我國軍事征用立法建設(shè)芻議

■ 軍事科學(xué)院軍隊建設(shè)研究部研究員 童蘊河

軍事征用是指在戰(zhàn)爭或突發(fā)事件等緊急情況下，出于軍事需要而依法有償使用公民、法人及其他組織所有的財產(chǎn)及勞動的一種國家行為。軍事征用立法問題是國防動員法制建設(shè)的重要組成部分。新中國成立60年來，軍事征用立法實踐得到了長足發(fā)展。正視立法現(xiàn)狀，反思制度缺憾，對科學(xué)規(guī)劃未來軍事征用立法具有重大意義。

一、我國軍事征用立法現(xiàn)狀和制度缺憾

（一）我國軍事征用立法現(xiàn)狀。目前，我國法律法規(guī)規(guī)章中涉及規(guī)范軍事征用問題的主要條款有：《中華人民共和國憲法》第10條第三款和第13條；《中華人民共和國國防法》第48、49、53和55條；《國防交通條例》第7條、第30至37條；《中華人民共和國戒嚴(yán)法》第17條；《中華人民共和國刑法》第381、446條；《中華人民共和國物權(quán)法》第41、42和121條；《民用運力國防動員條例》是我國在征用征收方面的比較具體的法律條例，對民用運力在國防動員中的準(zhǔn)備和使用進(jìn)行了規(guī)范。另外，《中華人民共和國防震減災(zāi)法》、《破壞性地震應(yīng)急條例》、《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國傳染病防治法》等法規(guī)，也對軍事征用問題做了初步的原則性規(guī)范。這些立法，為軍事征用工作的開展提出了具體要求，奠定了良好的法制基礎(chǔ)。

（二）我國軍事征用立法的特點?？v觀我國軍事征用立法，有如下特點：一是堅持實踐推動。所涉及的軍事征用相關(guān)法條，都是在實踐需求不斷上升和立法意識不斷增強的過程中逐步展開的。二是體現(xiàn)權(quán)威強制。無論是憲法層面，還是單行立法層面，都強調(diào)軍事征用是維護和捍衛(wèi)公共利益的公權(quán)力，法制尊嚴(yán)不容踐踏。三是強調(diào)層次關(guān)聯(lián)。軍事征用的相關(guān)法條，在母法中有涉及，在單行法中有明確，在地方法中有強調(diào)，體系內(nèi)相互關(guān)聯(lián)，高中低層次分明。四是注重完善發(fā)展。堅持辯證的認(rèn)識觀和科學(xué)的發(fā)展觀，不斷總結(jié)實踐、提升認(rèn)識、凝化理論，形成制度。

（三）我國軍事征用制度的缺憾。一部完整的科學(xué)的健康的法規(guī)，總是具有極強的規(guī)范性、實用性、前瞻性和可操作性。就目前我國的軍事征用制度來看，其在基本含義、相關(guān)職責(zé)、組織程序、運行原則、補償措施、補償標(biāo)準(zhǔn)等重要問題的研究和規(guī)范方面，還有一定差距。

一是軍事征用專門法缺失。從目前我國有關(guān)軍事征用的立法現(xiàn)狀看，涉及軍事征用的內(nèi)容散見于若干法律法規(guī)中。盡管這些規(guī)定為軍事征用實踐提供了法律依據(jù)，但由于新世紀(jì)新階段我軍擔(dān)負(fù)著完成多樣化軍事任務(wù)的重大使命，這些法規(guī)無法與當(dāng)前和今后相當(dāng)長時期內(nèi)艱巨繁重的軍事征用工作完全適應(yīng)。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的成熟完善和整體形勢的變化，如果在國家層面不抓緊建立一部獨立的軍事征用法規(guī)，勢必會影響到國防建設(shè)大業(yè)。

二是軍事征用法律關(guān)系不清。表現(xiàn)在征用主體上，主要為主體是誰，是政府還是軍隊或二者兼而有之；誰為主誰為輔，誰組織征用，政府的征用職責(zé)是什么，軍隊的征用職責(zé)是什么；如何提出征用需求、制定征用計劃和預(yù)案、下達(dá)征用任務(wù)等問題。表現(xiàn)在征用客體上，主要為客體是什么，是人力、物力、財力，還是財產(chǎn)物資、基礎(chǔ)設(shè)施、大型設(shè)備；征用補償程序如何規(guī)范、補償項目和補償標(biāo)準(zhǔn)是什么、補償經(jīng)費的來源和使用如何規(guī)范等問題。

三是軍事征用范圍界定模糊。按照屬地規(guī)范界定征用范圍，還是按照權(quán)屬規(guī)范界定征用范圍；外資企業(yè)能否被征用，如何去征用等問題尚無明晰準(zhǔn)確的說法。

四是軍事征用時效沒有確定。軍事征用權(quán)的行使和生效時間由法律規(guī)定，具體的軍事征用行為必須經(jīng)過正當(dāng)授權(quán)才能發(fā)揮效力。目前我國沒有軍事征用行為生效問題的規(guī)定，缺少對平時和緊急狀態(tài)下軍事征用程序的效力區(qū)分；緊急狀態(tài)下軍事征用主體采取沒有法律依據(jù)或與法律相抵觸的征用行為，缺乏事后確認(rèn)效力規(guī)范，等等。

二、我國軍事征用立法建設(shè)的未來展望

新世紀(jì)新階段，建設(shè)富強民主文明和諧的社會主義現(xiàn)代化國家，是全體中國人民的共同目標(biāo)。我們必須著眼這一時代要求，統(tǒng)籌軍事立法建設(shè)，規(guī)劃軍事征用未來。

（一）實施專門立法。當(dāng)前，軍事征用對急劇變化的國防資源的供求關(guān)系發(fā)揮著有效調(diào)節(jié)作用，已成為國防動員資源保障的主要手段。軍事征用問題應(yīng)當(dāng)作為國防動員立法的一個重要內(nèi)容，最好能夠單獨設(shè)立《軍事征用法》，或在《國防動員法》中將征用問題獨立設(shè)章，專門規(guī)范。立法時應(yīng)注意：既要規(guī)范平時征用，又要滿足戰(zhàn)時應(yīng)戰(zhàn)；既要注重國防效益，又要注重經(jīng)濟效益；既要符合國防和軍隊需要，又要符合市場經(jīng)濟規(guī)律；既要體現(xiàn)強制性、義務(wù)性，又要體現(xiàn)權(quán)益性、正當(dāng)性；既要維護良好的軍政軍民關(guān)系，又要維持健康的征用工作秩序；既要體現(xiàn)中國特色，又要接軌國際慣例。

（二）確定補償主體。個人、地方政府和軍事部門充當(dāng)軍事征用經(jīng)濟補償主體是無效的，只有中央政府才有能力充當(dāng)軍事征用經(jīng)濟補償主體。這既有利于責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一，又有利于減少協(xié)調(diào)成本，減少和防止利益沖突。在軍事征用經(jīng)濟補償活動中，地方政府和軍事部門可以作為軍事征用經(jīng)濟補償?shù)膱?zhí)行主體，在中央政府的指導(dǎo)下具體負(fù)責(zé)執(zhí)行軍事征用經(jīng)濟補償事務(wù)，辦理補償資金的劃撥、結(jié)算和報銷等業(yè)務(wù)，所需費用最終由中央政府財政預(yù)算或轉(zhuǎn)移支付或?qū)ｍ椊?jīng)費進(jìn)行支出。

（三）明確補償細(xì)節(jié)。一是明確補償原則和經(jīng)費來源。實施補償?shù)脑瓌t應(yīng)該與我國現(xiàn)有經(jīng)濟狀況和財政保障能力相適應(yīng)，對直接財產(chǎn)損失實施適當(dāng)補償，確保公平、公正、合理。補償經(jīng)費的來源要按照《國防法》第35條、第36條確定的基本原則實施。二是明確補償范圍和標(biāo)準(zhǔn)。只要是“由于國家的正當(dāng)、合法行為而導(dǎo)致?lián)p失的”，只要是“造成損失的行為是為了國家和社會整體利益而做出的”，只要是“這種損失是受損人為了國家和社會整體利益而負(fù)擔(dān)的特別損失，其他一般社會成員并沒有遭受這種損失”，都應(yīng)補償。補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該在基本標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)，以市場為參照，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展情況和生活水平進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，一般不高于當(dāng)?shù)匦袠I(yè)的平均水平，并在國家評價機構(gòu)的有效認(rèn)定后實施補償。三是規(guī)范補償程序和方式。補償程序可以按下述程序?qū)嵤菏紫?，由軍隊使用單位出具征用民力資源的情況證明；其次，由擁有或者管理民力資源的單位和個人憑使用單位出具的使用、損毀證明，向當(dāng)?shù)乜h級以上政府提出補償申報；第三，屬地政府有關(guān)部門審核申報材料并確定屬實后，上報本級人民政府批復(fù)，并在規(guī)定時限內(nèi)實施補償。補償方式可以采取貨幣補償或?qū)嵨镅a償兩種形式。