督-撫制與中央-地方權(quán)力之爭——以晚清督撫勢力的崛起為視角

朱云天

(廈門大學(xué) 歷史系,福建 廈門 361005)

應(yīng)當(dāng)承認(rèn),在以往的中國政制史研究中,學(xué)者們主要強調(diào)的是君權(quán)與相權(quán)的對峙與斗爭。實際上,現(xiàn)代國家建立以前,在中國傳統(tǒng)政治權(quán)力的分配與爭奪中,主要對峙的不是君權(quán)與相權(quán),而是中央與地方。中國歷史上的統(tǒng)一與分裂,拋去外族沖擊的因素,主要是因為王朝內(nèi)部政制變動導(dǎo)致的中央與地方權(quán)力分配的失衡。以此為視角,我們可以看到,在中國歷史上,統(tǒng)一——分裂與中央——地方的同步關(guān)系經(jīng)歷了四次大變局:①西周末年及東周時期地方諸侯勢力的崛起與周王勢力的沒落;②東漢末年以地方刺史為代表的豪強地主勢力的崛起與中央勢力的衰落;③唐朝安史之亂后藩鎮(zhèn)勢力的崛起與唐朝廷勢力的衰落;④明清時期地方督撫勢力的崛起與中央勢力的逐漸式微。在這四次大變局中,對中國近代歷史有深遠(yuǎn)影響的是最后一次。

一、督撫制的形成

督撫制其實包含了兩個職官系統(tǒng),即巡撫制和總督制。一般認(rèn)為,巡撫制濫觴于明初永樂年間(1403年～1424年),這已為多數(shù)學(xué)者認(rèn)同?！睹魇?。職官志二》記載:“巡撫之名,起于懿文太子巡撫陜西。永樂十九年,遣尚書蹇義等二十六員巡行天下,安撫軍民。以后不拘尚書、侍郎、都御史、少卿等官,事畢復(fù)命,即或停遣。初名巡撫,或名鎮(zhèn)守,后以鎮(zhèn)守侍郎與巡撫按御史不相統(tǒng)屬,文移窒礙,定為都御史巡撫兼軍務(wù)者加提督,有總兵地方加贊理或參贊,所轄多、事重者加總督。”[1]不難看出,巡撫制度的發(fā)軔與明初國家事務(wù)繁重,中央政府需要加強對地方的控制有關(guān)。但據(jù)王德金考證,懿文太子朱標(biāo)巡撫陜西一事,“只能說有巡撫之名,而無巡撫之實”,原因是"朱標(biāo)此行乃太子出巡,有其特殊性,不合管制常規(guī)“。因此,”懿文太子朱標(biāo)巡撫陜西,不能代表巡撫制度的真正開始"[2]。盡管巡撫制度濫觴于永樂年間,但其時巡撫一職只是普通的臨時性任命,真正制度化的設(shè)置則應(yīng)當(dāng)是在嘉靖年間 (1522年～1566年)[3]11。明初以降,巡撫制度逐漸完善,主要表現(xiàn)為設(shè)置了獨立的辦事機構(gòu)——巡撫衙門[4],更為重要的是,巡撫的任命程序也逐漸走向了制度化和地方官化。成化二十二年(1486年),明廷正式取消了巡撫每年八月赴京會廷臣議事的制度,這意味著巡撫不必再參與中央事務(wù),真正成為執(zhí)掌一方的封疆大吏。

總督制的產(chǎn)生晚于巡撫制,一般認(rèn)為,總督制度的初步形成是在正統(tǒng)年間(1436年～1449年),并于成化年間(1465年～1487年)逐漸成熟。李治安認(rèn)為,明代中期以后,督撫的設(shè)置成為?；贫?主要分為兩種類型:一類是為軍事需要而設(shè)置的,一般在邊境地區(qū);另一類設(shè)置于內(nèi)地,統(tǒng)轄兩省或數(shù)省,負(fù)有監(jiān)督財政和軍事的職能[5]。

到了明末,督撫的職權(quán)逐漸擴(kuò)大,并向總掌軍政、民政的地方官轉(zhuǎn)化。然而,終有明一代,督撫制度都沒有完全定型,也沒有完全地方官化,突出的表現(xiàn)是督撫的管轄區(qū)域和人員任命等方面還不固定[3]12。明代總督,從區(qū)域上看,有統(tǒng)轄兩省至數(shù)省的,也有僅統(tǒng)轄幾個府的;巡撫的設(shè)置也一樣,有一省一設(shè)的,也有因特殊需要而在某一個地區(qū)特別設(shè)置的。在官員的任命上,有固定按成例設(shè)置的,也有臨時派遣的[6]。

二、督撫制的發(fā)展和完善

在政治制度方面,清代基本沿用明朝體制(即所謂“清承明制”),經(jīng)過數(shù)百年的發(fā)展,督撫制度在清代得到了真正的發(fā)展和完善。劉偉認(rèn)為,督撫制度地方化的真正完成是在康雍乾時期[3]13。其實,從政治制度層面上看,所謂的地方化過程,就是督撫對地方控制的加強過程,包括轄區(qū)的相對固定、衙署的建立、辦事人員的配置、確立對布政使和按察使的統(tǒng)屬關(guān)系等。徐青峰將清初督撫制度的地方化過程分為三個階段[7]:

第一階段,從順治元年(1644年)到順治十八年(1661年),清代督撫制度初步建立。

第二階段,從康熙元年(1662年)到乾隆十三年(1748年),清代督撫制度得到充分發(fā)展。

第三階段,從乾隆十四年(1749年)到乾隆三十二年(1767年),清代督撫制度逐漸成熟和完善。

不難看出,清代督撫制度的地方化經(jīng)歷了一個相當(dāng)長的歷史時期。這是當(dāng)時的歷史條件和社會形勢所決定的,在經(jīng)歷了明末清初王朝鼎革之際的戰(zhàn)亂后,山河破碎、民不聊生,清廷雖然建立了統(tǒng)一的政權(quán),但需要在短時間內(nèi)穩(wěn)定社會秩序,不得不將部分民權(quán)、財權(quán)等下放給地方,為督撫制的成熟與完善提供了客觀條件。

清初以后,經(jīng)過幾代皇帝的苦心經(jīng)營,中央皇權(quán)得到大大加強,而地方上則逐漸形成了督撫體制。這種體制與清代的省、府、縣三級地方行政體制相配套,成為清朝的基本政治制度?？偠绞且皇』驍?shù)省的軍民首腦,官銜為正二品,加尚書銜者為從一品。職責(zé)主要是“掌厘治軍民,綜制文武,察舉官吏,修飭封疆”[8],凡文職道府以下,武職副將以下,都由總督奏請免黝。總督還直接統(tǒng)帥少量軍隊,稱作督標(biāo)營。巡撫則為一省最高行政首腦,官銜為從二品,主要職責(zé)包括:考察全省地方官員,監(jiān)察本地方政務(wù),總理本省關(guān)稅、漕政,主持每三年一次的鄉(xiāng)試和武科,如兼提督銜,則節(jié)制本省各鎮(zhèn)總兵,督理糧餉等,也可以指揮一定的直屬軍隊,稱“撫標(biāo)”[9]。

三、督撫勢力的崛起與晚清政治格局的變遷

清代的督撫制度,到了晚清發(fā)生了巨大變化。本文所謂的晚清,并非費正清在《劍橋中國晚清史》中所界定的時間范圍,而是中國本土多數(shù)學(xué)者認(rèn)可的1840年～1911年。清代的督撫制度,之所以在晚清受到巨大沖擊,主要是與當(dāng)時“值三千年未有之變局”的歷史形勢有關(guān)。第一次鴉片戰(zhàn)爭以后,整個清王朝處在內(nèi)憂外患、風(fēng)雨飄搖之中,西方列強的入侵,不僅沖擊了中國原有的社會秩序,也對清王朝的行政體制造成巨大影響。咸豐元年(1851年)爆發(fā)的太平天國起義,更以摧枯拉朽之勢對清王朝的經(jīng)制八旗和綠營軍制給予了毀滅性的打擊,形勢已發(fā)展到不改變國家現(xiàn)有的政治和軍事體制,清王朝就有可能滅亡的地步。面對中央的經(jīng)制軍隊已被太平天國消滅的局面,清政府只能無可奈何地聽任中央權(quán)力的流失,容忍地方督撫在自救的過程中侵奪原本屬于中央的權(quán)力。特別是當(dāng)清軍的主力江北大營與江南大營被太平軍擊潰以后,清政府為了自救,更不得不主動將中央一部分權(quán)力下放給以曾國藩為首的地方督撫。咸豐三年(1853年),清廷為了盡快平息太平天國起義,讓曾國藩出任湖南團(tuán)練大臣,創(chuàng)建湘軍。清朝執(zhí)政者對以曾國藩為首的地方督撫,由重用而變?yōu)橐蕾?授予的權(quán)力也越來越大,主要表現(xiàn)在以下三個方面:

第一,清政府賦予了曾國藩諸多軍政大權(quán),使之承擔(dān)的責(zé)任也越來越重。繼咸豐十年授任兩江總督、欽差大臣,督辦江南、寧國、徽州軍務(wù)之后,咸豐十一年十月又授命其督辦江、皖、贛、浙四省軍務(wù),巡撫、提、鎮(zhèn)以下官員皆歸其節(jié)制,同時,又在上諭中一再強調(diào):“江浙等處軍務(wù),朕唯曾國藩是賴”[10]。

第二,在用人方面,清政府為曾國藩大開方便之門。咸豐十年以前,曾國藩奏保的僚屬很少獲準(zhǔn)。慈禧太后執(zhí)政以后,曾國藩保奏其部將、屬吏與幕僚,則幾乎無不批準(zhǔn)。即使有時所保官員有違成例,被吏部駁回,曾國藩只要稍稍加以修改,再次上奏,吏部最后也只好照準(zhǔn)。這樣,曾國藩集團(tuán)的大批骨干成員皆被清政府任命為戰(zhàn)區(qū)各省的督、撫、藩司及提、鎮(zhèn)大員。以同治二年(1863年)為例,其時清廷共設(shè)8個總督、15個巡撫,屬于曾國藩湘軍集團(tuán)的就有5個總督和9個巡撫[11]。

第三,在財政方面,清政府也給予曾國藩大力支持。不僅湘軍所據(jù)之地的厘金征收全歸其所有,連廣東厘金的征管之權(quán)亦歸曾國藩集團(tuán)所有。這樣,湘軍集團(tuán)以三江兩湖為基地,勢力不斷壯大,南至兩廣、云貴川,北至直隸、山東,東至蘇浙閩,西至陜甘,都進(jìn)入了湘軍集團(tuán)的勢力范圍之內(nèi)。

綜上所述,我們可以看出,借助鎮(zhèn)壓太平天國起義之機而勃興的地方督撫勢力,已經(jīng)完全改變了晚清的國家權(quán)力架構(gòu),形成了全新的中央-地方權(quán)力格局[12]。更為重要的是,湘軍集團(tuán)建立之后,其內(nèi)部又分化出李鴻章的淮軍集團(tuán)和左宗棠的楚軍集團(tuán),其他的地方督撫勢力也借機擁兵自重,儼然成為一方諸侯。從此,清王朝的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)由高度中央集權(quán)體制轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒肱c地方二元權(quán)力體制,權(quán)力重心也逐漸由中央下移地方,直至清亡,這種狀況一直未能改變。

四、晚清地方督撫的崛起與近代軍閥的出現(xiàn)

從嚴(yán)格意義上說,盡管晚清督撫勢力的崛起對國家權(quán)力的原有架構(gòu)造成了巨大的沖擊,但是,“晚清雖然已經(jīng)出現(xiàn)了'外重內(nèi)輕'的局面,但督撫權(quán)力的運作始終還沒有滑出清朝中央集權(quán)統(tǒng)治的軌道,還沒有出現(xiàn)'地方割據(jù)'的局面。所謂'割據(jù)',是指地方已形成自己獨立的政治、軍事、財政系統(tǒng),不僅拒不聽命于中央,而且挾武力與中央對抗的現(xiàn)象。顯然,晚清還沒有達(dá)到這種程度”[3]402。這固然與慈禧太后高明的統(tǒng)馭手段有關(guān),同時也與曾國藩等漢族官員思想中根深蒂固的忠君意識有關(guān)。

但另一方面,晚清督撫勢力的崛起又直接地影響了19世紀(jì)后半葉乃至20世紀(jì)初期的歷史走向,“晚清督撫權(quán)力擴(kuò)張帶給近代社會最深刻的影響,是造就了地方主義勢力,它不僅成為清王朝覆亡的重要因素,而且直接影響到民國初年的政局與辛亥革命的結(jié)局”[3]404。蔣廷黼則直接指出了湘軍對民國軍閥的影響:“湘軍是私有軍隊的開始。湘軍的精神以后傳給李鴻章所部的淮軍,而淮軍以后又傳給袁世凱的北洋軍。我們知道民國以來北洋軍閥利用私有的軍隊,割據(jù)國家,阻礙統(tǒng)一。追究其禍根,我們不能不歸咎于湘軍”[13]40。事實上,北洋軍的前身是清末袁世凱創(chuàng)建的新軍。袁世凱得以有機會興辦新軍,與其于光緒二十七年(1901年)出任直隸總督兼北洋大臣有關(guān)。眾所周知,直隸總督兼北洋大臣與兩江總督兼南洋大臣乃晚清后期最重要的官職(前者尤為重要)。從其設(shè)立之初至袁世凱上任之前,一直由湘軍和淮軍系統(tǒng)官員擔(dān)任。袁世凱攫取此職后,利用手中控制的政治、經(jīng)濟(jì)、軍事權(quán)力,一方面乘機擴(kuò)充北洋軍事力量,一方面不斷在中央和地方安插親信。袁世凱崇尚曾國藩“起自團(tuán)練,創(chuàng)辦湘軍”的治軍方法,利用光緒三十二年(1906年)成立的“保定軍官學(xué)堂”,不斷為自己培養(yǎng)親信,故而軍中出現(xiàn)“其心理中不知有清廷,而唯知有項城耳”之事[14]。由此不難看出,袁世凱的新軍實際上承襲了曾國藩湘軍和李鴻章淮軍的舊制,與其說是新軍,不如說是“新瓶裝舊酒”;與其說是朝廷的軍隊,不如說是私人的軍隊。由此看來,袁世凱的新軍與湘軍、淮軍之關(guān)系恰如蔣廷黼所言,“湘軍的組織和精神傳給了淮軍,淮軍又傳給北洋軍,以至流毒于民國”[13]89。也正因為如此,袁世凱的新軍被時人稱為“淮軍余孽”[15]。至此,清末督撫控制地方,擁兵自重,尾大不掉的情況愈演愈烈,終于在1916年袁世凱去世之后出現(xiàn)了皖系、直系、奉系、桂系軍閥各據(jù)一方的局面。孫中山曾經(jīng)對這種局面憤慨不已: “夫去一滿洲之專制,轉(zhuǎn)生出無數(shù)強盜之專制,為毒之烈,較前尤甚,于是而民愈不聊生矣”[16]。實際上,晚清至民國初期,在中央-地方權(quán)力之爭的格局中,地方早已滑出中央控制的軌道,連年不休的軍閥混戰(zhàn)也給人民帶來了巨大的災(zāi)難。

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