財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政管理體制初探

劉京煥,岳 曉,萬(wàn) 柯

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 財(cái)稅學(xué)院,湖北 武漢430060)

財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政管理體制初探

劉京煥,岳 曉,萬(wàn) 柯

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 財(cái)稅學(xué)院,湖北 武漢430060)

目前,學(xué)界關(guān)于財(cái)政管理體制改革問(wèn)題的爭(zhēng)論主要集中在以下幾個(gè)方面:中央與地方的事權(quán)劃分;財(cái)政管理體制改革目標(biāo)的確定,轉(zhuǎn)移支付改革;地區(qū)經(jīng)濟(jì)等級(jí)評(píng)價(jià);稅務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)立。要實(shí)行差異化的財(cái)政管理體制,實(shí)現(xiàn)地區(qū)財(cái)政均衡,關(guān)鍵是要在實(shí)現(xiàn)地方財(cái)力與事權(quán)匹配的基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)中央財(cái)力與事權(quán)的匹配,其運(yùn)行模式包括三個(gè)方面的內(nèi)容:政府事權(quán)劃分;地區(qū)經(jīng)濟(jì)分級(jí);財(cái)政管理體制設(shè)計(jì)。

財(cái)力;事權(quán);財(cái)政管理;地區(qū)經(jīng)濟(jì)

建立基于區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異的財(cái)政管理體制,合理劃分政府間的事權(quán)和財(cái)權(quán),是目前財(cái)政理論界關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題之一。從現(xiàn)實(shí)角度看,我國(guó)地域廣大,行政區(qū)劃較多,區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡,顯然不適宜實(shí)行“一刀切”的分稅制度。對(duì)地方財(cái)政管理體制的運(yùn)行方式、運(yùn)行效果、運(yùn)行成本等問(wèn)題進(jìn)行研究和探索,對(duì)于進(jìn)一步完善我國(guó)的財(cái)政管理體制,推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的均衡、和諧發(fā)展具有重要意義。

一、對(duì)財(cái)政管理體制改革的爭(zhēng)論

二十世紀(jì)90年代初,中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡問(wèn)題在學(xué)術(shù)界得到了空前的關(guān)注。對(duì)此,國(guó)內(nèi)外的學(xué)者們發(fā)表了諸多不同的看法,如著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉姆遜(J.Williamson)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段為視角,提出了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與區(qū)域平衡之間呈“倒U型”曲線關(guān)系的理論;國(guó)內(nèi)學(xué)者胡鞍鋼認(rèn)為,國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)政策向某些地區(qū)傾斜導(dǎo)致了地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距不斷擴(kuò)大;林毅夫則認(rèn)為,中國(guó)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距拉大的主要原因是傳統(tǒng)的宏觀經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)環(huán)境仍具有強(qiáng)大的影響力[1]。不少財(cái)政界學(xué)者則認(rèn)為,地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡有財(cái)稅政策方面的原因,如地區(qū)財(cái)政支出總量不足,結(jié)構(gòu)欠佳,經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政基礎(chǔ)較為薄弱等。因此,要實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展,必須對(duì)現(xiàn)行的財(cái)政管理體制進(jìn)行改革與完善。自1994年的分稅制改革以來(lái),國(guó)內(nèi)外的財(cái)政界學(xué)者對(duì)財(cái)政管理體制改革的討論主要集中在以下五個(gè)方面:

1.中央與地方事權(quán)劃分的問(wèn)題。目前國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界的觀點(diǎn)較為一致:中央與地方政府間事權(quán)劃分不明確,存在較多的重疊交叉,地方承擔(dān)了過(guò)多的事權(quán)。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為,地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一,但對(duì)于具體的運(yùn)行機(jī)制,學(xué)者們的看法卻不盡相同:樓繼偉認(rèn)為,財(cái)權(quán)和事權(quán)也可以不完全對(duì)等;賈康(2004)認(rèn)為,財(cái)權(quán)、事權(quán)統(tǒng)一的前提是在省(自治區(qū))一級(jí)行政區(qū)劃下再次實(shí)行分稅[2];楊斌認(rèn)為,我國(guó)分稅制下一步的發(fā)展方向是“非對(duì)稱(chēng)型分稅制”,主張?jiān)诙愂粘跏挤峙渖嫌芍醒胝贾饕糠?但國(guó)家財(cái)力的最終使用則主要由地方支配。

2.財(cái)政管理體制改革的目標(biāo)問(wèn)題。目前,“三級(jí)財(cái)政論”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管論”得到?jīng)Q策層的一致認(rèn)可并已付諸實(shí)踐[3],分稅分級(jí)財(cái)政體制、分稅分利財(cái)政體制以及均衡財(cái)政體制等很多新的改革思路也已經(jīng)浮出水面。多數(shù)學(xué)者堅(jiān)持認(rèn)為,財(cái)政管理體制改革的目標(biāo)應(yīng)是在中央集權(quán)下的地方分權(quán),實(shí)行分稅分級(jí)財(cái)政體制。但近年來(lái)也有一些學(xué)者提出了不少新的觀點(diǎn)——如張馨認(rèn)為,在擁有眾多國(guó)有資本的現(xiàn)實(shí)情況下,我國(guó)的財(cái)政管理體制應(yīng)該是分稅與分利相結(jié)合。

3.轉(zhuǎn)移支付的問(wèn)題。楊之剛等(2004)認(rèn)為[4],均等化轉(zhuǎn)移支付的總量偏小,結(jié)構(gòu)也不盡合理;孫開(kāi)(2004)認(rèn)為[5],應(yīng)當(dāng)逐步將現(xiàn)行的多種轉(zhuǎn)移支付形式歸并為一般性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩大類(lèi);楊斌認(rèn)為,稅收返還不是嚴(yán)格意義的轉(zhuǎn)移支付,轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的確定應(yīng)以因素法取代基數(shù)法,建立科學(xué)的量化指標(biāo)體系和客觀標(biāo)準(zhǔn),地方應(yīng)得到的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額應(yīng)以該地區(qū)初始財(cái)力與必要事權(quán)所需財(cái)力間的缺口為基準(zhǔn)。

4.地區(qū)經(jīng)濟(jì)等級(jí)評(píng)價(jià)的問(wèn)題。目前國(guó)內(nèi)學(xué)者在這方面已經(jīng)做過(guò)不少研究。尤其是在地區(qū)經(jīng)濟(jì)等級(jí)劃分方面,苗潤(rùn)生的“四層指標(biāo)體系”評(píng)價(jià)法以及潘省初的“四類(lèi)指標(biāo)體系”評(píng)價(jià)法具有一定的科學(xué)性和可操作性。

5.稅務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)立的問(wèn)題。孫開(kāi)(2004)認(rèn)為,分設(shè)國(guó)稅、地稅機(jī)構(gòu)不僅增加了成本,在稅收征管權(quán)劃分方面也存在很多問(wèn)題;馬國(guó)強(qiáng)(2004)認(rèn)為[6],實(shí)行分稅制,并不一定要分設(shè)國(guó)稅局和地稅局;任壽根則(2003)指出[7],中國(guó)的征稅成本正呈遞減趨勢(shì),國(guó)稅、地稅機(jī)構(gòu)更為徹底地分設(shè)是今后的發(fā)展趨勢(shì)。

根據(jù)國(guó)內(nèi)外的研究成果及我國(guó)財(cái)政管理體制改革的實(shí)際,我們認(rèn)為,在目前的財(cái)政管理體制設(shè)計(jì)中,沒(méi)有充分考慮到區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異的因素,對(duì)地區(qū)均衡發(fā)展和地區(qū)經(jīng)濟(jì)等級(jí)的研究也沒(méi)有與體制研究和設(shè)計(jì)相聯(lián)系。只有建立、健全中央與地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政管理體制,才能有效地縮小地區(qū)間的差異,促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展,解決現(xiàn)行財(cái)政管理體制中的諸多問(wèn)題。

二、財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政管理體制

1.運(yùn)行機(jī)理

清晰的層級(jí)政府事權(quán)劃分,是分稅制財(cái)政管理體制劃分財(cái)權(quán)的基礎(chǔ),也是實(shí)現(xiàn)財(cái)政分配均等化目標(biāo)的前提。但現(xiàn)實(shí)是,我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較大,中央與地方財(cái)力與事權(quán)難以匹配,具體表現(xiàn)為政府財(cái)力事權(quán)的橫向不均衡和縱向不均衡。橫向不均衡是指政府間財(cái)政失衡和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不均衡。例如,2002年,上海市的財(cái)政收入是貴州省的6.55倍,是內(nèi)蒙古自治區(qū)的6.28倍,而從人均GDP、人均收入、人均消費(fèi)等指標(biāo)來(lái)看,東、西部地區(qū)也存在著巨大差距。縱向不均衡是指中央和地方財(cái)政能力的失衡,即中央和地方事權(quán)不匹配。從我國(guó)現(xiàn)階段中央和地方事權(quán)和財(cái)權(quán)的構(gòu)成比例來(lái)看,中央和地方財(cái)政收入的比例為55:45,而財(cái)政支出的比例卻為30:70,其中公共服務(wù)支出比例為46:54,中央和地方財(cái)力與事權(quán)已經(jīng)嚴(yán)重失衡。

因此,建立中央與地方財(cái)力與事權(quán)相匹配制度的關(guān)鍵,就是要在中央財(cái)政與省級(jí)財(cái)政之間找到一個(gè)合適的區(qū)域平臺(tái)——一個(gè)兼顧公平與效率的、實(shí)施區(qū)域財(cái)政橫向均衡制度的理想平臺(tái)。依托這個(gè)相對(duì)均衡的區(qū)域平臺(tái),能實(shí)現(xiàn)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)主體的起點(diǎn)公平;能對(duì)各區(qū)域在行政性資源配置上采取“取之同等、予之等同”的平等性政策,實(shí)現(xiàn)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的過(guò)程公平;能建立區(qū)域財(cái)政橫向均衡制度,實(shí)現(xiàn)區(qū)域分配的結(jié)果公平。

同時(shí),在我國(guó)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大的情況下,應(yīng)實(shí)行有差異的稅種劃分或有差異的財(cái)政管理體制。要實(shí)行差異化的財(cái)政管理體制,關(guān)鍵是要合理劃分政府間的事權(quán)和財(cái)權(quán),在實(shí)現(xiàn)地方財(cái)力與事權(quán)匹配的基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)中央與地方財(cái)力與事權(quán)的匹配?！皩?shí)現(xiàn)地方事權(quán)與財(cái)力的匹配”有兩個(gè)基本途徑:一是調(diào)整收入,即在中央與地方事權(quán)劃分相對(duì)清晰且地方事權(quán)范圍相對(duì)穩(wěn)定和統(tǒng)一的條件下,中央通過(guò)對(duì)地方本地收入(R)的分配(如分稅)和收入再分配(如補(bǔ)助)來(lái)實(shí)現(xiàn)地方財(cái)力與事權(quán)的匹配。但是,在地區(qū)間收入水平存在巨大差異的條件下,進(jìn)行收入調(diào)整則需要較大的力度和成本。二是調(diào)整事權(quán),即在一定收入分配格局下,依據(jù)地方財(cái)力確定其事權(quán)。由于政府間事權(quán)的劃分決定于國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)制度,大范圍和經(jīng)常性的事權(quán)調(diào)整不僅在現(xiàn)實(shí)中缺乏可操作性,而且可能會(huì)產(chǎn)生更大的社會(huì)成本。因此,地方財(cái)力與事權(quán)的匹配主要是通過(guò)對(duì)地方財(cái)力的調(diào)整來(lái)實(shí)現(xiàn),但也不應(yīng)排除可通過(guò)對(duì)部分地區(qū)個(gè)別事權(quán)的調(diào)整來(lái)實(shí)現(xiàn)?！爸醒肱c地方財(cái)力與事權(quán)相匹配”可包含三個(gè)層面:第一,地方財(cái)力與事權(quán)相匹配;第二,中央財(cái)力與事權(quán)相匹配;第三,在中央與地方事權(quán)劃分協(xié)調(diào)、合理的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)中央財(cái)力與地方財(cái)力的總體匹配。

2.運(yùn)行模式

目前,“三級(jí)財(cái)政”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”在實(shí)施中遇到的問(wèn)題是,隨著我國(guó)“藕合型”分稅制體制路徑依賴(lài)的不斷強(qiáng)化,縱向財(cái)政失衡、橫向財(cái)政失衡等問(wèn)題不僅沒(méi)有得到妥善解決,反而呈現(xiàn)出進(jìn)一步惡化的趨勢(shì)。究其原因,主要是在目前的財(cái)政管理體制設(shè)計(jì)中,沒(méi)有充分體現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異。財(cái)政管理體制改革應(yīng)該努力做到起點(diǎn)公平,保證分配過(guò)程公平,最終促進(jìn)分配結(jié)果公平,最大限度縮小地區(qū)間財(cái)力分配差異,實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。財(cái)政均衡體制的政策基點(diǎn),必須兼顧地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性;財(cái)政均衡制度的目標(biāo),應(yīng)與政府間人均財(cái)力均衡即一般意義上的公共服務(wù)均等化目標(biāo)相一致,應(yīng)以區(qū)域財(cái)政橫向轉(zhuǎn)移支付為宜。概言之,就是要把一般意義上的國(guó)家財(cái)政均衡制度,創(chuàng)新為區(qū)域財(cái)政橫向均衡制度,從而將以省級(jí)行政區(qū)域?yàn)橹鞯母?jìng)爭(zhēng)引導(dǎo)到以大區(qū)域?yàn)橹鞯挠行蚋?jìng)爭(zhēng)上來(lái)。

具體而言,建立中央與地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制,實(shí)現(xiàn)地區(qū)財(cái)政均衡,其運(yùn)行模式應(yīng)主要包括以下內(nèi)容:

1.政府事權(quán)劃分

依據(jù)我國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)制度和政府職能,我們將政府事權(quán)分為三個(gè)部分:地方事權(quán),指必須由地方政府行使的事權(quán);中央事權(quán),指必須由中央政府行使的事權(quán);共有事權(quán),指可由地方行使也可由中央行使的事權(quán)。以此為依據(jù),把這三種事權(quán)發(fā)生的財(cái)政支出分別表示為L(zhǎng)、C、S,并依據(jù)我國(guó)國(guó)情和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要,分別確定各省市區(qū)的地方事權(quán)和共有事權(quán),通過(guò)調(diào)查、測(cè)算,確定中等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地區(qū)在正常情況下行使相應(yīng)事權(quán)的支出水平和支出總量。

2.地區(qū)經(jīng)濟(jì)分級(jí)

在借鑒相關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上,建立評(píng)價(jià)和劃分地區(qū)經(jīng)濟(jì)等級(jí)的指標(biāo)體系;并對(duì)我國(guó)的省市區(qū)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平“等級(jí)”劃分,初步可分為發(fā)達(dá)地區(qū)、較發(fā)達(dá)地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困地區(qū)。在此基礎(chǔ)上,從每個(gè)等級(jí)中選取2～3個(gè)地區(qū)進(jìn)行調(diào)查,主要調(diào)查四個(gè)方面的內(nèi)容:(1)地方的事權(quán)范圍;(2)地方財(cái)政支出和收入的總量與結(jié)構(gòu);(3)地方財(cái)力與事權(quán)的匹配程度;(4)地方事權(quán)的運(yùn)用狀態(tài)和結(jié)果。除收集相關(guān)資料和數(shù)據(jù)外,要重點(diǎn)考察同等級(jí)地區(qū)之間以及不同等級(jí)地區(qū)之間在上述四個(gè)方面的異同。

3.財(cái)政管理體制設(shè)計(jì)

基于全國(guó)基本統(tǒng)一的稅收體系,依據(jù)中央與地方之間的事權(quán)劃分,針對(duì)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的地區(qū),分別設(shè)計(jì)相應(yīng)的財(cái)政管理體制,如圖1所示:

圖1

(1)收入留用、定額補(bǔ)助:對(duì)于貧困地區(qū)和部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)(R

(2)分稅+補(bǔ)助:該體制適用于地方收入不能完全滿(mǎn)足支出需要(R≥L但R

(3)根據(jù)具體情況選擇彈性分稅制[8]?；舅悸肥?①地方的所有稅收收入都首先用于保證其預(yù)算平衡;②如果在保證地方預(yù)算平衡后沒(méi)有結(jié)余,則中央從中央稅和共享稅中的所得為零,并以此為分稅基數(shù);③如果地方財(cái)政還有結(jié)余,但結(jié)余額小于中央稅的稅收額,則將結(jié)余折算成一定比例的中央稅,中央從共享稅中的所得為零,并以此為分稅基數(shù);④如果地方財(cái)政結(jié)余大于中央稅額,則把大于中央稅額的部分折算成一定比例的共享稅,并以此為分稅基數(shù)。在基數(shù)確定后,可進(jìn)一步確定中央在一種或多種中央稅或共享稅中分成的定期增長(zhǎng)比例;在分稅的同時(shí),地方不再以定額或其他形式上解收入。

(4)對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),可實(shí)行較為完全的分稅制。其基本思路是:在核定收支基數(shù)并考慮現(xiàn)實(shí)及發(fā)展等因素的基礎(chǔ)上,對(duì)稅種分配進(jìn)行合理劃分;地方因其稅種所得按規(guī)定不再上解中央;但為了保證地方和中央的財(cái)力均衡,在稅種劃分過(guò)程中,應(yīng)相應(yīng)增加中央稅,調(diào)高中央在共享稅種上的分享比例,甚至可將部分共享稅種完全劃為中央稅。

[1]劉溶滄,夏杰.論促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的財(cái)政政策[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì),1998,(4).

[2]賈康.中國(guó)財(cái)政改革:政府層級(jí)、事權(quán)、支出與稅收安排的思路[J].地方財(cái)政研究,2004,(1).

[3]賈康,白景明.中國(guó)地方財(cái)政體制安排的基本思路[J].財(cái)政研究,2003,(8).

[4]楊之剛.中國(guó)分稅財(cái)政體制:問(wèn)題成因和改革建議[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì),2004,(10).

[5]孫開(kāi).財(cái)政體制改革問(wèn)題研究[M].北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2004.

[6]馬國(guó)強(qiáng).轉(zhuǎn)軌時(shí)期的稅收理論研究[M].大連:東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社,2004.

[7]任壽根.征稅成本領(lǐng)先性假設(shè)與中國(guó)稅務(wù)組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化[J].經(jīng)濟(jì)研究,2003,(2).

[8]劉京煥.建立“分級(jí)”財(cái)政管理體制模式的構(gòu)想[J].財(cái)政研究,2005,(1).

I206.7

A

1008-6382(2010)01-0039-04

2009-12-03

“中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)研究生教育創(chuàng)新基金”資助項(xiàng)目(2008BJJ40)

劉京煥(1959-),男,河南洛陽(yáng)人,中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授,博士研究生導(dǎo)師,主要從事財(cái)政理論與政策研究。

(責(zé)任編輯 安 然)