國外突發(fā)公共事件應急管理的經驗及其借鑒

唐中明,劉書平

摘要：應對突發(fā)公共事件已成為我國政府公共管理的一項重要職責，必須要高度重視，謹慎對待。借鑒國外應對突發(fā)公共事件的成功經驗和做法，有利于我國建立和健全新的政府應急管理體制和機制，不斷提高政府處理突發(fā)公共事件的能力和水平。

關鍵詞：突發(fā)公共事件；應急管理；經驗

中圖分類號：D693.74 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2010）33-0004-03

突發(fā)公共事件是各個國家高度關注的重大社會問題。特別是進入21世紀后，全球范圍內出現了一系列重大突發(fā)公共事件，從美國“9·11”恐怖襲擊到印度孟買連環(huán)恐怖襲擊，從印度洋海嘯席卷沿岸到卡特里娜颶風橫掃美國，突發(fā)公共事件已嚴重威脅著人類安全和社會穩(wěn)定。近年來，我國也是世界上各類重大突發(fā)性事件影響最為嚴重的國家之一。如，突如其來的SARS危機，2008年的汶川大地震，2009年烏魯木齊“7·5”事件，2010年的舟曲“8·7”泥石流災害等典型突發(fā)性事件。面對層出不窮的突發(fā)公共事件，建立一套比較完善的應急管理機制，提高綜合預防和應對突發(fā)公共事件的能力，及時化解各種類型的危機，已成為中國政府致力于和諧社會建設的重中之重。

一、突發(fā)公共事件的內涵和特征

（一）突發(fā)公共事件的內涵

在突發(fā)公共事件中，“突發(fā)”強調的是事件發(fā)生的不可預測性和結果的不確定性；“公共”強調的是事件需要調動公共資源，整合社會力量加以解決；“事件”強調一旦這樣的情境出現，則對公共組織會造成較大的影響，存在或潛藏著對整個公共組織的威脅。對于“突發(fā)公共事件”這一概念，相似的表達還有“公共危機（crisis）”、“緊急狀態(tài)（stat of emergency）”、“災害（hazard）”和“災難（disaster）”等。國際上對突發(fā)公共事件的定義也不一樣。歐洲人權法院對“公共緊急狀態(tài)（Public Emergency）的解釋是：一種特別的迫在眉睫的危機或危險局勢，影響全體公民，并對整個社會的正常生活構成威脅。美國對突發(fā)事件的定義為：由美國總統(tǒng)宣布的，在任何場合、任何情景下，在美國的任何地方發(fā)生的需聯邦政府介入，提供補充性援助，以協助州和地方挽救生命，確保公共衛(wèi)生、生命及財產安全或減輕災難所帶來威脅的重大事件。國外更多的是采用學者Herman的定義，即危機是一種情景狀態(tài)，其決策主體的根本目標受到威脅，在改變決策之間可獲得的反映時間是有限的，其發(fā)生也出乎決策主體的意愿。我國對突發(fā)公共事件的定義為:由于矛盾、沖突的積累而導致公共組織處于嚴重威脅，具有不確定性和壓力狀態(tài)下，為使其擺脫或減少這樣的危機情境帶來損害，必須對其作出關鍵決策的事件?，F實社會生活中，突發(fā)公共事件會進一步發(fā)展成為危機，所以，我們又常常把突發(fā)公共事件稱之為危機事件，把對這些事件的應急管理稱之為危機管理。

（二）突發(fā)公共事件的特征

現實生活中，突發(fā)事件的形式和種類很多，而且?guī)缀趺恳淮问录?，由于環(huán)境和原因各異，都具有各自的特殊性，但綜觀各種突發(fā)事件，一般都具有如下四個共同特征：

1.不確定性。突發(fā)事件具有不確定性，這種不確定性包括：事件的發(fā)生不確定、事件發(fā)生的時間不確定、事件發(fā)生的狀況不確定、事件后果及其嚴重程度不確定，突發(fā)事件在原因、變化方向、影響因素、后果等各方面都無規(guī)則，事件瞬息萬變，難以準確預測和把握。不確定性使得人們在事件面前往往無所適從，增強了恐懼感和不安全感。

2.危害性。危害性是突發(fā)事件的本質特征。突發(fā)事件的危害性包括危害性威脅和危害性損害，主要是對社會、政府、國家安全利益的威脅和損害。這種危害性突出地表現在：公眾生命受到威脅，經濟上遭受重大損失，正常的生產和生活秩序遭到破壞，造成社會的局部動蕩和混亂。突發(fā)事件的危害往往具有連帶效應，可能引發(fā)次生或衍生事故，導致更大的損失和危機。在社會領域，一個突發(fā)事件可能把潛在的社會矛盾引發(fā)出來，威脅整個社會的穩(wěn)定。

3.緊迫性。突發(fā)事件的發(fā)展迅速，需要采取緊急措施，才有可能避免局勢的惡化。一方面，突發(fā)事件是突然發(fā)生的，它的進程極快，因而難以作出正確的判斷和反應，增加了人們控制與處理突發(fā)事件的難度。另一方面，突發(fā)事件雖然是由一系列細小事件逐漸發(fā)展而來的，有一個量變過程，但突發(fā)公共事件一旦爆發(fā)，其破壞性的能量就會被迅速釋放，解決問題的機會稍縱即跡，如果不能及時采取應對措施，將會造成更大的危害和損失。

4.復雜性。突發(fā)公共事件的起因復雜，有自然因素、政策因素、經濟因素、社會因素影響，甚至有時這幾類因素相互交織在一起。有的突發(fā)公共事件還會發(fā)生“裂變反應”，起因往往是一個因素，但很快就會蔓延，導致很多方面的因素發(fā)生，甚至失控，簡單的問題變成復雜的問題。而且突發(fā)公共事件在表現形式上各有特色，非常復雜，難以遵循常規(guī)程序進行處理。所以，應急管理需要根據不同的因素進行綜合考慮，這就決定了應急管理的復雜性。

二、國外應對突發(fā)公共事件的做法和經驗

政府應對突發(fā)公共事件的能力作為一國評價其政府工作效率的重要標志。國外許多政府建立了突發(fā)公共事件應急管理制度，采取了一系列行之有效的政策措施。積極借鑒國外政府應急管理的有益做法和經驗，對于提高我國各級政府應對突發(fā)公共事件的能力和水平具有現實的借鑒意義。

（一）美國

美國在1979年成立聯邦緊急事務局，由國家消防管理局、聯邦洪水保險管理局、民防管理局、聯邦災害救濟管理局和聯邦防務局等合并而成。9·11事件以后，美國將應對突發(fā)公共事件提升到關乎國家安全的重要地位，成立了國土安全部，將海岸警衛(wèi)隊、海關、移民局及聯邦緊急事務管理局等22個聯邦機構納入，以保證對緊急情況迅速作出有效反應。政府實現4R思路，即減輕(reduction)、就緒(readiness)、響應(response)、恢復(recovery)。危機管理的政府間合作分為橫向和縱向兩大類，橫向合作包括州內地方政府之間的合作，州際之間的合作，州與鄰國之間的合作；縱向合作包括州政府和地方政府之間的合作，聯邦、州和地方政府之間的合作。各州與聯邦的一個中心目標是如何在必要時傾全州或全國之力應對突發(fā)公共事件。城市與周邊州市在資源、設施和服務等領域簽訂突發(fā)事件救援互助協議。鼓勵各相鄰區(qū)縣之間簽訂性質類似的協議。美國建立了許多應對突發(fā)公共事件的決策咨詢機構，協助政府為應對突發(fā)公共事件作出決策。如蘭德公司、拉德·伍德里奇公司、斯坦福研究所、郝德森研究所，此外還有企業(yè)研究所、布魯金斯學會、麥肯錫公司等。美國還以大學和學院為基礎，建立了危機和應急管理研究、訓練和信息中心。

（二）俄羅斯

俄羅斯于1990年成立了民防、應急與減災部，簡稱緊急狀態(tài)部。內設人口與領土保護司、災難預防司、部隊司、國際合作司、放射物及其他災害救助司、科學技術管理司等職能部門，以及森林滅火委員會、抗洪救災委員會、海洋河流盆地水下救災委員會和營救執(zhí)照管理委員會等協調機構。緊急狀態(tài)部下轄聯邦緊急狀態(tài)行動指揮中心，內設民防與災害管理研究所和救援培訓中心，并在各地設九個區(qū)域中心和專業(yè)救援隊伍。地方的緊急救援管理機構按行政區(qū)劃分設。救援隊伍主體實行專職化、專業(yè)化和軍事化。如179救援培訓中心、空降和防御部隊、生化防御、生命保障、掃雷、警衛(wèi)、醫(yī)療救援、警犬等11個專業(yè)分隊和三個汽車分隊。緊急情況部的主要職責是：在發(fā)生緊急情況時向受害者提供緊急救助，最大限度地減少災害帶來的不良后果；負責教育國民如何應對突發(fā)危機；對可能發(fā)生的緊急情況進行預測并采取預防措施，將危險堵在源頭。

（三）日本

日本成立了防災省，中央政府設有防災擔當大臣，建立了從中央到地方的防災信息系統(tǒng)及應急反應系統(tǒng)。首相是危機管理的最高指揮官。內閣官房長官負責各個部門之間的協調和聯絡，并通過安全保障會議、內閣會議、中央防災會議等決策機構制定危機對策，由防衛(wèi)省、警察廳、海上保安廳和消防廳等部門具體配合實施。內閣官房內設危機管理監(jiān)，負責在國民的生命以及財產受到重大傷害、或者面臨危害時，處理有關的緊急事務。內閣還要將有關自身的防災情報在網上公布，供國民查詢。日本還將災害對策職能轉到內閣直屬機關，制定了《防災基本計劃》、《地區(qū)防災計劃》、《災難對策基本法》等法律，以應對突發(fā)公共事件。

（四）加拿大

加拿大設有保護與災發(fā)事件預防辦公室，應對公共安全秩序、國際性突發(fā)事件及戰(zhàn)爭。1948年成立聯邦民防組織，1968年將工作范圍延伸到應急救災。1988年成立了應急準備局，使之成為一個獨立的公共服務部門，執(zhí)行和實施應急管理法。其職責是：為制訂各省應急計劃和建立適當的應急機構，與省進行協商；為滿足公眾要求和減少應急事件的影響，提前向公眾提供信息，實施顧問和施行計劃；主持有關應急準備的研究；協調各聯邦機構應急準備計劃并就其進度進行報告。加拿大政府還在安大略建立了應急管理學院，負責應急管理培訓工作。

（五）荷蘭

荷蘭1985年出臺了救災法，國家級應急管理機構設在內務部民事應急計劃局，負責協調民事應急計劃和救災措施。700多個市政府是基本責任單位，由市政府制訂救災和專項行動計劃。人口2.5萬以上的城鎮(zhèn)由市政府聘用民事勤務員，負責制訂救災計劃。承擔救災管理主要行動職責的是消防旅。為加強國家在應對突發(fā)公共事件之間的合作，荷蘭于1988年在德爾福特技術學院成立了災害和應急中心，致力于研究、評價、制訂計劃和進行訓練，以提高應對突發(fā)公共事件的能力和水平。

三、中國應對突發(fā)公共事件的戰(zhàn)略選擇

為了應對突發(fā)公共事件，中國政府已經制定了突發(fā)公共事件應急處理的許多法律法規(guī)，特別是國務院頒布的《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》，為我們進一步完善和健全突發(fā)公共事件應急機制指明了方向。然而，廣泛吸納國際社會在突發(fā)公共事件應急管理方面的成功模式和經驗，結合中國突發(fā)公共事件的特點，形成具有中國特色的突發(fā)公共事件應急管理機制，是防范和應對突發(fā)公共事件，實現國家安全和經濟社會可持續(xù)發(fā)展的一個重要舉措。

（一）建立統(tǒng)一的、專門的突發(fā)公共事件應急管理機構

突發(fā)公共事件管理屬公共管理機構的公共服務行為。橫向涉及絕大多數公共管理機構部門，縱向涉及上下級公共管理機構的協同。因此，要建立由行政首長負責的各級政府應對突發(fā)公共事件的高度統(tǒng)一的指揮系統(tǒng)，由涉及突發(fā)公共事件應急處理的有關部門參加，建立從中央到地方的突發(fā)公共事件應急處理組織體系。

1.建立突發(fā)公共事件綜合管理機構。其應擔負的職責是：信息收集、編制戰(zhàn)略規(guī)劃；判斷各種突發(fā)事件的可能性并評估其危害和風險；采取防范措施；監(jiān)督和管理突發(fā)事件處理工作的實施，進行突發(fā)事件管理的教育和訓練；突發(fā)事件發(fā)生時協調各部門行動。在完善機構設置時，應充分整合現有資源，逐步形成分級響應，屬地管理的縱向機構體系和信息共享、分工協作的橫向協作體系。

2.健全決策智囊機構。智囊機構由具有專門知識的專家按照一定目標和方式組成，專門提供參謀咨詢。參謀咨詢組織包含三類：行政性研究咨詢機構、半官方政策研究咨詢機構、民間政策研究咨詢機構。智囊機構的功能是收集信息，科學預測，充當公共管理機構的望遠鏡；擬定方案進行綜合分析評價，充當公共管理機構的外腦；進行跟蹤檢查，提供反饋信息，充分公共管理機構的監(jiān)督員；培訓、儲備和交流人才，充當公共管理決策的人才依存機構。

3.提高領導干部處置危機的能力。一是增強危機意識和心理適應能力。面對突發(fā)公共事件，要在思想上高度重視，在心理上沉著冷靜，在措施上要積極主動應對。二是增強科學判斷能力。面對突發(fā)公共事件，要見微知著，審時度勢，科學地判斷形勢，準確找出危機的焦點問題，及時拿出切實可行的應對方案。三是增強有效處置能力。面對突發(fā)公共事件，要及時控制事態(tài)發(fā)展，謹防事態(tài)擴大升級，綜合運用各種手段，創(chuàng)造性地解決危機。

（二）完善突發(fā)公共事件應急管理的法律機制

盡快建立和完善突發(fā)公共事件綜合防控體系的法律框架和法律法規(guī)體系，為應對突發(fā)公共事件提供全面、系統(tǒng)、完善的法律支撐和法治環(huán)境。特別是對事件報告、處理控制、社會組織和公眾責任、社會資源征用、災后恢復重建進行詳細的規(guī)定。同時，還要不斷健全和完善各級黨委、政府和領導干部在應對危機和處理突發(fā)公共事件中的法律責任。

（三）建立完善的突發(fā)公共事件的應急預備系統(tǒng)

通過科學的應急規(guī)劃和資源儲備，反復的演習和專業(yè)訓練，使各級政府和危機所涉及的社會組織和人群能夠按照既定的程序有條不紊地應對，最快地化解危機。一是制定危機規(guī)劃和應急預案。要不斷吸取應對危機的最新經驗，細化預案編寫，增強預案應對危機的有效性，在全國范圍內形成“縱向到底，橫向到邊”的全方位應急預案體系。二是建立應急物資供應的保障和管理系統(tǒng)。以網絡信息系統(tǒng)為平臺，對與危機處理有關的各種物資和人力資源進行評估和定位，能夠迅速有效地調配。三是有計劃地訓練和演習。通過有計劃地訓練和演習，以檢驗、評估和提升指揮機構的指揮調度和整合能力，各種危機處理機構和人員的行動和互動能力，危機處理程序的科學合理程度等。

（四）構建突發(fā)公共事件的群防機制

實現普通公民、社會組織、工商企業(yè)組織在突發(fā)公共事件管理中的高度參與，構建全社會型突發(fā)公共事件應急管理系統(tǒng)。一是提高全民的危機意識。通過行之有效的宣傳教育、有針對性的培訓方式和廣泛的社會動員機制，讓全社會共同關注、預防和應對突發(fā)公共事件。要運用各種渠道和機制進行應急知識的宣傳和應急能力的教育培訓和演習，不斷提高全民的危機意識和危機應對能力。二是建立基層組織的危機治理機制。發(fā)揮城市社區(qū)自治組織和農村村民委員會在基層的危機宣傳、教育培訓、危機預防、危機監(jiān)控和相應的危機應急輔助作用。三是成立各種危機應急的志愿者組織。發(fā)揮志愿者組織在危機監(jiān)控、危機情報提供、應急救援、對受難者的社會援助等方面的作用。四是建立政府和社會組織在危機管理中的合作關系。建立企業(yè)組織的危機應對機制，簽訂民間團體參與救援和相互合作的協議等。

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