公共危機中的社會動員戰(zhàn)略研究——以汶川大地震為例

□楊渝南 [西南科技大學經(jīng)管學院 四川綿陽 621010]

公共危機中的社會動員戰(zhàn)略研究
——以汶川大地震為例

□楊渝南 [西南科技大學經(jīng)管學院 四川綿陽 621010]

5月12日汶川地震是對我國災害應急救助體系的一次直接考驗。面對大的自然災害，僅僅依靠政府的力量很難形成快速、高效、協(xié)調(diào)的應急機制，因此在政府主導的前提下，最大限度地進行社會動員，調(diào)動社會資源共同應對危機是提高應急管理效能的重要因素，本文從戰(zhàn)略研究的角度，提出了對社會動員進行戰(zhàn)略管理的若干建議。

公共危機; 社會動員; 戰(zhàn)略研究

5.12汶川大地震造成上萬億元的財產(chǎn)損失、近9萬人死亡、37萬多人受傷、4500多萬人無家可歸。面對這個巨大災難引起的公共問題，除了政府部門作為管理主體積極地行動，其他的社會組織，甚至包括一些私營企業(yè)和個人都在積極地參與整個救援活動和災后重建工作。在這個過程中，如何定位其他多元參與主體的角色和功能，如何動員各參與主體協(xié)調(diào)有效地發(fā)揮各自的作用，需要我們引入戰(zhàn)略管理的工具和手段，研究社會動員的戰(zhàn)略性問題。

一、公共危機的概念與特征

公共危機指由于內(nèi)部或外部高度不確定的變化因素對社會共同利益和安全產(chǎn)生嚴重威脅的一種危險境況和緊張狀態(tài)[1]。與一般危機相比，公共危機更具公共性、重大性和廣泛性。

首先，公共危機具有社會危害性。公共危機危害的指向具有社會性，它是對特定社會系統(tǒng)的維系、有序和發(fā)展產(chǎn)生重大威脅或危害引起潛在負面影響的“大事件”，是對整個社會利益產(chǎn)生損害和威脅的大事件。

其次，公共危機具有難控性。一是潛伏性和突發(fā)性并存，在公共危機還沒有明顯產(chǎn)生的較長時期內(nèi)，形成危機的源頭、結(jié)構(gòu)和問題已經(jīng)存在，同時，公共危機往往還具有突發(fā)性。潛伏是量變的過程，一旦達到一定程度，質(zhì)變突然完成，危機悄然而發(fā)，如洪澇災害，造成洪災的原因可能早已存在，諸如上游植被破壞和森林的亂砍濫伐等。二是產(chǎn)生公共危機的原因具多樣性，自然原因以及文化原因等都可以釀成公共危機，并且引起某一公共危機的發(fā)生往往是多個領域原因合力作用的結(jié)果。

第三，對社會公眾的廣泛影響。各種公共危機有一點是共同的，即他們涉及的對象是社會公眾。公共危機發(fā)生時，受直接影響的是公眾，所以確定公共危機也需要取得公眾的共識，引起公眾的重視并團結(jié)一致采取必要的措施阻止事態(tài)繼續(xù)擴大，降低公共危機所造成的危害和損失，迅速修復其創(chuàng)傷。

二、社會動員的概念、必要性及發(fā)展動態(tài)

“動員”一詞最初是一個軍事用語，主要是“做好戰(zhàn)爭準備”和“進行戰(zhàn)備”的意思。隨著時代的發(fā)展，“動員”被廣泛運用于非軍事領域。動員從種類上分為社會動員、政治動員、軍事動員等。UNICEF（聯(lián)合國兒童基金會）把社會動員定義為:一種廣泛的、激發(fā)公眾積極參與并通過自身努力來實現(xiàn)既定發(fā)展目標的運動。它充分發(fā)揮社會各相關方面的作用，是一個通過眾多參與者相互關聯(lián)和互補的努力而有效推進變化和發(fā)展的有計劃的進程[2]。社會動員由于能促成眾多社會部門和力量的有效合作，因此在公共管理領域越來越多地受到重視。

這一概念包括以下這些內(nèi)容：

1）實現(xiàn)社會發(fā)展目標是社會動員的目的，也是社會動員的動力。具有一個宏偉的社會發(fā)展目標，才可能動員和激勵社會各階層為之奮斗。2）社會動員過程是一個在社會各階層、各部門之間建立對話機制，建立伙伴式的合作共事關系的過程。廣泛的群眾基礎是社會動員成功的必備條件。3）社會動員的結(jié)果還應體現(xiàn)在強有力的行政與技術系統(tǒng)及非政府組織之間的廣泛的伙伴式合作關系方面。

從公共危機的特性看，危機事件具有對社會的威脅性、狀態(tài)與影響的不確定性、反應時間的有限性以及后果的巨大危害性等特征，單靠政府的力量是不可能控制和戰(zhàn)勝危機的，可以說，政府的有限性是決定社會自主動員必要性的最根本的因素，必須有效地調(diào)動和集中全社會的資源[3]。要做到這一點，就離不開社會動員。社會動員的主要作用就是動員人力、物力、財力等急需的資源，并對其進行合理調(diào)配和使用[4]。

三、應對公共危機的社會動員swot分析

應對突發(fā)公共事件，社會動員使整個社會的潛能得到釋放、資源得到整合，從而在短時間內(nèi)形成解決危機的巨大社會合力。目前國內(nèi)外學者都對公共危機管理需要高效社會動員機制的支撐這點達成了共識，社會動員不僅必要，而且能發(fā)揮非常重要的作用。

相對于以政府為管理主體而言，社會動員在公共危機中能充分發(fā)揮反應迅速，信息溝通及時及資源調(diào)配靈活的優(yōu)勢。以“5·12”地震為例，當?shù)卣鸢l(fā)生時，在常規(guī)的信息渠道被破壞后，在災情報告、現(xiàn)場需求、救援渠道以及親友互報平安、有關地震和救援的背景知識的提供與解讀等等方面，出現(xiàn)了廣泛的社會努力和個人努力，而這些對于填補當時的信息缺口發(fā)揮了重要作用。

民間救援活動的規(guī)模所表現(xiàn)出來的行動能力和專業(yè)能力，均達到迄今為止的最高水平，成為救災與重建進程中的一大亮點。但也暴露出許多問題，如不少志愿者是個人前往，或者若干人結(jié)伴前往，比較盲目；各種類型的非政府組織進入災區(qū)，但缺乏彼此間的溝通與協(xié)調(diào)，救災資源分布嚴重不均；非政府組織成員與志愿者有的缺乏必要的專業(yè)訓練，救援效率和效果未能盡如人意等。各種非政府組織面臨的資金匱乏問題是制約各參與主體發(fā)揮作用的一個重要因素。如何通過社會動員，更多地籌集賑災資金，也是重要的戰(zhàn)略決策之一。

納特和巴可夫認為，公共和非營利部門戰(zhàn)略管理分析過程的特點和重點，應集中在六個方面，即1）“根據(jù)環(huán)境發(fā)展趨勢、總體方向及標準概念描述組織的歷史關聯(lián)因素”；2）“根據(jù)現(xiàn)在的優(yōu)勢與劣勢、未來的機遇與威脅分析判斷目前的形勢”；3）“制定出當前要解決的戰(zhàn)略問題議程”；4）“設計戰(zhàn)略選擇方案，以解決需要優(yōu)先考慮的問題”；5）“根據(jù)利害關系者和所需的資源評價戰(zhàn)略選擇方案”；6）“通過資源配置和對人員管理貫徹需要優(yōu)先考慮的戰(zhàn)略”[5]。據(jù)此，我們做了公共危機之社會動員的swot分析，見表1：

表1 應對公共危機的社會動員swot分析

各界的充分參與是社會動員的結(jié)果。社會動員的對象包括政府、第三部門等非營利組織，群眾和個體，專業(yè)人員和輿論界等[6]。通過對社會動員環(huán)境的戰(zhàn)略分析，我們認為有效的社會動員必須分析動員對象的特征和需求，建立良好的關系，達成共識并最終引導參與。必須通過對環(huán)境和目標對象的調(diào)研，運用戰(zhàn)略管理的工具和方法進行管理。

四、實行差異性的戰(zhàn)略管理

雖然企業(yè)戰(zhàn)略管理的許多概念和分析工具開始在公共部門中得以借鑒和運用，但由于公共危機和社會動員的特殊性和特點，其戰(zhàn)略管理并不是簡單地將私人企業(yè)的戰(zhàn)略管理加以直接引入和運用，而是必須考慮政府，非營利組織，私人部門，個人等在環(huán)境、目標、約束條件和運作程序等方面存在的差異因素。

首先，針對公共危機，在制定戰(zhàn)略和指導戰(zhàn)略實施時，必須認清管理主體（政府）的權(quán)威和要求，以使救災做到有序、高效。否則會降低救災效能。比如汶川地震后，很多志愿者或救援物資到了一線以后不知該往哪里去；還有一些民間車輛在前往災區(qū)的途中，造成了比較大的交通壓力，導致部隊和政府的救援車輛難以及時通行；甚至北京某基金組織的賑災物質(zhì)運往映秀后，發(fā)現(xiàn)當?shù)貫拿窕旧弦殉烦鰜砹耍桓匾氖且恍┪唇?jīng)組織蜂擁而至的民間組織及志愿者反而在某種程度上打亂了政府的救災部署，給災區(qū)形成了新的壓力。因此必須明確政府在公共危機發(fā)生時的主導地位，并尋找合適的合作與協(xié)作方式。在作出重要決定時，應通過政府指導來平衡各方的權(quán)責關系。

其次，必須找到可以讓社會各界參與戰(zhàn)略制定程序和檢查的途徑，以滿足公眾對組織計劃制定的檢查或參與。如美國的FEMA(聯(lián)邦應急管理署)在計劃、分工、提供資助和組織培訓等方面都強調(diào)了全民的參與[7]。這樣做能充分了解公眾對服務的要求和期望，高效地判別利益相關者的觀點，以使每個人都能是利益相關者或者可能像利益相關者一樣行動。比如在汶川大地震中，地處重災區(qū)的四川安縣的桑棗中學，由于該校自2005年起每學期都組織一次緊急疏散演習，因此地震發(fā)生后，全校2200多名學生和上百名老師，用時1分36秒全部沖到操場，無一傷亡[8]。相對于北川中學的慘烈，這個奇跡的創(chuàng)造無疑歸功于廣為傳頌的該校領導者葉志平先生的戰(zhàn)略眼光。

第三，針對權(quán)力限制、績效期望和激勵等內(nèi)部組織程序因素的不同，在實施社會動員時，必須充分意識到公平與效率的目標對組織而言的同等重要性。比如在汶川地震時，有一篇報道描述了這樣的場景：“一支車隊即將抵達災情最嚴重的漢旺鎮(zhèn)時，發(fā)現(xiàn)交通已被管制，車隊無法進入。而車隊能夠抵達的公路周邊并不缺乏物資。這樣尷尬的局面讓熱情澎湃的救援行動顯得無足輕重甚至多余……所有的人都失去主張，他們只能嘗試性地沿著陌生的鄉(xiāng)間土路，漫無目的地尋找需要物資的災民”[9]。這種無序恰恰是社會動員效率化的最大阻礙。必須提供有效管理所需資源的方法，以克服救災需要的資源不在戰(zhàn)略管理者控制之下的局限性。每一次公共危機都關聯(lián)著大量公共資源和志愿者捐贈物資的調(diào)配與使用，而這時的調(diào)配多是非常規(guī)的、緊急程序的、及時的。公共資源的合法與有效使用此時不僅關系重大，而且搞不好很容易出現(xiàn)問題。如在2004年印度洋海嘯事件中，“透明國際”就在監(jiān)督援助資金使用情況時發(fā)現(xiàn)了問題，英國樂施會也在海嘯后對國際援助到位情況做出了評估，對救援機構(gòu)提出了建議，以有利于其進一步改進服務。

五、結(jié)語

2008年6月8日國務院頒布的《汶川地震災后恢復重建條例》規(guī)定，災后恢復重建需遵循“六個結(jié)合”，其一即為堅持政府主導與社會參與相結(jié)合，這是對前一階段社會力量參與救災經(jīng)驗的高度概括，也為進一步動員社會資源參與重建指明了方向。6月17日，中國紅十字基金會召開了“5·12災后重建項目公開招標”新聞發(fā)布會，面向全國的民間公益組織和專業(yè)公益服務機構(gòu)公開招標，尋求項目合作[10]，從6月17日至7月16日，基金會共收到 29個組織投標的31個項目申請。

總之，面對特大地質(zhì)災害，由政府“壟斷”公共服務是不明智、不現(xiàn)實的，而強調(diào)社會動員，引導公眾積極參與，不是簡單地把公眾看作管理的對象而應該看成是管理的積極行動者，不是把公眾當作被動的接收教育者而是向他們提供參與管理的各種機會，不是只讓公眾僅僅了解決策的結(jié)果，而是應該讓他們參與管理決策、實施、監(jiān)督的全過程。

[1]王曉成. 論公共危機中的政府公共關系[J]. .上海師范大學學報, 2003,(11): 22-26.

[2]馬驍. 社會動員策略在四川農(nóng)村社區(qū)保健促進中的應用研究[J]. 中國初級衛(wèi)生保健, 2000,(5): 3.

[3]楊冠瓊. 危機性事件的特征、類別與政府危機管理[J]. 新視野, 2003 , (6):44.

[4]楊渝南. 地震災害中的社會動員戰(zhàn)略研究[J]. 商場現(xiàn)代, 2009,(8):133.

[5]保羅·C·納特, 羅波特·W·巴可夫. 公共和第三部門組織的戰(zhàn)略管理：領導手冊[M]. 北京：中國人民大學出版社, 2001: 26-27

[6]郭巖.社會動員的概念方法與過程[EB/OL].[2006-4-1]http://zgjbkz. 51.net

[7]葉國文. 危機管理：西方的經(jīng)驗和中國的任務[J]. 上海城市管理職業(yè)技術學院學報, 2003 , (6):18-20.

[8]不祥. 做校長當如桑棗中學校長葉志平[EB/OL].[2008-5-26]http://news.xinhuanet.com/edu/2008-05/26/content_8253596.htm.

[9]汪偉. 面對救援難題如何對待民間善舉[EB/OL].[2008-6-6]http://www.ngocn.org/?action-viewnews-itemid-28784.

[10]不祥. 中國紅基會5·12災后重建項目公開招標5個項目第一批中標[EB/OL]. [2008-8-5]http://www.crcf.org.cn/sys/html/lm_1/2008-08-05/ 133821.htm.

Strategic Study on Social Mobilization of Public Crisis——Taking the Wenchuan Earthquake as an Example

YANG Yu-nan
(Southwest University of Science and Technology Mianyang 621010 China)

On May 12, an earthquake measuring 7.8 on the Richter scale struck Wenchuan County, Sichuan Province, which brought great challenge to our emergency management system. The relief work cannot carry out effectively by government only, it also relies on comprehensive social mobilization. Thus how to mobilize social strength is a key factor to enhance emergency management efficiency. The paper tried to focus on social mobilization from stratetigic point of view.

public crisis; social mobilization; strategic study

C91

A

1008-8105(2010)02-0038-03

2009 ? 08 ? 12

西南科技大學2009年青年基金項目（09sx3114）

楊渝南（1975 ? ）女，管理學碩士，西南科技大學經(jīng)濟管理學院教師.

編輯 戴鮮寧