信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化問(wèn)題研究＊

宋協(xié)娜 孔紅偉

(中共山東省委黨校,山東 濟(jì)南 250021;聊城市信訪局,山東 聊城 252873)

信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化問(wèn)題研究＊

宋協(xié)娜 孔紅偉

(中共山東省委黨校,山東 濟(jì)南 250021;聊城市信訪局,山東 聊城 252873)

當(dāng)前,各類社會(huì)矛盾的產(chǎn)生和沖突體現(xiàn)為日趨增多的各類信訪活動(dòng);大部分信訪問(wèn)題產(chǎn)生于基層;基層信訪問(wèn)題的產(chǎn)生與信訪工作缺乏科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)有重要關(guān)系。如何進(jìn)一步明確信訪程序,規(guī)范信訪行為,優(yōu)化信訪秩序,防止信訪問(wèn)題處理的隨意化,減少因信訪問(wèn)題處理不當(dāng)而引發(fā)“次生矛盾”,避免信訪事項(xiàng)上升為沖突或群體性事件,信訪工作法治化是必然要求。信訪工作走法治化之路是戰(zhàn)略選擇,而從現(xiàn)實(shí)可行性考慮,信訪法治化必須做好的基礎(chǔ)性工作是信訪工作的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè),這也是我們目前比較忽略和亟待解決的問(wèn)題。

信訪;信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化;標(biāo)準(zhǔn)化體系;信訪法治

當(dāng)前,中國(guó)社會(huì)處在經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展和社會(huì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中,由于利益格局的調(diào)整,制度建設(shè)的漏洞,社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng),利益格局深刻調(diào)整,思想觀念深刻變化,信訪工作出現(xiàn)了許多新情況新問(wèn)題,信訪活動(dòng)呈現(xiàn)異常復(fù)雜局面。現(xiàn)有《信訪條例》的局限性日益凸顯,亟須進(jìn)一步推進(jìn)信訪工作法制化建設(shè),暢通信訪渠道,創(chuàng)新信訪工作機(jī)制,規(guī)范信訪行為,強(qiáng)化信訪工作責(zé)任,維護(hù)公民合法權(quán)益。如何有效推進(jìn)信訪工作法治化,使信訪工作成為人民群眾政治參與、表達(dá)訴求的主渠道之一,成為黨和政府了解民意、解決民憂、科學(xué)決策的重要程序和依法化解社會(huì)矛盾的重要手段,是目前理論和實(shí)踐工作者應(yīng)該關(guān)注和突破的重點(diǎn),信訪工作的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)就是基于這種要求的積極回應(yīng)和探索。

一、信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化基本概念

在社會(huì)生產(chǎn)和生活中,人們經(jīng)常用“信”和“訪”的方式進(jìn)行某種社會(huì)活動(dòng),以達(dá)到預(yù)期目的,這種社會(huì)現(xiàn)象就是社會(huì)生活中的信訪活動(dòng)。廣義的信訪活動(dòng)是指古今中外的社會(huì)成員或社會(huì)組織之間,通過(guò)寫信、走訪、詢問(wèn)等形式進(jìn)行的社會(huì)交往。狹義的信訪活動(dòng)是指社會(huì)成員或社會(huì)組織通過(guò)信訪形式向社會(huì)管理組織及其負(fù)責(zé)人反映個(gè)人或集體意愿的社會(huì)政治交往活動(dòng);本文從狹義的信訪活動(dòng)角度看,我國(guó)通常說(shuō)的信訪“是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式,向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況,提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求,依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)?！雹俜沙霭嫔绶ㄒ?guī)中心:《信訪條例注釋本》,法律出版社 2006年版,第 1頁(yè)。在我國(guó),信訪工作是黨和政府的一項(xiàng)重要工作,是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的基礎(chǔ)性工作。②《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見(jiàn)》,2007年 3月發(fā)布。信訪是公民實(shí)現(xiàn)政治參與的途徑之一,也是黨和國(guó)家與人民溝通的紐帶,信訪不僅是一種權(quán)利,也是一種政治制度。

信訪工作應(yīng)該怎么做?怎樣才能做得好?首先要解決的問(wèn)題就是標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。我們應(yīng)該按照什么樣的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)做工作呢?什么是標(biāo)準(zhǔn)和信訪標(biāo)準(zhǔn)?國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)管理委員會(huì)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的定義是:標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)一定范圍內(nèi)重復(fù)性事務(wù)和概念所做的統(tǒng)一規(guī)定(這些規(guī)定最終表現(xiàn)為一種文件)①國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)管理委員會(huì):《標(biāo)準(zhǔn)化基礎(chǔ)知識(shí)培訓(xùn)教材》,中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)出版社 2004年版,第 2頁(yè)。,是為在一定范圍內(nèi)獲得最佳秩序,對(duì)活動(dòng)或其結(jié)果規(guī)定共同的和重復(fù)使用的規(guī)則、導(dǎo)則或特性的文件。信訪標(biāo)準(zhǔn)就是在信訪范圍內(nèi)獲得最佳信訪秩序、對(duì)信訪活動(dòng)或其結(jié)果規(guī)定共同的和重復(fù)使用的規(guī)則、導(dǎo)則或特性的文件。國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)管理委員會(huì)關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)化的定義是:“為了在一定范圍內(nèi)獲得最佳秩序,對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題或潛在問(wèn)題制定共同使用和重復(fù)使用的條款的活動(dòng)”②國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)管理委員會(huì):《標(biāo)準(zhǔn)化基礎(chǔ)知識(shí)培訓(xùn)教材》,中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)出版社 2004年版,第 4頁(yè)。。它包括制定、發(fā)布及實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)程。信訪標(biāo)準(zhǔn)化是指從信訪工作系統(tǒng)的整體出發(fā),制定系統(tǒng)及各環(huán)節(jié)工作標(biāo)準(zhǔn);研究各環(huán)節(jié)工作標(biāo)準(zhǔn)的配合性,按照配合性要求,統(tǒng)一整個(gè)系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn);研究信訪系統(tǒng)與服務(wù)型政府系統(tǒng)的配合性。在信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化研究中,“標(biāo)準(zhǔn)”與“信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化”是兩個(gè)最基本的概念,是信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化基礎(chǔ)的基礎(chǔ),也是對(duì)信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化最本質(zhì)的認(rèn)識(shí)與概括。目前,我國(guó)對(duì)信訪工作還停留在爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)“規(guī)范化”、“法制化”和實(shí)際的“行政化”、“多樣化”狀態(tài),信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化理論的研究在一定程度上還跟不上實(shí)踐的發(fā)展。信訪標(biāo)準(zhǔn)化作為以信訪過(guò)程為主,吸收和容納各種環(huán)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)要求,最終實(shí)現(xiàn)事先確定的目標(biāo)的過(guò)程,對(duì)和諧信訪和法治信訪的建設(shè)意義重大。

二、信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化問(wèn)題的提出

信訪大多是針對(duì)問(wèn)題而來(lái)?？梢哉f(shuō),信訪總量大小與問(wèn)題多少成正相關(guān)關(guān)系。不可否認(rèn),目前我國(guó)信訪中,有的情況是因信訪處置中的不規(guī)范問(wèn)題導(dǎo)致重信重訪——集體訪——越級(jí)訪——非正常訪等等。據(jù)本課題組調(diào)研數(shù)據(jù)顯示,上訪人主要是基層群眾,在問(wèn)到預(yù)防和減少越級(jí)上訪問(wèn)題時(shí),46.2%的受訪者認(rèn)為應(yīng)該加強(qiáng)村級(jí)工作,33.4%的受訪者認(rèn)為應(yīng)該加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作,合計(jì) 78.6%。由此可見(jiàn),信訪問(wèn)題大多源于基礎(chǔ)工作問(wèn)題,而信訪問(wèn)題的解決也要在基礎(chǔ)信訪工作規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化上做文章。下面主要從信訪活動(dòng)具體涉及的信訪人、接訪人和信訪制度設(shè)計(jì)三個(gè)方面分析提出信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化的原因。

1.從上訪人角度看亟需信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化

中國(guó)正進(jìn)入一個(gè)新的公民權(quán)利意識(shí)覺(jué)醒的時(shí)代,人們以前不敢爭(zhēng)取的權(quán)利現(xiàn)在敢爭(zhēng)取了,以前沒(méi)有辦法爭(zhēng)取的權(quán)利現(xiàn)在有了新的途徑去爭(zhēng)取 (比如信訪),這是一個(gè)不可遏止的趨勢(shì)。上訪人上訪的目的很復(fù)雜,主要是為了解決困難、申訴冤情、揭發(fā)問(wèn)題、發(fā)泄怨氣、提出建議,甚至是無(wú)理爭(zhēng)理,利用信訪尋求救濟(jì)。此外,一般群眾特別是信訪人的潛意識(shí)里都有一種揮之不去的“清官情結(jié)”,即便是面對(duì)法院己經(jīng)判決生效的文書,信訪人仍意欲通過(guò)信訪渠道來(lái)改變其敗訴的結(jié)果;群眾維權(quán)意識(shí)強(qiáng)烈但隨意性大,大有“我是群眾我怕誰(shuí)?”的態(tài)勢(shì),不遵守信訪條例要求;信“訪”不信“法”,認(rèn)為“打鬧大解決、不鬧不解決”,“沒(méi)政策也能鬧出政策”。我國(guó)現(xiàn)行行政救濟(jì)體制主要由行政訴訟、行政復(fù)議、行政賠償和信訪等制度組成,其中,信訪制度歷史沿革最長(zhǎng)、群眾的熟知度和認(rèn)同度最高,民眾權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒及清官情節(jié)的存在,使得信訪因其低門檻——法治程度低而成為其維護(hù)權(quán)利的重要渠道,承擔(dān)著政治參與、利益表達(dá)與權(quán)利救濟(jì)功能。不可否認(rèn),信訪法治化是信訪發(fā)展的方向,但就目前群眾整體思想道德水平和法律意識(shí)看,群眾對(duì)提高信訪工作的效能要求強(qiáng)烈,對(duì)信訪法治化要求并不強(qiáng)烈,如果我們直接用法律解決信訪秩序等問(wèn)題,可能會(huì)因信訪門檻的猛然提高而出現(xiàn)堵塞言路或有法不依的尷尬局面。因此,現(xiàn)實(shí)的選擇是,逐步提高信訪法治化程度,這就需要信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化這個(gè)基礎(chǔ),大家都從基本標(biāo)準(zhǔn)要求做起,逐步夯實(shí)信訪法治化的群眾基礎(chǔ),培育信訪群眾的法律意識(shí)和習(xí)慣,規(guī)范他們的信訪行為,最終實(shí)現(xiàn)信訪法治化目標(biāo)。

2.從接訪人 (信訪部門)角度看亟需信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化

對(duì)于信訪工作部門來(lái)說(shuō),目前主要的問(wèn)題是,如何避免“因問(wèn)題而信訪”,更要避免“因信訪而問(wèn)題”,避免使本來(lái)不那么復(fù)雜的問(wèn)題復(fù)雜化,從減少信訪事項(xiàng)和案件“增量”而減少積案“存量”,已成為迫切需要解決的重要問(wèn)題。信訪部門代表黨委和政府受理的信訪問(wèn)題應(yīng)當(dāng)是各級(jí)黨政部門因履職引發(fā)又不能通過(guò)其他行政救濟(jì)手段去解決的問(wèn)題,或是信訪人對(duì)黨委政府提出的意見(jiàn)或建議問(wèn)題。實(shí)際上,信訪工作“什么都管,什么都管不了;什么都不能不管,什么也都可以不管”。信訪部門受理的信訪問(wèn)題大量越位,行政糾紛、勞資糾紛、干群矛盾、鄰里關(guān)系,甚至信訪人對(duì)司法審理終結(jié)結(jié)果不服的案件,都會(huì)尋求信訪部門解決。這樣便混淆、模糊了各類行政主體關(guān)系和職責(zé)權(quán)限。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期,通過(guò)信訪反映出的問(wèn)題大多是人民內(nèi)部矛盾,處理這樣的矛盾必須嚴(yán)格執(zhí)行“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)、依法、及時(shí)、就地解決”的原則,但實(shí)際工作中,信訪部門被推向處理矛盾的第一線,信訪人把其作為對(duì)立的一方,信訪部門代替黨委政府充當(dāng)“滅火器”,代替有關(guān)部門充當(dāng)“擋箭牌”,成了上訪人的“出氣筒”。信訪部門的錯(cuò)位運(yùn)行影響了信訪干部的積極性,群眾意見(jiàn)轉(zhuǎn)向信訪部門,降低了信訪部門也是政府的公信力。從解決問(wèn)題看,我國(guó)學(xué)者王惠巖認(rèn)為:機(jī)構(gòu)改革應(yīng)遵循的的首要原則是行政距離要短,即行政權(quán)力對(duì)它的客體 (管理對(duì)象)的距離,越近越好①王惠巖:《政治體制改革的思考》,《學(xué)習(xí)研究鄧小平理論》1998年第 8期。。我們強(qiáng)調(diào)把問(wèn)題解決在基層,由此特別需要設(shè)定一種統(tǒng)一的工作標(biāo)準(zhǔn),從工作落實(shí)層面規(guī)范信訪工作部門和工作人員的行為,解決場(chǎng)所、程序、秩序等基本規(guī)范問(wèn)題,信訪人明白應(yīng)該怎樣,信訪工作者明白應(yīng)該怎樣,標(biāo)準(zhǔn)一致,形成共識(shí),堅(jiān)持下去,推廣開來(lái),信訪法治即可實(shí)現(xiàn)。

3.從信訪法治建設(shè)角度看亟需信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化

信訪法制化是指在信訪活動(dòng)中信訪主體依法投訴、依法維權(quán)和依法辦理的信訪工作機(jī)制,是我國(guó)信訪制度發(fā)展的必然趨勢(shì)。當(dāng)前,信訪表達(dá)渠道的高層級(jí)化、表現(xiàn)形式的非理性化、解決機(jī)制的非終結(jié)化、解決形式的“批條”化,表明我國(guó)信訪法治化的進(jìn)程尚需推進(jìn)。近年來(lái)。我國(guó)信訪制度在規(guī)范化和法制化建設(shè)方面取得了長(zhǎng)足進(jìn)展?！缎旁L條例》的頒布實(shí)施,標(biāo)志著我國(guó)信訪工作的發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的歷史時(shí)期。但從總體上看,我國(guó)目前尚未建立完備、統(tǒng)一的信訪法制,信訪法律法規(guī)不夠健全,這與當(dāng)前信訪形勢(shì)需要建立的大信訪格局不夠適應(yīng)。根據(jù)黨的十七大報(bào)告提出的“完善信訪制度”的新要求,我們應(yīng)該一方面加大信訪立法步伐,提高信訪立法規(guī)格,創(chuàng)新信訪體制和機(jī)制,實(shí)現(xiàn)信訪救濟(jì)與其他行政救濟(jì)的有效銜接,另一方面,在基層信訪中,建立健全并實(shí)行統(tǒng)一的信訪工作標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范和解決信訪主體多元化、信訪事項(xiàng)寬泛化、信訪程序無(wú)序化、解決問(wèn)題復(fù)雜化問(wèn)題。制定和實(shí)行這樣一種統(tǒng)一的工作標(biāo)準(zhǔn),用標(biāo)準(zhǔn)的逐步形成、遵守標(biāo)準(zhǔn)習(xí)慣的養(yǎng)成來(lái)教育和培養(yǎng)法制化的公民,才能從根本上為信訪工作法治化奠定更加牢固的基礎(chǔ)。

從信訪具體實(shí)踐層面看,信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化有明顯的積極作用。信訪標(biāo)準(zhǔn)化是對(duì)《信訪條例》的真正貫徹落實(shí),有利于完善和健全信訪制度依法行政,全面提升信訪工作整體水平;有利于提高基層信訪依法行政的執(zhí)行力和工作效率,降低行政成本;有利于優(yōu)化信訪秩序,促使人們對(duì)行為的規(guī)范從外部要求內(nèi)化為行動(dòng)的自覺(jué),提高自覺(jué)守法的意識(shí);有利于依法解決“原生矛盾”,減少無(wú)法可依的“次生矛盾”的發(fā)生;有利于進(jìn)一步強(qiáng)化和規(guī)范考核檢查,依法加強(qiáng)信訪“雙基”工作;有利于法治政府建設(shè),明確信訪及其相關(guān)部門的法定職責(zé)和信訪與其他法定權(quán)利救濟(jì)機(jī)制的協(xié)調(diào);有利于形成跨地、跨行業(yè)、跨部門的統(tǒng)一的法定行為規(guī)范,避免利益割據(jù);有利于充分利用現(xiàn)代最新科技成果,形成信息化支持下的現(xiàn)代法治信訪,實(shí)行傳統(tǒng)信訪向現(xiàn)代信訪的轉(zhuǎn)型。總之,信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè),在總體上要求,整合信訪資源,改變目前我國(guó)信訪機(jī)構(gòu)龐大而分散的局面,提高信訪干部素質(zhì),積極運(yùn)用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù),建立信訪工作信息系統(tǒng)。這些信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的重要方面是建設(shè)信訪法治化的重要內(nèi)容和途徑。

三、制定和推行信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化的作用和意義

1.從整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定和危機(jī)管理角度看,信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)也是社會(huì)矛盾預(yù)警的基礎(chǔ)性工作

通過(guò)信訪反映民意,提出意見(jiàn)、建議和投訴是正常社會(huì)現(xiàn)象,但當(dāng)信訪量非常大以至于信訪部門根本無(wú)力解決并且相關(guān)政府部門也不能解決,尤其是當(dāng)成千上萬(wàn)的人來(lái)到黨委和政府部門或者重要公共場(chǎng)所“上訪”以至于成為社會(huì)穩(wěn)定的威脅時(shí),就形成了所謂的“信訪問(wèn)題”。②宋協(xié)娜、周念群:《略論信訪問(wèn)題預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)》,《理論學(xué)刊》2007年第 2期。信訪問(wèn)題直接反映社會(huì)和諧與穩(wěn)定狀況,建立信訪問(wèn)題的預(yù)警系統(tǒng),設(shè)置治理信訪問(wèn)題的相關(guān)機(jī)制,是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定系統(tǒng)的重要工作和任務(wù),也是完善信訪制度的重要條件。逐步建立健全必要的信訪監(jiān)測(cè)預(yù)警、預(yù)防預(yù)控和突發(fā)事件應(yīng)急處理系統(tǒng),有利于及早發(fā)現(xiàn)和處理問(wèn)題,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,將損失和危害減少到最低程度。信訪預(yù)警是依據(jù)對(duì)信訪工作狀況的判斷,按照信訪系統(tǒng)整合關(guān)系的模型分析,對(duì)信訪系統(tǒng)運(yùn)行的質(zhì)量和后果進(jìn)行評(píng)價(jià)、預(yù)測(cè)和報(bào)警。信訪信息收集和運(yùn)用、信訪系統(tǒng)整合、信訪制度運(yùn)行和協(xié)調(diào),必須有信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化的支持,其中,信訪信息、信訪程序等各方面的規(guī)范、科學(xué)、全面及其整合,是對(duì)問(wèn)題處置和化解的前提。

2.從公民政治參與對(duì)政府工作要求看,推進(jìn)信訪標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)顯得尤為重要

隨著社會(huì)的急劇轉(zhuǎn)型而引發(fā)的各類矛盾的增加和公民權(quán)利意識(shí)的不斷提高,現(xiàn)行的信訪制度迫切需要一種標(biāo)準(zhǔn)來(lái)規(guī)范信訪活動(dòng)的進(jìn)行,使其有序、有效、有利。如何進(jìn)一步規(guī)范信訪工作行為,優(yōu)化信訪秩序,防止信訪問(wèn)題處理的隨意化,減少因信訪問(wèn)題處理不當(dāng)而引發(fā)“次生矛盾”,避免信訪事項(xiàng)上升為沖突或群體性事件,推進(jìn)信訪標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)就顯得尤為重要。亨廷頓在《變革社會(huì)中的政治秩序》中指出:在社會(huì)轉(zhuǎn)型中,人民民主意識(shí)的增強(qiáng)會(huì)促使人們向政府提出各種要求,并導(dǎo)致政治參與的擴(kuò)大以滿足這些要求,“政治發(fā)展的前提條件是公民參與的擴(kuò)大?！雹酆嗤㈩D:《變革社會(huì)中的政治秩序》,華夏出版社 1998年版。。公民對(duì)政府提出的要求可能通過(guò)合法渠道予以表達(dá),在政治體制的框架內(nèi)得以協(xié)調(diào)和整合,這也對(duì)我國(guó)信訪制度化、工作標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范化提出了要求。在法治型政府建設(shè)中,我們都深刻體會(huì)到需要一種易于遵循的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,這種標(biāo)準(zhǔn)不是難以操作,而應(yīng)易于應(yīng)用和普及——統(tǒng)一、簡(jiǎn)單。當(dāng)前,對(duì)信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化,既存在理論的可行,也存在現(xiàn)實(shí)的需要。一方面,從理論層面看,信訪工作的行為具有重復(fù)性,符合標(biāo)準(zhǔn)化對(duì)象要求;近年來(lái),國(guó)內(nèi)外對(duì)不同領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)行了探索,從而引起許多標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)開始向一些新領(lǐng)域擴(kuò)展。標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)也是我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變和行政體系變革的基礎(chǔ)技術(shù)支撐和現(xiàn)實(shí)要求。法治型政府題中之義是服務(wù)型政府和陽(yáng)光政府,也是以民眾為中心的“電子政府”。電子政務(wù)實(shí)現(xiàn)為民服務(wù)和政務(wù)公開的主渠道是政府門戶網(wǎng)站。①石國(guó)亮:《服務(wù)型政府》,研究出版社 2008年版,第 198頁(yè)?，F(xiàn)在的問(wèn)題是,我國(guó)政府部門和機(jī)構(gòu)都有自己開發(fā)的電子政務(wù)系統(tǒng),但由于缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范,這些系統(tǒng)各自獨(dú)立,難以兼容,信息資源難以共享,并且為了避免信息孤島的產(chǎn)生還要重新開發(fā)接口程序。因此,標(biāo)準(zhǔn)化體系的建設(shè),對(duì)理順條塊分割的行政管理體制具有關(guān)鍵作用和意義。信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè),就是首先在信訪系統(tǒng)進(jìn)行的規(guī)范。眾所周知,信訪工作系統(tǒng)也是非常龐大的復(fù)雜體系,首先實(shí)現(xiàn)本系統(tǒng)的信息和資源共享非常重要。將來(lái)隨著跨部門間合作的深入,“電子政府”對(duì)實(shí)行電子政務(wù)的要求,標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)就會(huì)加快推進(jìn),從而打破行政體系分割,消除信息孤島效應(yīng),為民排憂解難的人本目標(biāo)即可達(dá)成。

四、信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的制約因素

1.信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化的基本問(wèn)題

總體看,盡管近幾年來(lái)我國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)化工作取得了一定的進(jìn)展,但由于諸多原因,目前我國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)化狀況仍不容樂(lè)觀,存在著諸多問(wèn)題。標(biāo)準(zhǔn)的制定相對(duì)滯后于科技發(fā)展水平;標(biāo)準(zhǔn)制定內(nèi)容上存在的問(wèn)題,主要是條塊分割、部門分割、地區(qū)分割。在現(xiàn)已制定的標(biāo)準(zhǔn)中還存在著標(biāo)準(zhǔn)的系統(tǒng)性欠缺,或者說(shuō)不配套的問(wèn)題。信訪領(lǐng)域的情況是,信訪過(guò)程缺乏統(tǒng)一規(guī)范,有的地方提出了某些信訪標(biāo)準(zhǔn),但是行政成分濃,制標(biāo)不規(guī)范;各標(biāo)準(zhǔn)間不配套,不系統(tǒng);專項(xiàng)工作標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)展快,整體工作標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)展慢。隨著電子政務(wù)的開展,許多部門和單位都在建自己的信息數(shù)據(jù)庫(kù),但數(shù)據(jù)庫(kù)的字段、類型和長(zhǎng)度都不一致,形成一個(gè)個(gè)信息孤島,嚴(yán)重影響了作為信訪管理基礎(chǔ)的信息交換和電子信息的運(yùn)作。盡管我國(guó)在 2005年出臺(tái)了新的《信訪條例》,建立了信訪相關(guān)規(guī)定,并制定了一些重要的相關(guān)規(guī)程,但這些條例的推廣應(yīng)用存在有規(guī)定而無(wú)執(zhí)行現(xiàn)象,深刻揭示了我國(guó)信訪標(biāo)準(zhǔn)化管理工作落后的現(xiàn)狀?，F(xiàn)在我們的主要問(wèn)題是,缺乏對(duì)新《信訪條例》的貫徹執(zhí)行手段,缺乏對(duì)新《信訪條例》具體操作層面的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)定。因此,我們這里的信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化問(wèn)題,指的是具體操作層面的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)定,是對(duì)《信訪條例》內(nèi)容的展開和具體化。目前這項(xiàng)工作在全國(guó)范圍還處于初創(chuàng)階段,我們?cè)诖怂鎏剿鞯囊饬x是在基層局部范圍試行標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作,為最后形成全國(guó)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)體系作準(zhǔn)備。

2.信訪工作標(biāo)準(zhǔn)形成、推廣、執(zhí)行的制約因素

制約信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化形成、推廣、執(zhí)行的因素有很多,主要包括以下幾個(gè)方面,一是體制性障礙。長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響,信訪管理形成了一種條塊分割、部門分割、地區(qū)分割的狀態(tài)。各分系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)往往由不同的政府部門分別管理,且執(zhí)行的是本行業(yè)內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn),這對(duì)于整個(gè)信訪系統(tǒng)各環(huán)節(jié)的配合和銜接十分不利。二是信訪標(biāo)準(zhǔn)化意識(shí)淡薄。相關(guān)部門還沒(méi)有意識(shí)到按照標(biāo)準(zhǔn)工作的重要性,標(biāo)準(zhǔn)低、標(biāo)準(zhǔn)化程度低,信訪復(fù)訪率極高,信訪工作效能極高。三是信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)環(huán)境發(fā)育不足。不足也是既有標(biāo)準(zhǔn)得不到推廣的一個(gè)重要原因。四是對(duì)信訪重視的程度不夠,人才極其缺乏,真正具有扎實(shí)的現(xiàn)代信訪理論基礎(chǔ)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人少之又少。特別是對(duì)于信訪標(biāo)準(zhǔn)化而言,人才匱乏現(xiàn)象更為嚴(yán)重。五是一些地方和部門在執(zhí)行信訪工作程序中還存在突出問(wèn)題。不按程序辦:其表現(xiàn)是對(duì)接待來(lái)信來(lái)訪程序一無(wú)所知,對(duì)辦理的信訪事項(xiàng)不知道如何按程序辦,仍然停留在過(guò)去的“老辦法”、“老框框”上,使《信訪條例》規(guī)定的程序在基層、在源頭落實(shí)失敗,復(fù)查、復(fù)核工作無(wú)法進(jìn)行。不愿按程序辦:對(duì)《信訪條例》、政策法律法規(guī)把握不準(zhǔn),心里沒(méi)底,不敢出具答復(fù)意見(jiàn)書,怕被信訪人抓住把柄,怕承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。不想按程序辦:嫌麻煩,認(rèn)為只要口頭答復(fù)信訪人就行了,不愿也不想出具答復(fù)意見(jiàn)。有的雖然給信訪人出具書面答復(fù)意見(jiàn),不是不規(guī)范,就是不符合要求,或沒(méi)有按法定程序辦事。這些問(wèn)題如不加以解決,必然會(huì)重新導(dǎo)致群體訪、越級(jí)訪、重復(fù)訪數(shù)量劇增。六是信訪工作是一種壟斷行為,社會(huì)團(tuán)體沒(méi)有解決信訪事項(xiàng)的職能,導(dǎo)致信訪本身沒(méi)有進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化的主動(dòng)性。

五、信訪工作標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的路徑

信訪是個(gè)大系統(tǒng),信訪問(wèn)題的形成、升級(jí)有非常復(fù)雜的原因。從關(guān)鍵環(huán)節(jié)看,縣級(jí)是處理信訪問(wèn)題的主要陣地?？h級(jí)直接面對(duì)基層,面對(duì)群眾,在維護(hù)穩(wěn)定中具有不可替代的作用,處理區(qū)域內(nèi)的信訪問(wèn)題最有發(fā)言權(quán)、最有辦法、也最有權(quán)威,是預(yù)防和控制越級(jí)上訪的“第一線”?！吨泄仓醒?、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見(jiàn)》明確提出:“預(yù)防和解決基層發(fā)生的信訪問(wèn)題,縣級(jí)是關(guān)鍵”,“要高度重視縣級(jí)信訪工作”。因此,我們認(rèn)為,信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)應(yīng)該從縣級(jí)信訪標(biāo)準(zhǔn)著手。具體操作要經(jīng)過(guò)三個(gè)階段和步驟。

1.建立信訪標(biāo)準(zhǔn)以及各工作標(biāo)準(zhǔn)

從工作落實(shí)、矛盾化解效能看,信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是我國(guó)目前化解信訪困境、整合政治資源、維護(hù)政府形象、促進(jìn)社會(huì)和諧的最有針對(duì)性和實(shí)際意義的創(chuàng)新工作。實(shí)現(xiàn)信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化,必須要有能夠推動(dòng)信訪標(biāo)準(zhǔn)化過(guò)程的信訪標(biāo)準(zhǔn)以及各工作標(biāo)準(zhǔn)之間的聯(lián)系、互補(bǔ)和與政府系統(tǒng)工作標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)商。任何一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn),均要接受實(shí)踐的檢驗(yàn)和對(duì)客觀度的反映測(cè)量,需要不斷地修正和協(xié)調(diào),不斷提高內(nèi)含質(zhì)量,而有的可能被剔除。當(dāng)人們對(duì)信訪過(guò)程了解處在模糊階段,又不能不以標(biāo)準(zhǔn)化方式提高效率的時(shí)候,信訪標(biāo)準(zhǔn)的量就突顯出來(lái)。在信訪標(biāo)準(zhǔn)的量化發(fā)展期,這一時(shí)期的標(biāo)準(zhǔn),最不能使人滿意的是標(biāo)準(zhǔn)之間的協(xié)調(diào)性和相互聯(lián)系性很低,甚至矛盾重重,經(jīng)不起系統(tǒng)過(guò)程的應(yīng)用檢驗(yàn)。要解決這些問(wèn)題,最好的方法是建立信訪部門內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量認(rèn)定的考核機(jī)構(gòu)。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量認(rèn)定考核機(jī)構(gòu)要主持標(biāo)準(zhǔn)制 (修訂)定的直接過(guò)程;有過(guò)程研究和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)后出現(xiàn)問(wèn)題的解決能力;有監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行和執(zhí)行后的效果評(píng)價(jià)能力;能夠提出標(biāo)準(zhǔn)綜合框架體系,規(guī)范后續(xù)標(biāo)準(zhǔn)的有序、協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。最后,通過(guò)有力督導(dǎo)與評(píng)判,促進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)量化向質(zhì)量型的迅速轉(zhuǎn)變。

2.實(shí)現(xiàn)各信訪標(biāo)準(zhǔn)間的協(xié)調(diào)

標(biāo)準(zhǔn)的量化發(fā)展是標(biāo)準(zhǔn)形成的必經(jīng)階段,也是標(biāo)準(zhǔn)由無(wú)序向有序方向轉(zhuǎn)變的基本步驟。標(biāo)準(zhǔn)的量化階段或長(zhǎng)或短,主要取決于當(dāng)時(shí)的科學(xué)技術(shù)水平和對(duì)工作規(guī)律的總結(jié)、把握能力,特別是對(duì)信訪過(guò)程的變化規(guī)律的把握。明確信訪過(guò)程規(guī)律,又是項(xiàng)目分解、形成多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)的條件,也是標(biāo)準(zhǔn)能夠統(tǒng)一于一個(gè)體系的背景和原因,是標(biāo)準(zhǔn)體系向質(zhì)的高度發(fā)展的前提?？梢?jiàn),一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)體系的產(chǎn)生,與信訪工作研究水平和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)以及信訪標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)際應(yīng)用有直接關(guān)系。以往對(duì)信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化問(wèn)題沒(méi)有及時(shí)或較早地利用標(biāo)準(zhǔn)化理論和眼光審視、總結(jié)并提出用以直接規(guī)范過(guò)程的標(biāo)準(zhǔn),從而導(dǎo)致了信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化的研究和標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施相對(duì)落后,不能真正提高信訪工作效能。在實(shí)施信訪標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)商的標(biāo)準(zhǔn)化操作過(guò)程中,完成系統(tǒng)最優(yōu)化搭配,獲得最佳秩序和社會(huì)效益是信訪標(biāo)準(zhǔn)的最終目的。其中,真正客觀的信訪標(biāo)準(zhǔn)體系是信訪標(biāo)準(zhǔn)化過(guò)程的基礎(chǔ)和開端。那么,信訪標(biāo)準(zhǔn)體系究竟是何種結(jié)構(gòu),如何在信訪標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)中發(fā)揮作用,是信訪標(biāo)準(zhǔn)化研究的重要理論問(wèn)題之一。必須遵從標(biāo)準(zhǔn)化的科學(xué)規(guī)律,在標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)理論指導(dǎo)下,從標(biāo)準(zhǔn)制定、標(biāo)準(zhǔn)間關(guān)系協(xié)商、標(biāo)準(zhǔn)體系的一致性以及執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的全過(guò)程方法步驟等,都要扎扎實(shí)實(shí)地加以理解和實(shí)踐。

3.形成信訪工作標(biāo)準(zhǔn)體系

根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)科的基本理論,遵從信訪過(guò)程的特點(diǎn),信訪標(biāo)準(zhǔn)體系的產(chǎn)生途徑應(yīng)當(dāng)有兩方面:一是有序信訪過(guò)程的標(biāo)準(zhǔn)體系產(chǎn)生。二是無(wú)序信訪過(guò)程的標(biāo)準(zhǔn)體系產(chǎn)生。在現(xiàn)實(shí)信訪工作中,信訪狀態(tài)有時(shí)會(huì)出現(xiàn)無(wú)序情況,存在這種無(wú)序狀態(tài) (模糊狀態(tài))原因很多,主要是政策、法律和規(guī)定本身存在灰色地帶;政策、法律和規(guī)定固化需要過(guò)程,存在是否溯及以往事項(xiàng)的問(wèn)題,而群眾的認(rèn)識(shí)又存在利我要求;機(jī)制體制造成重復(fù)訪、越級(jí)訪,群眾情緒激動(dòng),出現(xiàn)無(wú)序情形;時(shí)間壓縮導(dǎo)致矛盾壓縮,矛盾發(fā)展導(dǎo)致過(guò)程壓縮,所有壓縮導(dǎo)致矛盾激化。由于信訪工作管理直接對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范直接對(duì)象是人,所以信訪工作標(biāo)準(zhǔn)比一般標(biāo)準(zhǔn)的制定及其標(biāo)準(zhǔn)化的實(shí)現(xiàn)要復(fù)雜得多。當(dāng)人們對(duì)需要制標(biāo)的某一信訪過(guò)程不清楚、不可預(yù)知,取得的資料和經(jīng)驗(yàn)只在片段的層次上時(shí),可直接產(chǎn)生標(biāo)準(zhǔn),也可以在過(guò)程中實(shí)現(xiàn)技術(shù)規(guī)范。對(duì)資料充足、完全可重復(fù)的某個(gè)階段制定標(biāo)準(zhǔn),并積極研究探索,盡快弄清一些模糊情況,制定新標(biāo)準(zhǔn),逐步建立初級(jí)信訪標(biāo)準(zhǔn)體系,再通過(guò)不斷完善和修定,直至達(dá)到理想水平的標(biāo)準(zhǔn)體系。這種信訪標(biāo)準(zhǔn)體系產(chǎn)生的方法,是一種具有摸索性質(zhì)、缺乏系統(tǒng)性的方法,但系統(tǒng)思想貫穿始終。其不足在于標(biāo)準(zhǔn)間具有明顯數(shù)量意識(shí),標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)存在不協(xié)調(diào)隱患,并隨著體系的逐漸建立,標(biāo)準(zhǔn)化過(guò)程中的矛盾會(huì)越來(lái)越多。長(zhǎng)期以來(lái),對(duì)信訪過(guò)程探索多為個(gè)案實(shí)驗(yàn),更何況還有每一信訪事項(xiàng)的外來(lái)多因子作用,信訪表現(xiàn)出高度綜合的宏觀效應(yīng)與時(shí)滯性,人們手中的信息很難滿足制定量化標(biāo)準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)需要。人們便可以用一種“宏觀調(diào)控”的方法,形成某種“全程性”操作規(guī)定,這就是技術(shù)規(guī)范。以技術(shù)規(guī)范面目出現(xiàn)的信訪標(biāo)準(zhǔn)不是真正的標(biāo)準(zhǔn),而是信訪標(biāo)準(zhǔn)的雛形,所以,對(duì)信訪活動(dòng)進(jìn)行技術(shù)規(guī)范的過(guò)程就是信訪標(biāo)準(zhǔn)化過(guò)程。

六、信訪工作標(biāo)準(zhǔn)體系框架

信訪工作標(biāo)準(zhǔn)體系是以信訪工作方針、目標(biāo)為中心,以信訪工作適用的標(biāo)準(zhǔn)化法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)化管理規(guī)定和國(guó)家的法律、法規(guī)為依托,以工作程序、辦公設(shè)施和制度建設(shè)等基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ),以信訪事項(xiàng)的辦結(jié)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為主體,以量化管理考核標(biāo)準(zhǔn)為支撐,以崗位工作標(biāo)準(zhǔn)為保障的子系統(tǒng)組成,不同層次的標(biāo)準(zhǔn)相互關(guān)聯(lián),相互制約,形成互為補(bǔ)充的有機(jī)整體。信訪工作標(biāo)準(zhǔn)體系的核心內(nèi)容包括基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)和崗位工作標(biāo)準(zhǔn)。信訪工作基礎(chǔ)體系是基礎(chǔ)性內(nèi)容,偏重于工作程序的基本規(guī)定和格式規(guī)范;信訪工作質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)、崗位工作標(biāo)準(zhǔn)是標(biāo)準(zhǔn)體系的主體,反映信訪事項(xiàng)的過(guò)程以及人民群眾滿意率質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和管理標(biāo)準(zhǔn),最終的落腳點(diǎn)集中到以人為主體的崗位工作標(biāo)準(zhǔn)上,這也反映了工作上的以人為本。①因信訪工作標(biāo)準(zhǔn)體系很龐大,僅取其中最簡(jiǎn)明部分予以說(shuō)明,見(jiàn)圖一所示。第一層為標(biāo)準(zhǔn)體系建立的依據(jù)和基礎(chǔ),共包括 45項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn);第二層為信訪工作基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)體系,共包括 17項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn);第三層為信訪工作質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和管理標(biāo)準(zhǔn)體系,分別包括 24項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)和 59項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn);第四層為信訪工作崗位標(biāo)準(zhǔn)體系,共包括 24項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。

圖1 信訪工作標(biāo)準(zhǔn)體系基本框架圖

信訪標(biāo)準(zhǔn)的制定不能離開通用的標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)說(shuō)中“統(tǒng)一、簡(jiǎn)化、協(xié)調(diào)、優(yōu)選”四大原則②國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)管理委員會(huì):《標(biāo)準(zhǔn)化基礎(chǔ)知識(shí)培訓(xùn)教材》,中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)出版社 2004年版,第 19頁(yè)。。以縣為研究單位,信訪標(biāo)準(zhǔn)化總體框架規(guī)范包括分級(jí)規(guī)范 (縣級(jí)、部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)和村)和分類規(guī)范?？h級(jí)信訪分級(jí)、信訪情況分類 (有序、無(wú)序):信訪基礎(chǔ)工作標(biāo)準(zhǔn)化框架 (各級(jí)不同);信訪基層工作標(biāo)準(zhǔn)化框架 (各級(jí)不同);信訪語(yǔ)言標(biāo)準(zhǔn)化框架 (各類信訪情況不同)。按信訪情況分類細(xì)化各類情況信訪環(huán)節(jié)并建立標(biāo)準(zhǔn)化 (簡(jiǎn)易程序和語(yǔ)言、規(guī)范程序和語(yǔ)言等)框架,主要包括:信訪矛盾糾紛排查標(biāo)準(zhǔn);來(lái)信訪受理、處理標(biāo)準(zhǔn);來(lái)電訪受理、處理標(biāo)準(zhǔn);網(wǎng)上訪受理、處理標(biāo)準(zhǔn);來(lái)人訪受理、處理標(biāo)準(zhǔn)化;案件查辦標(biāo)準(zhǔn);檔案管理標(biāo)準(zhǔn);信訪文書標(biāo)準(zhǔn)等。信訪支持系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)化框架 (各級(jí)各類不同);信訪信息化標(biāo)準(zhǔn)框架,各級(jí)相同。縣級(jí)信訪情況,可依據(jù)上訪人數(shù)、秩序、次數(shù)、內(nèi)容、形式、程序六類標(biāo)準(zhǔn)分類制定具體標(biāo)準(zhǔn)。

信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化內(nèi)容細(xì)則,可分為基礎(chǔ)工作標(biāo)準(zhǔn)化細(xì)則 (分縣、部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)和村三級(jí))、基層工作標(biāo)準(zhǔn)化細(xì)則、信訪語(yǔ)言標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則三類。信訪術(shù)語(yǔ)標(biāo)準(zhǔn)化是信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化的基礎(chǔ),它不僅涉及到信訪工作專業(yè)術(shù)語(yǔ)的規(guī)范化與統(tǒng)一化,而且關(guān)系到信訪工作每個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的制定與實(shí)施。目前我國(guó)信訪術(shù)語(yǔ)標(biāo)準(zhǔn)化研究存在的主要問(wèn)題是:習(xí)慣用語(yǔ)延誤了信訪術(shù)語(yǔ)標(biāo)準(zhǔn)化的進(jìn)程;信訪術(shù)語(yǔ)與方法研究不夠;信訪術(shù)語(yǔ)工作的重視程度不夠。所以,不進(jìn)行信訪術(shù)語(yǔ)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范,整個(gè)信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化的根基就不牢固。在信訪術(shù)語(yǔ)標(biāo)準(zhǔn)化過(guò)程中,概念的命名、定義和解釋,往往涉及國(guó)家機(jī)關(guān)、組織、個(gè)人包括行政、權(quán)益、法律以及傳統(tǒng)習(xí)慣等方面的因素,影響大、分歧多,因而制定此類標(biāo)準(zhǔn)難度大、周期長(zhǎng)。這方面的工作我們分兩類在同步進(jìn)行,一類是對(duì)基本概念的命名、定義和解釋,已形成相當(dāng)規(guī)模的文稿;另一類是基本操作層面的具體化、形象化實(shí)踐。

信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)還需要社會(huì)各方的支持和保障才能搞好。沒(méi)有好的外部環(huán)境,如在信訪宣傳、信訪環(huán)境、信訪行為的培養(yǎng)模式、人員培訓(xùn)模式、積案處理模式等方面的信訪支持標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則作為機(jī)制支持,還要有社會(huì)各界在思想、輿論方面的共識(shí)和支援,社會(huì)信息網(wǎng)絡(luò)等科技手段的技術(shù)支持以及公民的民主法治素養(yǎng)提高、政治參與技能和習(xí)慣的養(yǎng)成等等,都是很重要的外部環(huán)境。我們課題組已經(jīng)在縣級(jí)進(jìn)行了調(diào)研,與實(shí)際工作者合作制定出一整套標(biāo)準(zhǔn),內(nèi)容齊全,由近百個(gè)圖表和幾十萬(wàn)字組成,并且已經(jīng)在山東聊城的高唐、臨清等地小范圍進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)行試驗(yàn)?，F(xiàn)在的主要工作目標(biāo),實(shí)際上是如何在現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上形成標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)制,按照信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化途徑要求的方式去實(shí)施、檢驗(yàn)、校正,在實(shí)踐基礎(chǔ)上完善修正各標(biāo)準(zhǔn)及其關(guān)系,最后形成可以在全國(guó)信訪系統(tǒng)實(shí)行的科學(xué)有效的信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化體系。

D632.8

A

1003—4145[2010]03—0155—06

2009-11-25

宋協(xié)娜,中共山東省委黨校教授,?？庉嫴扛敝魅巍⒏敝骶?孔紅偉,聊城市委市政府副秘書長(zhǎng)、信訪局長(zhǎng)。

本文系宋協(xié)娜主持的國(guó)家社科基金項(xiàng)目“基于社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)的信訪和諧與信訪預(yù)警研究”(項(xiàng)目編號(hào):08BKS022)的階段成果。

(責(zé)任編輯:陸影)