支出同時考慮。因此,分析收入來源與支出的環(huán)節(jié),明確稅收調控著力點對于分析稅收調控個人收入分配的作用空間與局限性是至關重要的。以兩部門經濟為例,個人收入形成與支出環(huán)節(jié)如圖1所示。

從圖1中來看,收入來源主要包括要素收入、利息收入和財產性收入等;收入支出主要分為當期消費和未來消費。因此,在收入取得環(huán)節(jié),可以課征綜合所得稅和社會保險稅;從收入支出環(huán)節(jié),課征消費稅;收支相抵后的余額會形成財產,由于財產會給個人帶來財產性收入,是貧富差距形成的重要原因,可以對財產課征財產稅。具體而言,如圖2所示。

二、稅收調控居民收入分配的作用空間

稅收通過合理選擇稅種并進行累進的稅制設計,分別以居民收入的取得、使用、積累和繼承與贈予等環(huán)節(jié)作為著力點對收入分配的整體格局進行調節(jié)。從國民經濟運行各個環(huán)節(jié)來看,稅收調控可以滲透到三次分配的各個環(huán)節(jié),使其成為對居民收入分配的調控范圍最廣、滲透能力最強、最有效的政府調控收入分配的政策工具之一。

圖1 個人收入形成與支出環(huán)節(jié)示意圖

圖2 稅收調控收入分配的著力點

(一)稅收在初次分配環(huán)節(jié)通過商品勞務稅調節(jié)個人消費支出

在初次分配環(huán)節(jié),稅收主要是通過商品勞務稅對個人消費支出進行征稅,以實現(xiàn)調控目的。[2]具體而言,可以通過增值稅和消費稅組合,通過增值稅保持中性,而消費稅對高檔消費品、奢侈品或消費行為等有選擇地征稅,達到調節(jié)貧富差距的目的。然而,這種調控作用是以一定的理論假設為前提的。第一,增值稅保持絕對中性,即全國范圍內單一稅率,普遍開征;第二,消費稅的稅負完全由消費者承擔。顯然,這種理論假設在現(xiàn)實生活中很難完全成立,因此,消費稅對收入分配的調節(jié)不可能成為主體稅種,只能起到輔助調節(jié)的作用。

(二)稅收在再分配環(huán)節(jié)通過所得稅和財產稅調控個人收入

理論上,明確的稅負歸宿是選擇調節(jié)個人收入分配差距有效稅種的首要前提,累進的稅制設計是制度保障。因此,稅收的再分配職能主要是在二次分配環(huán)節(jié)實現(xiàn)。在二次分配過程中,稅收主要是通過直接稅對居民個人的收入、所得或財產進行征稅,依據(jù)量能負擔和受益原則,實現(xiàn)社會公平。同時,由于直接稅會增加稅制的累進性,使稅收成為經濟調節(jié)的自動穩(wěn)壓器。在再分配過程中,稅收對收入分配進行調節(jié)包括個人收入的流量和存量雙重調節(jié)。

1.通過個人所得稅實現(xiàn)居民個人收入流量調節(jié)。一般而言,所得稅包括個人所得稅和企業(yè)所得稅兩個稅種。個人所得稅是對個人所得直接征稅,在實行累進個人所得稅的情況下,稅率隨著個人收入的增加而升高,使得高收入者和低收入者的收入差距在征稅后縮小,實現(xiàn)稅收對居民收入的流量調節(jié);企業(yè)所得稅并不是真正意義上的直接稅。因此,企業(yè)所得稅是否可以減少,或在多大程度上減少投資者資本收益,進而縮小資本利得收入者和勞動收入者之間的收入差距具有不確定性。但是,企業(yè)所得稅能夠維護個人所得稅的完整性。因為如果不開征企業(yè)所得稅,就會為個人提供避稅機會。例如,股東可以在公司內積累所得而免于納稅,即便是將來將積累的所得支付給股東時,仍然要納稅,但納稅人依然獲得了延期納稅的好處,違背了稅收公平性。[3]

2.通過對個人直接征收的財產稅、遺產稅與贈予稅,實現(xiàn)居民收入存量調節(jié)。居民貧富差距可以從收入和財產二方面來考察,其中,收入是一種流量,而財產屬于存量。存量是基礎性的,在相當程度上決定著流量。對貧富差距具有基礎性效應的存量因素——財產不實施稅收調節(jié),而僅著眼于流量因素——收入進行稅收調節(jié),會使居民財產稅收調控出現(xiàn)盲區(qū),進而弱化稅收的調控作用。因此,財產作為個人收入的重要來源,通過對個人的財產在保有、繼承和贈予環(huán)節(jié)課稅,可以實現(xiàn)對收入存量的有效調節(jié)。[4]

3.社會保障稅對于實現(xiàn)收入的公平分配有著間接而重要的促進作用。一般情況下,社會保障稅采用比例稅率,且稅基主要是勞動所得,不包括非勞動所得,其稅負主要由勞動者負擔,也屬于對所得課稅的范疇。盡管社會保障稅本身并未直接對公平收入分配起到多大的作用。但它是政府實行社會保障制度的主要財力保障,決定社會保障的規(guī)模與質量,對于實現(xiàn)收入的公平分配有著間接而重要的促進作用。從國際經驗來看,社會保障稅(繳款)已成為世界各國調節(jié)收入再分配的重要政策工具。

(三)稅收在第三次分配環(huán)節(jié)可以引導與激勵慈善事業(yè)的發(fā)展

第三次分配是通過社會的高收入者自覺、自愿的社會無償捐贈,救助災害、救濟貧困、扶助殘疾人等困難社會群體和個人、資助科教文衛(wèi)事業(yè)以及環(huán)境保護和社會公共設施建設等慈善事業(yè)以回報社會,實現(xiàn)更深層次和更大范圍的收入分配調整,是社會自身對收入分配差距調節(jié)能力的體現(xiàn)。在很多西方國家,除了初次分配和二次分配之外,慈善公益事業(yè)也較為發(fā)達,如美國2007年全國慈善捐贈達3 060億美元,其中2 290億美元來自于個人捐助,全國有70%以上的家庭都以多種方式在不同程度上參與了慈善事業(yè),每個家庭平均捐出了年收入的3%-4%。①朱憲辰,宋妍.國外捐贈行為研究述評[J].理論學刊,2008(11).這種分配表現(xiàn)在通過多種途徑和多種方式的捐助活動,很多富人的財產被直接或間接地轉移到窮人手中,在客觀上起到國民收入再分配的作用,實現(xiàn)高收入者的收入向低入者轉移。因此,是對財政轉移支付的有效補充,對于縮小貧富差距具有正效應。第三次分配一般情況下是公眾自覺行動,但可以通過制度予以激勵與引導。例如,發(fā)達國家普遍對社會捐贈給予個人所得稅和財產稅的減免稅稅收激勵。同時,通過高稅負的遺產稅和贈予稅引導高收入的合理流向,在一定程度上緩和收入分配不公的矛盾。

(四)稅收為財政轉移支付提供穩(wěn)定的資金來源

轉移支付可以在一定程度上提高低收入者的可支配的收入,但是由于轉移支付是一種無償?shù)闹С?因此,充裕的資金是轉移支付政策有效實施的前提。從收入渠道來看,政府收入主要包括稅收、公債、收費和公產收入等。其中,惟有稅收能夠為財政轉移支付提供穩(wěn)定的資金來源。因為,政府收費是政府機關和事業(yè)單位向企業(yè)或居民個人提供服務、產品或批準使用國有資源而向受益者收取的費用,具有對應有償性;公產收入作為國家的產權收入也是有償?shù)?而且隨著市場化改革的深入,國有企業(yè)越來越定位于非盈利性、非競爭性領域。因此,公產收入的總體規(guī)模會越來越小;公債本質上是一種延期的稅收,且其規(guī)模過大易導致國家面臨安全危機。因此,盡管收費、公債和公產收入等非稅收入可以為政府籌集一定的財政收入,但由于其有償性或規(guī)模的有限性不可能為轉移支付提供穩(wěn)定的財源。惟有稅收是憑借國家政治權力,普遍適用于社會所有成員,獲得經濟資源也不需要直接償還給單個社會成員。因此,其本身特性決定既可以在征收過程中通過累進稅設計調節(jié)收入分配差距,又可以為轉移支付提供穩(wěn)定的資金來源,進而間接地促進了低收入者的增收機制的建立。

三、稅收調控收入分配的局限性

(一)對公司或企業(yè)等經濟組織課稅時收入分配調控的作用方向具有不確定性

稅收所涉及的納稅主體包括經濟組織和個人。由于經濟組織不具有獨立負稅能力,對其直接征稅最終必然會以各種方式轉嫁給居民個人負擔,是一種對居民個人的間接征稅。因此,無論是對公司課稅還是對居民個人課稅,一切稅收最終皆來自于居民個人。[5]理論上,初次分配環(huán)節(jié),盡管企業(yè)所得稅、增值稅與消費稅相結合可以在一定程度上通過調節(jié)消費對收入分配產生影響,但是,由于流轉稅和企業(yè)所得稅在稅負轉嫁過程中,稅收最終歸宿的確定非常復雜,無法準確判定負稅人的負擔比例,進而不能充分體現(xiàn)社會收入分配中量能負擔原則,導致收入分配調節(jié)作用方向的不確定性。

1.生產者和消費者的流轉稅初始稅收歸宿分析

假定對某種商品或勞務從價按比例課征流轉稅,稅率為T,借助于圖3分析流轉稅初始歸宿的形成機理。其中:D表示商品或勞務的需求曲線;表示商品或勞務的稅前供給曲線;S1表示商品或勞務的稅后有效供給曲線。從圖3來看,稅前供求均衡點為E0,對應的均衡價格為P0;由于對供給方征稅,將S0曲線上每點向上移動該點對應價格與稅率的乘積(P×T)大小的位移來構造出稅后有效供給曲線,形成新的均衡點E1,對應的均衡價格為P1。因此,P1是稅后消費者支付的價格,P2是生產實際得到的價格。由于P1>P0,P2

圖3 流轉稅初始稅負轉嫁局部均衡分析圖

圖4 企業(yè)最終稅負一般均衡分析圖

2.勞動者和投資者對于流轉稅初始歸宿中企業(yè)負擔部分的最終歸宿分析

本文以勞動要素市場為例對流轉稅初始歸宿企業(yè)負擔部分的最終稅負歸宿進行分析。假定企業(yè)負擔流轉稅部分依據(jù)雇員的工資額按一定比例向其雇員轉嫁,轉嫁比例為K,借助于圖4分析流轉稅最終歸宿的形成機理。其中:DL表示勞動需求曲線;SL表示稅負轉嫁前勞動供給曲線;SL’表示稅負轉嫁后有效勞動供給曲線。從圖4來看,轉嫁前勞動供求均衡點為EL,對應的不含稅工資額為W0;由于稅負向勞動供給方轉嫁,將SL曲線上每點向上移動該點對應工資額與轉嫁比例的乘積(W×K)大小的位移來構造出轉嫁后有效勞動供給曲線,形成新的均衡點EL,對應的含稅工資額為W1。因此,W1是轉嫁后雇主支付給雇員的含稅工資額,W2是雇員實際得到不含稅工資額。由于W1>W0,表明流轉稅稅負并未完全轉嫁而使雇主情況變壞;W2

同理,企業(yè)所得稅的稅收歸宿也可以借助于勞動資本替代彈性進行分析,確定企業(yè)雇員與投資者稅收歸宿負擔比例。因此,從稅收調節(jié)職能來看,對公司或企業(yè)課稅的再分配作用存在不確定性,在一定程度上使收入分配格局變得更加復雜。在以流轉稅為主體稅種的稅制結構中,這種特征更為明顯。

(二)稅收對隱性收入與非法收入的調控無能為力

從世界各國實踐來看,稅收均作為政府調控收入分配的有力工具。因為,政府既可以通過累進稅設計對高收入者課以高稅,低收入者課以輕稅或不課稅實現(xiàn)調節(jié)貧富差距的作用,又可以為財政轉移支付提供穩(wěn)定的收入來源,進而建立低收入者增收機制,改善整個社會的收入分配狀況。同時,累進稅制設計還可以成為經濟調節(jié)的自動穩(wěn)壓器。然而,收入分配是一個極其復雜的問題,就納稅人的收入來源而言既有顯性收入,也有隱性收入,甚至還有非法收入。由于隱性收入與非法收入一般游離于稅源管理之外,使稅收調控乏力。同時,初次分配秩序的不合理也并非稅收調控能力所及,因此,稅收只是政府解決或緩解收入分配不公的調控工具之一,而并非消除收入分配差距的靈丹妙藥。正因為如此,收入分配格局的社會合意性需要稅收與行政行段、法律手段和其它經濟手段等調控工具進行協(xié)調與配合,共同實現(xiàn)收入公平分配的政策目標。

(三)稅收調控是一種事后調節(jié),具有政策時滯

稅收作為國家宏觀調控體系中的一個重要調控工具,對于實現(xiàn)國家宏觀調控的總量平衡與結構優(yōu)化目標都有一定的作用。然而,稅收對收入分配的調節(jié)是一種對分配結果的調節(jié),也就是說,當稅收發(fā)揮調控作用時,居民的收入分配差距已經產生。而且,稅收不論在總量調節(jié)還是在結構調節(jié)方面都存在一定的時滯,包括認識時滯、執(zhí)行時滯與反應時滯。認識時滯是指從經濟問題出現(xiàn)到政府認為應制定稅收政策為止的時間差滯。認識時滯的存在是因為客觀經濟問題的出現(xiàn),政府需要有一個逐漸認識、了解的過程,經濟學家和政府官員都需要對相關問題進行分析,需要收集、整理和分析資料,從而得出正確的結論,這些都需要一定的時間。認識時滯的長短取決于決策者的認識水平和判斷能力,以及是否擁有一個準確高效的社會經濟信息反饋機制;執(zhí)行時滯是指政府決定制定稅收政策到實施稅收政策之間的時間差滯。政府在決定制定稅收政策之后,到實施稅收政策之間需要一個研究方案、選擇方案、試點的過程,這都需要時間。反應時滯是指從實施稅收政策到稅收政策產生效果為止其間的時間差滯。稅收政策在付諸實施后不會立即產生效果,政策措施的性質和強度的差異不同,其起作用時間也不同,效應出現(xiàn)有早有晚。

(四)稅收調控可以縮小貧富差距,但無法使低收入者增收

稅收調控收入分配是一種對分配結果的調節(jié),且調控作用的發(fā)揮以納稅人取得應稅所得為前提,使稅收調控范圍與作用受到限制。具體而言,稅收對收入分配的調控對象具有特定的指向,其只能針對已經取得應稅所得的納稅人,且以其應納稅所得額為限。因為,收入分配的稅收調控必然要求稅制設計的累進性,即對納稅人的應稅所得按累進稅率進行課征,進而因高收入者稅基較大且適用較高的稅率,而低收入者稅基較小且適用較低的稅率,實現(xiàn)縮小貧富差距的政策目標。但是,對于無所得,或者有所得但未達到免征額標準的非納稅人,稅收卻無能為力。正因為如此,稅收調控本身可以實現(xiàn)“劫富”,但無法做到“濟貧”。

(五)稅收調控易導致效率損失

一般而言,稅收的基本職能是籌集財政收入,稅收對收入分配進行調控,也是以取得既定的稅收收入為前提。因此,稅收減少納稅人既得利益的同時,勢必對納稅人的行為選擇產生一定的影響,甚至使納稅人損失超過其因納稅而導致利益減少,即稅收的超額負擔或效率損失。也就是說,稅收不僅會減少納稅人的可支配收入,而且在一定程度上會使其行為發(fā)生扭曲。稅收效應理論表明:政府征稅會影響納稅人對消費、儲蓄、投資以及勞動等行為的選擇,從而會影響整個社會資源的配置;稅收調控就是運用政府征稅產生的收入效應和替代效應達到政府所希望的效果;稅收調控的實施是通過稅收負擔水平的界定和調整來進行的,具體表現(xiàn)為政府的稅收總量調節(jié)和稅收結構調節(jié)。其中,總量調節(jié)主要解決宏觀經濟增長與穩(wěn)定問題;結構調節(jié)通過調整不同利益主體之間的分配關系,主要解決社會經濟運行中有關經濟發(fā)展和收入分配的結構問題?？偭空咴诰唧w的應用上主要體現(xiàn)為增稅與減稅的選擇,影響整個納稅人的行為選擇,對經濟運行起到緊縮與擴張的作用;結構政策在具體應用上主要體現(xiàn)為對不同納稅人的因人而異、區(qū)別對待,這種區(qū)別對待可以是針對不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同產品或不同行為等等;稅收的區(qū)別對待,是對不同納稅人確定不同的稅負,使稅收對納稅人產生扭曲效應。因此,稅收調控收入分配所導致效率損失是客觀存在的,在稅收調控收入分配制度安排時,應該盡可能使其效率損失最小。

綜上所述,稅收的職能與目標是多元的,合理的稅制設計應該促進各職能產生協(xié)同效應,使稅收真正成為國家宏觀調控的重要政策工具。

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On the Effective Space and Limitation of Tax Adjusting and Controlling on Income Distribution

YAN Hong-guo

(School of Accounting,Hangzhou Dianzi University,Hangzhou Zhejiang310018,China)

Because of the natural attributes,Taxes should be one of the most effective policy tool to adjust and control the income distribution,however,the functions of tax in income distribution has long been neglected,which results in the unbalanced income distribution in China.Therefore,to increase the effect of tax adjusting and controlling on income distribution has become the realistic choice of a new round reformof tax system.However,it must be made clear that the tax regulation is not omnipotent,in order to avoid cognitive bias of tax adjustment and controlling,such as“Universal Theory”or“Useless Theory”,this paper illustrates the effective space of tax in the national income distribution process from the perspective of its adjusting and controlling on income distribution,then it discusses the limitations of the tax adjusting and controlling income distribution,which serves as some references for the new round of tax reform.

tax adjusting and controlling;income distribution;effective space;limitation

F810.42 < class="emphasis_bold">文獻標識碼:B文章編號:

1001-9146(2010)01-0010-06

2010-01-05

國家社會科學基金項目(09BJY090);浙江省社科聯(lián)課題(2009N24)

燕洪國(1971-),男,遼寧沈陽人,講師,稅收理論與稅收政策.