對(duì)食品企業(yè)無(wú)證生產(chǎn)的辨析

文/華晨泓 蘆國(guó)慶

國(guó)家從法律層面規(guī)定了對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)行許可制度，對(duì)于未取得許可從事食品生產(chǎn)的企業(yè)，質(zhì)監(jiān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照職權(quán)予以查處。但是，如何認(rèn)定無(wú)證生產(chǎn)，哪些情況又與無(wú)證生產(chǎn)相似但又有區(qū)別？這是在行政執(zhí)法中必須考量的。

《中華人民共和國(guó)食品安全法》（以下簡(jiǎn)稱《食品安全法》）第二十九條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)行許可制度。從事食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)，應(yīng)當(dāng)依法取得食品生產(chǎn)許可、食品流通許可、餐飲服務(wù)許可……”第八十四條規(guī)定：違反上述規(guī)定，未經(jīng)許可從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，由有關(guān)主管部門(mén)按照各自職責(zé)分工，給予相應(yīng)行政處罰。國(guó)家從法律層面規(guī)定了對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)行許可制度，對(duì)于未取得許可從事食品生產(chǎn)的企業(yè)，質(zhì)監(jiān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)法規(guī)予以查處。但是，如何認(rèn)定無(wú)證生產(chǎn)，哪些情況又與無(wú)證生產(chǎn)相似但又有區(qū)別？這是在行政執(zhí)法中必須考量的。本文基于現(xiàn)有規(guī)定，對(duì)無(wú)證生產(chǎn)的范疇及認(rèn)定的方法進(jìn)行辨析，望同行與專家們不吝賜教。

初始無(wú)證

所謂初始無(wú)證，是指從未取得過(guò)同類或類似食品的生產(chǎn)許可而從事食品生產(chǎn)活動(dòng)的行為，亦即《食品安全法》第二十九條和第八十四條規(guī)定的行為。比如：某企業(yè)從未取得調(diào)味品的生產(chǎn)許可而生產(chǎn)醬油的行為就屬于初始無(wú)證的情形。同樣的規(guī)定體現(xiàn)在《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《特別規(guī)定》）第三條第四款、第四十五條、《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則（試行）》（以下簡(jiǎn)稱79號(hào)令）第二十一條、第七十九條等的規(guī)定中。

超期生產(chǎn)

超期生產(chǎn)是指按《中華人民共和國(guó)食品安全法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》）第二十條第三款規(guī)定（食品生產(chǎn)許可的有效期為三年），并以此規(guī)定認(rèn)定的從有證到無(wú)證的生產(chǎn)行為。這在《食品安全法》施行前實(shí)施的79號(hào)令第三十四條、第七十九條第（二）項(xiàng)都有相同的規(guī)定。在執(zhí)法實(shí)踐中，有種看法認(rèn)為超期生產(chǎn)的情況也屬于《食品安全法》第八十四條規(guī)定的無(wú)證生產(chǎn)情形。筆者以為，對(duì)上述超期生產(chǎn)的情形應(yīng)當(dāng)予以區(qū)別對(duì)待。

1.決定授予食品生產(chǎn)許可屬于具體行政行為，具體行政行為的終止應(yīng)當(dāng)具有法定條件。《食品安全法》中規(guī)定食品生產(chǎn)許可應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國(guó)行政許可法》（以下簡(jiǎn)稱《行政許可法》）的規(guī)定進(jìn)行審查與準(zhǔn)予許可?！缎姓S可法》第五十條對(duì)被許可人申請(qǐng)延續(xù)許可作出了規(guī)定；同時(shí)，該法第七十條也規(guī)定了行政許可有效期滿未延續(xù)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法辦理注銷手續(xù)。按照一般許可的注銷規(guī)定，比如《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證注銷程序管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱93號(hào)令）第十五條（辦理注銷）、第十八條（公告注銷）、第二十一條（無(wú)證查處）的規(guī)定，行政許可只有經(jīng)注銷程序并經(jīng)公告注銷才符合具體行政行為的終止條件。在行政程序法治化日益進(jìn)步的時(shí)代，具體行政行為的終止應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行。所以，當(dāng)許可依法終止后企業(yè)仍進(jìn)行生產(chǎn)的，才可按無(wú)證查處。

2.食品生產(chǎn)許可有效期滿后，部分企業(yè)由于主客觀原因沒(méi)有按照規(guī)定于有效期滿6個(gè)月前提出換證申請(qǐng)，并繼續(xù)生產(chǎn)的，宜依照79號(hào)令第七十九條第（二）項(xiàng)予以處罰；而不宜按照《食品安全法》中無(wú)證生產(chǎn)的規(guī)定予以處罰。原因在于：按照行政程序法治化的要求，只有經(jīng)注銷及公告的生產(chǎn)許可行為才是法律意義上的終止；許可證有效期滿并不等同于不再符合許可條件。因此，有必要及時(shí)修改相關(guān)規(guī)定，將其作為單獨(dú)的違法類型。

超范圍生產(chǎn)

超范圍生產(chǎn)，簡(jiǎn)單地講就是企業(yè)雖然取得甲種食品的生產(chǎn)許可，但生產(chǎn)了乙種食品。然而，超范圍生產(chǎn)的情況卻遠(yuǎn)比一般意義上的理解要復(fù)雜得多。食品生產(chǎn)許可證上都應(yīng)當(dāng)注明產(chǎn)品名稱、申證單元及產(chǎn)品品種，如：飲料[瓶（桶）裝飲用水類（飲用天然礦泉水、飲用純凈水、其他飲用水）]。這里“飲料”即產(chǎn)品名稱；“瓶（桶）裝飲用水”即申證單元；“飲用天然礦泉水、飲用純凈水、其他飲用水”即產(chǎn)品品種。如果某企業(yè)取得了飲料[瓶（桶）裝飲用水]類的生產(chǎn)許可而生產(chǎn)超出其申證單元的食品，如方便面、碳酸飲料類的食品，即屬于超范圍生產(chǎn)，宜按照《食品安全法》關(guān)于無(wú)證生產(chǎn)的規(guī)定進(jìn)行處罰。對(duì)超出產(chǎn)品名稱、申證單元范圍內(nèi)的生產(chǎn)行為很好認(rèn)定，主要原因在于不同產(chǎn)品申證單元的基本生產(chǎn)流程及關(guān)鍵控制環(huán)節(jié)、必備的生產(chǎn)資源、產(chǎn)品相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、原輔料的相關(guān)要求、必備的出場(chǎng)檢驗(yàn)設(shè)備、檢驗(yàn)項(xiàng)目等都有所不同。

但是，對(duì)超出產(chǎn)品品種范圍的生產(chǎn)一律均以無(wú)證生產(chǎn)查處，似乎有些不妥。第一，對(duì)同一申證單元內(nèi)的不同種類的產(chǎn)品的基本生產(chǎn)流程及關(guān)鍵控制環(huán)節(jié)、必備的生產(chǎn)資源等一般具有相似性或相關(guān)性。第二，基于上述相似性和相關(guān)性，對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)行為以等同于初始無(wú)證的情況按無(wú)證處罰未免有失妥當(dāng)，不符合不同情況不同處理的法律精神。第三，按無(wú)證查處不利于鼓勵(lì)企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。對(duì)此，我們建議在修改相關(guān)規(guī)章時(shí)予以分別規(guī)定。

企業(yè)獲證后名稱變更

獲證企業(yè)名稱變更的有關(guān)規(guī)定體現(xiàn)在79號(hào)令第四十四條、第八十條第二款等的規(guī)定中。企業(yè)名稱的變更屬于許可授予時(shí)形式條件的變化，一般不影響食品的質(zhì)量安全，但基于對(duì)消費(fèi)者知情權(quán)的保護(hù)和國(guó)家對(duì)食品生產(chǎn)安全的監(jiān)管制度要求，許可應(yīng)當(dāng)做到形式與實(shí)質(zhì)的一致。因此，企業(yè)獲證后名稱變更繼續(xù)生產(chǎn)的應(yīng)當(dāng)屬于廣義上的無(wú)證生產(chǎn)，即生產(chǎn)行為與許可行為形式上的不符合性。當(dāng)然，此種違法行為的危害性較輕，法規(guī)及規(guī)章對(duì)該行為的處罰也比較合適（詳見(jiàn)79號(hào)令第八十條第二款），自無(wú)適用《食品安全法》的必要。

獲證企業(yè)生產(chǎn)條件變更

獲證企業(yè)生產(chǎn)條件的變更是對(duì)申請(qǐng)?jiān)S可時(shí)實(shí)質(zhì)條件的變更，極易引起食品安全的不可控性，這種變更如果未經(jīng)許可即生產(chǎn)也屬于廣義上的無(wú)證生產(chǎn)。因此，79號(hào)令第三十五條第二款對(duì)此作了規(guī)定，主要內(nèi)容是：“企業(yè)的生產(chǎn)條件、檢驗(yàn)手段、技術(shù)或者工藝發(fā)生變化的，企業(yè)應(yīng)當(dāng)在變化后20日內(nèi)提出申請(qǐng)。省級(jí)或者市（地）級(jí)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照食品生產(chǎn)許可審查通則和審查細(xì)則的規(guī)定重新組織現(xiàn)場(chǎng)核查和產(chǎn)品檢驗(yàn)?！碧幜P規(guī)定是79號(hào)令第八十條第一款。

與此相聯(lián)系的是79號(hào)令第十條：“食品生產(chǎn)加工企業(yè)必須具備和持續(xù)滿足保證產(chǎn)品質(zhì)量安全的環(huán)境條件和相應(yīng)的衛(wèi)生要求”，及第八十九條的規(guī)定。企業(yè)生產(chǎn)條件、檢驗(yàn)手段等的變化與食品生產(chǎn)企業(yè)不能持續(xù)保持應(yīng)當(dāng)具備的環(huán)境條件、衛(wèi)生要求等存在何種區(qū)別與聯(lián)系？實(shí)踐中，對(duì)這兩種情形如何認(rèn)定是關(guān)鍵。

第一，認(rèn)定的主體不同。前一種情形的認(rèn)定主體應(yīng)當(dāng)是審查發(fā)證部門(mén)；后一種情形應(yīng)當(dāng)是縣級(jí)以上質(zhì)監(jiān)部門(mén)（日常監(jiān)管主體）。

第二，基于認(rèn)定主體的不一致，對(duì)違法事實(shí)所能利用證據(jù)證明的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)不同。前者主要對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)條件、檢驗(yàn)手段、技術(shù)或者工藝發(fā)生變化的事實(shí)及未按規(guī)定重新申請(qǐng)審查手續(xù)的事實(shí)予以證明，并且對(duì)“變化事實(shí)”的證明主要參考對(duì)象是取得許可時(shí)該企業(yè)的條件、要求。后者主要對(duì)企業(yè)“不能持續(xù)保持”的事實(shí)予以證明，并且對(duì)“不能持續(xù)保持”的事實(shí)的證明主要參考對(duì)象宜按照審查細(xì)則規(guī)定的一般情況核實(shí)。因此，后者的證明要求應(yīng)當(dāng)稍低。

第三，對(duì)法律責(zé)任的規(guī)定明顯不同。前者是“責(zé)令停止生產(chǎn)銷售，沒(méi)收違法銷售的產(chǎn)品，并限期辦理相關(guān)手續(xù)；逾期仍未辦理的，處違法生產(chǎn)銷售產(chǎn)品貨值金額3倍以下罰款；有違法所得的，沒(méi)收違法所得；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。后者是“責(zé)令限期改正，處以5千元以下的罰款；逾期不改正的，建議有關(guān)部門(mén)撤銷相關(guān)行政許可，取得食品生產(chǎn)許可證的企業(yè)撤銷食品生產(chǎn)許可”。

顯而易見(jiàn)的是，79號(hào)令對(duì)生產(chǎn)條件等發(fā)生變化的違法行為沒(méi)有規(guī)定撤銷生產(chǎn)許可的行政處罰，這在理論上極易引起對(duì)同一主體重復(fù)處罰的可能，在實(shí)踐中（當(dāng)前的食品生產(chǎn)監(jiān)管體制下）也不利于實(shí)現(xiàn)監(jiān)管主體對(duì)食品生產(chǎn)企業(yè)的有效制約。對(duì)此，宜結(jié)合《食品安全法實(shí)施條例》第二十一條的規(guī)定來(lái)指導(dǎo)實(shí)踐。首先，明確生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件發(fā)生變化的含義。根據(jù)《食品安全法》第三十一條的規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件應(yīng)當(dāng)是指《食品安全法》第二十七條第（一）至（四）項(xiàng)的規(guī)定以及有關(guān)法律、規(guī)范和各類食品生產(chǎn)許可審查細(xì)則對(duì)生產(chǎn)條件的特殊要求。其次，因生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件發(fā)生變化，導(dǎo)致不符合生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)要求的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件變化并不必然導(dǎo)致不符合生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)要求，縣級(jí)以上質(zhì)監(jiān)部門(mén)（日查監(jiān)督檢查主體）應(yīng)當(dāng)采用上述較低的證明標(biāo)準(zhǔn)予以認(rèn)定。再次，不再符合生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可條件的，應(yīng)當(dāng)依法撤銷許可。根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，撤銷許可應(yīng)當(dāng)由作出許可決定的行政機(jī)關(guān)或者其上級(jí)機(jī)關(guān)決定。并且，不符合生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)要求的也不必然導(dǎo)致不符合生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可條件，這里主要是對(duì)許可條件依據(jù)較高的證明標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行認(rèn)定。

無(wú)QS標(biāo)識(shí)

實(shí)施生產(chǎn)許可證管理的食品，食品標(biāo)識(shí)應(yīng)當(dāng)標(biāo)注食品生產(chǎn)許可證編號(hào)及QS標(biāo)識(shí)。預(yù)包裝食品其標(biāo)識(shí)未標(biāo)注生產(chǎn)許可證編號(hào)及標(biāo)志的，《食品標(biāo)識(shí)管理規(guī)定》、79號(hào)令的處罰規(guī)定都是一致的，即“責(zé)令限期改正；逾期未改正的，處違法生產(chǎn)、銷售產(chǎn)品貨值金額30%以下的罰款；有違法所得的，沒(méi)收違法所得；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷生產(chǎn)許可證”。食品標(biāo)識(shí)違法行為一般都屬于輕微的違法，是許可證條件的形式不符合性，因而也屬于廣義上的無(wú)證。其實(shí)，在早期的執(zhí)法中，就將這種情形擬定為無(wú)證，如1989年9月30日國(guó)家技術(shù)監(jiān)督局、財(cái)政部技監(jiān)局管發(fā)【1989】367號(hào)發(fā)布的《查處無(wú)生產(chǎn)許可證產(chǎn)品的實(shí)施細(xì)則》第三條就規(guī)定：“取得生產(chǎn)許可證的產(chǎn)品未在產(chǎn)品、包裝和說(shuō)明書(shū)上表明生產(chǎn)許可證的標(biāo)記、編號(hào)、出廠日期的，視為無(wú)證產(chǎn)品，也要予以查處”。隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和對(duì)行政執(zhí)法認(rèn)識(shí)水平的提高， 79號(hào)令等行政法規(guī)、規(guī)章將標(biāo)識(shí)的違法逐步定性為輕微違法，因而區(qū)別于初始無(wú)證。