城鎮(zhèn)化進程中我國的耕地保護問題

焦偉杰

(首都師范大學(xué) 馬克思主義教育學(xué)院,北京 100048)

城鎮(zhèn)化進程中我國的耕地保護問題

焦偉杰

(首都師范大學(xué) 馬克思主義教育學(xué)院,北京 100048)

隨著近年來我國經(jīng)濟迅速發(fā)展、城市化和工業(yè)化進程的加快,我國在建設(shè)用地迅速增加的同時,出現(xiàn)了耕地面積持續(xù)減少、耕地質(zhì)量降低及利用效率不高、生態(tài)環(huán)境受到破壞等問題。十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地,是我國的基本國策之一。為了達到城鎮(zhèn)化發(fā)展與耕地保護相協(xié)調(diào)的目標,應(yīng)當采取如下對策:不斷完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán),建立耕地保護新機制;積極培育城鎮(zhèn)土地市場,形成科學(xué)的耕地價值評估體系;明確耕地保護目標體系,形成可持續(xù)的城鎮(zhèn)化發(fā)展空間。

城鎮(zhèn)化;土地資源管理;耕地保護

我國的經(jīng)濟社會發(fā)展已取得了極大的成就,人民生活水平不斷提高?！按龠M城鎮(zhèn)化健康發(fā)展”是我國“十一五”期間經(jīng)濟社會發(fā)展總體戰(zhàn)略的重要組成部分。我國政府向來注重耕地保護,確立了十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的基本國策。但當前我國耕地保護的現(xiàn)狀并不樂觀,不僅耕地數(shù)量不斷下降,耕地質(zhì)量、耕地環(huán)境也沒有得到明顯改善,耕地流失現(xiàn)象未能得到遏制。隨著城鎮(zhèn)化及經(jīng)濟的快速發(fā)展,城鎮(zhèn)擴展與耕地資源的矛盾將會更加突出。為此,必須加強土地資源管理,維護耕地資源的動態(tài)平衡,促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

一、城鎮(zhèn)化對耕地保護的影響效應(yīng)

據(jù)國土資源部和環(huán)境保護部統(tǒng)計,“2008年我國耕地保有量為18.257億畝,耕地總減少量為373.4萬畝,而其中建設(shè)占用耕地287.4萬畝,約占總減少量的76.97%,同期土地整理復(fù)墾開發(fā)補充耕地344.4萬畝,全年凈減少耕地29萬畝?！盵1]根據(jù)城市化發(fā)展規(guī)律,我國已進入城市化快速發(fā)展時期,城市建設(shè)用地需求增大,尤其是東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū),供需比例高達1∶30,耕地面積的變動也十分頻繁,這種變動會給目前日趨緊張的耕地資源帶來影響。

城鎮(zhèn)化發(fā)展對耕地既有正面效應(yīng),又有負面效應(yīng)。城市化發(fā)展對耕地的負面影響,表現(xiàn)在當城市化水平較低時,城市擴展的方式是以擴大土地面積的外延式發(fā)展為主,城市化建設(shè)用地外延增長必然占用大量耕地。這通常伴隨著耕地總量的減少,耕地質(zhì)量的下降,產(chǎn)生“吃飯和建設(shè)”的矛盾。同時,耕地減少,又導(dǎo)致大量剩余勞動力的出現(xiàn),給城市帶來壓力。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)預(yù)測,城鎮(zhèn)建設(shè)對全國耕地占用的貢獻率在10%～40%之間,該比率雖然不高,但由于城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地的特點,即其所占用的都是城市邊緣質(zhì)量好的良田,因而對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響很大。另據(jù)統(tǒng)計資料表明,城鎮(zhèn)化每增長一個百分點,城市建成區(qū)面積擴大10.2萬公頃,耕地減少41萬公頃,對于我國目前1.22億公頃的耕地總面積而言,這不是一個小數(shù)目。由此可見,城市化的發(fā)展會對我國耕地保護和糧食安全產(chǎn)生巨大的影響。

城鎮(zhèn)化發(fā)展對耕地的正面效應(yīng)則表現(xiàn)為城市本身就是集約化的空間組織形式,從理論上說,農(nóng)村人口城市化應(yīng)能使耕地面積保持動態(tài)平衡,雖然城鎮(zhèn)化過程中城鎮(zhèn)人口的增加必然要占用相應(yīng)的居住用地、交通用地,但在既定的人口總量條件下,鄉(xiāng)村人口的人均占地面積大于城鎮(zhèn)人口,人口城鎮(zhèn)化不僅不會占用更多的土地,還會節(jié)約土地。隨著城市化的發(fā)展,城市土地利用方式還會由粗放型利用逐步轉(zhuǎn)化為更加集約型。這是由于城市規(guī)模擴大后,城市的中心功能增強,地價發(fā)揮調(diào)節(jié)作用所致。與農(nóng)村人均用地相比較,城市土地集約度較高。

表1 1997～2003年我國城市化水平與耕地面積凈減少數(shù)量變化

二、城鎮(zhèn)化進程中我國耕地狀況及其突出問題

1.耕地數(shù)量持續(xù)減少,城鎮(zhèn)擴展占用耕地問題嚴重

改革開放以來,我國經(jīng)濟的快速發(fā)展對土地利用模式產(chǎn)生了深刻影響。城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的發(fā)展占用了大量耕地,城鎮(zhèn)化水平的提高伴隨著城市建成區(qū)面積的擴大和耕地的減少。統(tǒng)計資料表明,1978～1994年16年間,我國城市化水平由17.92%提高到28.62%,城市建成區(qū)面積由8842平方公里擴大到20465平方公里,耕地面積由9938.95萬公頃減少到9490.6萬公頃。20世紀90年代興起的“開發(fā)區(qū)熱”、“房地產(chǎn)熱”則造成了大量的耕地浪費和土地閑置。而隨著城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟發(fā)展和人口的增加,城鎮(zhèn)用地擴展將進一步加快。

比如2001～2008年,我國耕地面積持續(xù)減少, 2008年與2001年相比,耕地減少了將近0.9億畝。造成耕地減少的原因主要是建設(shè)占用耕地、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)退耕以及災(zāi)毀。這八年間每年建設(shè)占用耕地基本在14～23萬公頃之間,而且2005年以來有逐年上升的趨勢,所占比重也在逐年增大,其中2007年為耕地減少面積的80%,2008年則為耕地減少面積的77%?！俺擎?zhèn)擴展造成耕地面積減少最多的是江蘇、山東、河南、河北和廣東等省,而這些地區(qū)是我國的重要的糧食產(chǎn)區(qū),經(jīng)濟發(fā)展較快,城鎮(zhèn)擴展占用耕地較多,占全國占用耕地的50.99%;其次是北京、浙江、四川、廣西和上海,占全國的22.85%。”[2]

2.現(xiàn)存耕地質(zhì)量降低,城鎮(zhèn)擴展占用的耕地利用效率不高

第一,城鎮(zhèn)建設(shè)占優(yōu)補劣。建設(shè)所占用的耕地,大多是城郊的良田或菜地,土壤肥沃,熟化程度高;而補的地大多是新開發(fā)的荒地或灘涂,或者是經(jīng)平整的廢棄地、宅基地等,在質(zhì)量上和產(chǎn)出率上都很難跟建設(shè)所占耕地相比。據(jù)有關(guān)測算,大約3畝新開墾地才相當于1畝老耕地的效用。

第二,城鎮(zhèn)建設(shè)中土地粗放利用,耕地閑置浪費現(xiàn)象普遍。受“開發(fā)區(qū)熱”的影響,各地普遍在城鎮(zhèn)外圍大搞開發(fā)區(qū)、新區(qū),但限于當?shù)亟?jīng)濟實力不足,許多開發(fā)區(qū)資金、項目得不到落實,致使大量耕地占而不用。而部分地區(qū)雖然開發(fā)區(qū)項目得到落實,但由于地價低廉,缺少經(jīng)濟約束,因而建設(shè)用地顯得“大手大腳”,造成耕地使用中的大量閑置浪費現(xiàn)象。

第三,大量農(nóng)村勞動力進城務(wù)工,致使耕地大面積拋荒。隨著我國城鎮(zhèn)化發(fā)展,城鎮(zhèn)需要大量勞動力補給。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收成不穩(wěn),基礎(chǔ)設(shè)施不完善,加上糧食生產(chǎn)效益較低下,因此大量農(nóng)村勞動力選擇進城務(wù)工,造成大面積農(nóng)村耕地拋荒。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計,“重慶市忠縣三匯鎮(zhèn)2004年有耕地2273.6公頃,人口32158人,人均耕地僅約0.072公頃,而目前該鎮(zhèn)耕地拋荒面積約為140公頃,占耕地總面積的6.2%,其中常年拋荒和季節(jié)性拋荒的土地分別為86.7公頃、53.3公頃,分別占拋荒土地總面積的62%、38%。該鎮(zhèn)土地拋荒面積與2003年同期相比增長了46%,且仍呈增長趨勢?！盵3]即使有些地方?jīng)]有出現(xiàn)拋荒,農(nóng)民也是兼業(yè)經(jīng)營,或留下老、弱、婦等耕種,在很大程度上是粗放經(jīng)營,甚至是掠奪式經(jīng)營,造成地力下降。

3.耕地污染嚴重,生態(tài)環(huán)境受到影響

近些年城市化和工業(yè)化發(fā)展加快,帶動一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)超常規(guī)擴張,引起了耕地污染和生態(tài)破壞。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計,由于受工業(yè)污水、固體廢棄物等污染,水、土地、空氣環(huán)境不斷惡化,受污染的農(nóng)田面積達到1000萬公頃。同時由于水土流失、沙化、酸化、鹽漬化,耕地質(zhì)量也不斷下降。據(jù)相關(guān)專家研究,由于耕地數(shù)量的減少、質(zhì)量的降低以及耕地面積變化的區(qū)域差異(東部地區(qū)優(yōu)質(zhì)耕地大量減少,東北和西北耕地后備資源開發(fā)加劇),我國耕地重心由東南向西北移動,導(dǎo)致耕地生態(tài)質(zhì)量下降,生態(tài)環(huán)境受到影響。

據(jù)專家預(yù)測,到2030年,我國人口會達到峰值16億。按人均每年需要糧食420公斤計算,全國的糧食消費量為7.12億噸。充分考慮各種生產(chǎn)條件后,需要耕地1.31億公頃,而2008年我國耕地為1.22億公頃,可開發(fā)為耕地的后備資源約為600萬公頃,耕地缺口至少達450萬公頃。

三、我國城鎮(zhèn)化進程中耕地保護的對策思路

加快城鎮(zhèn)化發(fā)展有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級,是保持我國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的客觀需要,也是實現(xiàn)我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要動力之一。因此,必須走中國特色城鎮(zhèn)化道路,即按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約土地、功能完善、以大帶小的原則,促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。與此同時,又必須高度重視耕地保護問題,從而達到城鎮(zhèn)化發(fā)展與耕地保護相協(xié)調(diào)的目標。

1.完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán),建立耕地保護新機制

在這方面,應(yīng)采取以下多種有效措施:加快農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革,依法確認農(nóng)村集體土地所有權(quán)和使用權(quán)主體,賦予農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)以財產(chǎn)權(quán)地位,為耕地保護提供必要的產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)。規(guī)范集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)行為,優(yōu)化集體土地配置,促進土地集約高效利用。積極推進市地和農(nóng)地收購儲備制度,努力盤活閑置土地,顯化土地資產(chǎn),提高土地利用率,緩解新增建設(shè)用地對耕地的壓力。完善耕地總量動態(tài)平衡制度,加強新增建設(shè)用地的土地有償使用費收繳與使用管理,保證費用足額征收到位,切實發(fā)揮抑制新增建設(shè)用地機制的作用。

2.積極培育城鎮(zhèn)土地市場,形成科學(xué)的耕地價值評估體系

隨著我國市場經(jīng)濟總目標的確立和城鄉(xiāng)土地市場的不斷發(fā)育,市場行為主體日益多元化,利益分配主體日益復(fù)雜化。在這種情況下,以市場機制為主配置城鎮(zhèn)稀缺的土地資源已成為不二選擇。為此,應(yīng)當將土地有形市場引到鄉(xiāng)鎮(zhèn),逐步擴大土地有償使用范圍,改變單一的“征地-開發(fā)-出讓-轉(zhuǎn)讓”的市場運行模式,采用包括國有土地租賃、集體土地入市等多樣化的供地方式,對小城鎮(zhèn)土地市場實行“兩種產(chǎn)權(quán)、一個市場和統(tǒng)一管理”的管理模式,以形成由國有土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)并存構(gòu)成的小城鎮(zhèn)土地市場。

從現(xiàn)狀來看,農(nóng)地和城市用地之間存在巨大的產(chǎn)出差異,尤其是在農(nóng)業(yè)和商業(yè)用地之間。經(jīng)濟產(chǎn)出差異是誘發(fā)耕地非農(nóng)化使用的主要誘因。但是,耕地不僅具有經(jīng)濟產(chǎn)出功能,還具有重要的社會保障和生態(tài)建設(shè)的功能。從全社會發(fā)展角度來看,應(yīng)將耕地的社會保障及生態(tài)建設(shè)等方面的非市場價值納入政策決策框架之中,科學(xué)評估耕地價值,建立耕地保護的經(jīng)濟補償機制,重構(gòu)耕地保護的利益分享機制,促使耕地保護外部性內(nèi)在化。同時,推進土地征用制度改革,以提高土地征用成本,抑制耕地的高速占用行為。

3.明確耕地保護目標體系,形成可持續(xù)的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃

耕地保護是確保我國糧食安全的主要手段。我國有8億人口在農(nóng)村,耕地不但是農(nóng)民的生產(chǎn)要素和衣食之源,而且為農(nóng)民的生存承擔著社會保障功能,同時也關(guān)系著我國的社會穩(wěn)定。我國還是一個生態(tài)大國,耕地保護為生態(tài)環(huán)境的建設(shè)與改善也發(fā)揮著重要作用,事關(guān)我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展?？梢?耕地保護的目的是一個由實現(xiàn)糧食安全、社會穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成的目標體系?！案乜偭縿討B(tài)平衡目標要轉(zhuǎn)變?yōu)楦刭Y源耕作能力動態(tài)平衡的政策目標,確定耕地保護數(shù)量。要以為生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展提供基本保障為目標,加強耕地利益中的環(huán)境保護,并建立耕地資源占用和開發(fā)的生態(tài)環(huán)境影響評價制度,以提高土地生態(tài)經(jīng)濟系統(tǒng)的運行效率?！盵4]

總之,在我國的城鎮(zhèn)化進程中,會有大量農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口,城鎮(zhèn)的空間會隨之擴大,建設(shè)占用耕地速度也會加快,因此必須合理控制城鎮(zhèn)用地規(guī)模,協(xié)調(diào)耕地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃的關(guān)系,推進城市綜合管理,建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的區(qū)域規(guī)劃,從而達到城鎮(zhèn)化發(fā)展與耕地保護相協(xié)調(diào)的目標。

[1]國家統(tǒng)計局.2008年中國統(tǒng)計年鑒[M].北京:中國統(tǒng)計出版社,2008.

[2]田光進等.中國城鎮(zhèn)擴展占用耕地的遙感動態(tài)監(jiān)測[J].自然資源學(xué)報,2002,(4).

[3]熊祥強,沈燕,廖和平.農(nóng)村土地拋荒問題的調(diào)查與分析——以重慶市忠縣三匯鎮(zhèn)為例[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué),2006,(11).

[4]邵建英,陳美球.耕地保護的外部性[J].廣東土地科學(xué),2006,(3).

F301.21

A

1008-6382(2010)01-0047-04

2010-01-03

焦偉杰(1983-),男,河南中牟人,首都師范大學(xué)碩士研究生,主要從事社會主義市場經(jīng)濟理論研究。

(責(zé)任編輯 冉 紅)