我國非政府組織志愿失靈問題淺析

柏晶 周定財

（徐州師范大學管理學院，江蘇 徐州 221009）

我國非政府組織志愿失靈問題淺析

柏晶 周定財

（徐州師范大學管理學院，江蘇 徐州 221009）

在西方，非政府組織在公共物品的提供中存在著慈善供給不足、服務活動的特殊性、非獨立性和業(yè)余主義等問題。我國的NGO也存在著非政府組織機構不完善、公眾志愿參與不足、慈善供給不足、信任危機等志愿失靈的現象。對此，政府要給予NGO合法性地位，同時NGO要完善組織結構，加強志愿活動制度建設，化解信任危機等等。

非政府組織 志愿失靈 志愿組織 信任危機

當經濟學家亞當·斯密（Adam Smith）提出市場這只“看不見的手”，反對政府的干預時，整個社會都認為市場是萬能的，但實踐證明市場存在著失靈的情況。于是政府的作用被提升到重要位置，要求加強政府對市場的全面干預，但實踐又同樣證明存在政府失靈。當政治領域與經濟領域都存在著不同的失靈現象，人們的目光又投向了“第三領域”。非政府組織（NGO）雖然在一定程度上彌補了政府失靈與市場失靈現象，發(fā)揮著“第三只手”的作用，但同樣存在著非政府組織失靈的現象。當前我國正處在社會轉型時期，國家與社會的關系開始從管制型向服務型轉變，一些社團協(xié)會、民間自助組織開始涌現，“公民社會”開始興起。但我國的非政府組織與西方的相比存在著很大的不同，可以說我國缺乏一個真正意義上的非政府組織，即所謂的“非政府組織缺失”。因此可以說，當前我國非政府組織發(fā)展正面臨“缺失”與“失靈”這樣一個既相互聯(lián)系又各自獨立的雙重困境。因而我國非政府組織的發(fā)展任重而道遠。

1、非政府組織志愿失靈的含義

非政府組織是指政府組織和市場組織以外的不以營利為目的和主要開展公益性或互益性社會服務活動的自治型社會組織。[1]（P190）作為一個從國外引進的概念，非政府組織一詞有著不同的稱謂，如非營利組織（NPO）、公民社會、第三部門等。美國霍普金斯大學教授萊斯特·薩拉蒙（Lester M. Salamon）概括了非政府組織的五個特征：組織性、民間性、非營利性、自治性和志愿性。[2]在西方，社會經歷了“市場失靈”和“政府失靈”，于是非政府組織的興起被視為是克服“政府失靈”和“市場失靈”的一種制度創(chuàng)新。非政府組織有其自身的優(yōu)勢及作用，使其在參與公共事務的管理中能夠彌補政府和企業(yè)的不足。但是，在公共物品的提供過程中，同“政府失靈”和“市場失靈”一樣，非政府組織作為公共服務的提供者，也有其固有的局限性，這種局限性被稱為“志愿失靈”。[3]這種“志愿失靈”表現在：（一）非政府組織資金來源中的慈善供給不足。非政府組織的民間性、非營利性和志愿性等特點決定了它與政府和企業(yè)在資金來源上有著很大的不同，其活動所需經費不是通過強制的稅收和追逐利潤來取得，而是主要依靠私人的慈善捐贈。但是，由于非政府組織提供的大多是公共物品或準公共物品，而公共物品供給中普遍存在著“搭便車”問題，更多的人傾向于不花成本而享受別人提供給自己的福利，這就使非政府組織開展活動所需的資金不是主要來源于公民的志愿捐贈，而是普遍存在著對政府的依賴。（二）非政府組織的狹隘性。非政府組織的服務對象往往是社會中的特殊群體，如殘疾人、兒童、外來移民等，這樣會使某些社會群體得到良好的服務，而另一些最需要幫助的社會群體卻得不到服務。非政府組織的這種特殊性會導致服務供給的不均衡，無法滿足所有處于需求狀態(tài)的社會群體。（三）家長式作風。由于非政府組織的資金主要來源于政府和一些捐助者，因而這些捐贈者在非政府組織中有很高的話語權，這些人在決定提供什么樣的服務時，往往只是根據自己的偏好和利益，忽略了組織的宗旨和社會的需求，由此往往導致提供了許多富人喜愛的服務，而真正需要幫助的群體的需求卻供給不足。（四）非政府組織的業(yè)余主義。由于非政府組織受資金限制同時又必須向許多人提供服務，而且服務的對象往往是一些需要特殊照顧的人群，因而非政府組織難以招聘專業(yè)人員加盟或為志愿人員提供必要的培訓，而這些服務只能由那些具有志愿精神，但卻缺乏正式培訓的業(yè)余人士來承擔，這必然影響服務的質量，從而影響了其活動的效率。[4]

2、我國非政府組織產生的理論基礎

2．1 經濟學基礎

市場是一個追求經濟利益的組織，市場可以通過供求關系和價格機制來分配那些具有競爭性的資源。但是一涉及到公共物品，市場就失去了調節(jié)的有效性。除了公共性的失靈之外，市場本身也存在著自發(fā)性、盲目性和滯后性的特點。當面對“市場失靈”時，我們首先可以想到的就是政府的介入。政府在市場失靈時發(fā)揮的作用可以彌補市場的不足?？梢源媸袌鱿蛏鐣峁┕参锲?，但是政府對于公共物品的提供要傾向于人們的平均需求和偏好，也就是“中位選民”的需求，而無法對少數人的特殊需求作出反應，也無法對新的需求作出及時的反應。這種現象就是“政府失靈”。[5]（P51）除此以外，政府官員缺乏追求利潤的動機而造成的公共物品提供的低效率，政府部門及其官員追求自身的組織目標或自身利益，而非公共利益或社會福利這種內部性現象的腐敗等等也被稱為“政府失靈”，此時政府只能尋求非政府組織的協(xié)助，因為非政府組織本身就是非營利的，因而它可以代替政府執(zhí)行政府目標，對公共基金的使用具有實質的決定權，代替政府來執(zhí)行公務。所以“市場失靈”和“政府失靈”解釋了非政府組織作為市場和政府之外的制度形式存在的必要性。

2．2 社會學基礎

當前我國正處在社會轉型期許多矛盾凸顯，企業(yè)目的是追求利潤的最大化，不可能把目標轉移到解決社會矛盾，為社會提供公共服務上。因而這些重擔就落在了政府的肩上，誠然我國政府也在積極的承擔這項重任，提出了構建和諧社會及建設服務型政府等具體措施，但是政府的能力是有限的，要政府做到面面俱到是很困難的，政府必須在社會上尋找新的助手，幫助自己處理社會事物，從而使得政府的社會管理權力下放，政府社會職能范圍縮小，管理模式從“大政府，小社會”逐漸向“小政府，大社會”轉變。因而大量原先的政府職能逐漸向非政府組織轉移，從而使非政府組織的得以產生與發(fā)展，地位得到加強。

2．3 法學基礎

在某種意義上說，非政府組織的發(fā)展是以公民權利的發(fā)展為基礎的。近年來我國政府提出了以人為本、保障人權、保護公民私有財產、改善民生等多項措施來保護公民的權利。但是我國當前關于這些內容的法律還不健全，市場經濟體制下的最基本法律是私法，私法得以運行的前提是要求市場經濟參與者在法律面前人人平等。從理論上看，這些平等主體遵循著平等自由的原則，在經濟基礎上建立了一種契約關系。但是在現實中往往是表面上的平等掩蓋著實質上的不平等，在具體的交易中往往存在著強勢主體與弱勢主體，這些強勢主體在交易中起著決定性和主導性的作用，使得交易雙方處在不平等的地位，而將自己的意志強加于對方，這時由私法賦予的權利就會實質上演變成為一種權力。由此就釀成了“消費者問題”、“勞工問題”、“中小企業(yè)問題”等社會問題。為解決這一問題，一方面，國家要通過行政和立法等手段對強勢主體增加更多的義務，以平衡強勢主體與弱勢主體之間的差距，但是許多強勢主體會與政府的法律、政策玩“擦邊球”游戲，鉆法律與政策的空子，變相的欺負弱勢主體，因而僅僅依靠政府是不夠的；另一方面，各種弱勢主體也聯(lián)合起來．通過組織各種非政府組織，增強自己的實力對抗強勢主體。例如，消費者組成各種消費者協(xié)會，維護消費者權益；勞工紛紛成立工會合作社等社團，以對抗雇主；中小企業(yè)通過組建行業(yè)會商會、以制約大型的企業(yè)集團。這樣非政府組織以扮演保護特殊人群的利益的角色而在我國興起。

3、我國非政府組織志愿失靈的主要表現

3．1 組織機構不完善，缺乏競爭機制

健全的管理機制是組織健康運營的基礎更是組織吸引人才的關鍵。從組織人員的錄用到組織成員的激勵、組織任務的分工以及組織績效的評估，這些都是組織能夠正常運行的基礎。但當前我國的非政府組織中的結構體系不完善，從組織的建立到組織的評估的沒有形成完整的結構體系。例如在這次的汶川地震中由于志愿者和民間組織缺乏組織性、專業(yè)性和有效經驗，導致部分志愿者盲目進入災區(qū)，形成了另一種形式的“災民”。其次，一部分志愿者對救災情況估計不足，吃穿住行都沒有充分準備，反而占用了救災的稀缺資源。再次，各類民間志愿組織間缺乏溝通和協(xié)調機制，導致同構型志愿組織太多，救災功能與角色重疊，造成資源與人力的浪費，無法發(fā)揮彼此互補的功能，反而成為災后重建時另一項困擾?？梢钥闯鲋袊_民間組織發(fā)展的核心體制性問題還未根本解決，非政府組織的機構不完善成為阻礙其發(fā)揮最大效用的絆腳石。

3.2 公眾志愿參與不足

我國非政府組織的志愿服務缺乏對公眾的吸引力，更難吸引專業(yè)人才。盡管目前我國從事志愿服務的人員數量有日漸增長的趨勢，但與國外其他國家相比仍有著很大的差距。調查顯示：82%的美國公民至少為1個（平均2.4個）志愿公益組織提供過無償服務，這個比例在德國是68%，加拿大是65%，英國是53%，法國是39%，日本是36%。而在中國內地這一比例極低，連志愿服務很發(fā)達的深圳市比例也僅為2%。[6]我國的非政府組織參與公共事務管理具有自身的特色，它可以動員存在于民間的豐富的社會資源，減少組織的運行成本，實現社會資源的最大化利用。在我國，參與志愿服務的大多是充滿熱情的在校就讀的青年學生，而當他們走上工作崗位，隨著年齡的增長，服務熱情逐漸減退，身影就會從志愿者隊伍中消失了。除此以外，當前我國非政府組織發(fā)展還不成熟，許多人對非政府組織的認識不全面，把NGO的工作僅僅看作是一種助人為樂的行為，把志愿精神被簡單地理解為不求任何回報的“利他主義”精神，因而志愿服務并沒有成為能夠吸引廣大公眾自覺參與的公益活動。

3.3 慈善供給不足

社會需求大大超過了慈善的捐款。調查顯示：我國非政府組織的資金來源中，政府財政撥款占49.97%，營業(yè)性收入6%，企業(yè)提供的資金占5.63%，公眾捐贈的資金只占2.18%。[7]據統(tǒng)計，2002年我國人均慈善捐贈只有0.92元人民幣，而2003年美國私人捐贈2410億美元，人均828美元。[8]另外，一份慈善公益組織的調查顯示，國內工商注冊登記的企業(yè)超過1000萬家，有過捐贈記錄的不超過10萬家，即99%的企業(yè)從來沒有參與過捐贈。也就是說，中國只有1%的企業(yè)曾經參與捐贈[9]?？梢娕c西方國家相比，我國非政府組織面對著嚴重的資金不足的現象。除此以外，由于我國的公共物品供給中普遍存在的“搭便車”問題，更多的人傾向于不花成本地享受別人提供給自己的福利，而缺少為別人提供福利的熱情。當前我們正面臨著百年未遇的全球性的金融危機，而慈善的資金來源也容易受到經濟波動的影響，許多慈善家自己的資產大量縮水，更有些人連自己的也難以維持生計，更談不上幫助別人。

3.4 信任危機

慈善組織成立或開始提供服務時，會面臨民眾信任的問題。由于其提供服務的成效難以令民眾放心，以及與一些民間組織的機構不完善及腐敗問題，使得民眾對其產生不信任心理。此外，由于缺乏公共權力賦予其“合法性”地位，民間組織無力整合其他民間資源，也無法提供任何承諾給民眾。特別是當前我國非政府組織中還存在著腐敗行為，例如“希望工程”捐款被吞沒事件以及胡曼莉利用“麗江媽媽聯(lián)誼會”法定代表人的身份利用慈善組織的名義為自己謀取私利被“美國媽媽”告上法庭的事件，這些事件以及其他類似的事件已經使得非政府組織產生了信任危機。

4、我國非政府組織志愿失靈的矯正措施

4.1 完善非政府組織機構

NGO機構不完善的原因有外因和內因，因而可以針對性地運用兩種途徑完善其組織結構。從外部原因上看，首先政府要營造NGO的法律生存環(huán)境，使NGO開展活動過程中可以進一步規(guī)范其行為，使得其行為更加合法化。其次政府要給予NGO“合法性”地位，使得其名正言順的行使組織權力。只有在合理合法的法律生存環(huán)境中，NGO才可以保證其自身發(fā)展，可以確保其提供的公共產品的質量，從而使公民享受更好的服務。從內部原因上看，第一，NGO要完善其組織發(fā)展的規(guī)章、制度，對其組織的每一個發(fā)展階段都要有一個詳細的規(guī)劃。第二，NGO的組織機構的完善可以運用德魯克所提出的“目標管理”原理，首先要制定NGO發(fā)展的戰(zhàn)略目標，然后根據NGO中組織成員的不同專業(yè)優(yōu)勢劃分成若干小組并且每個小組要制定自己發(fā)展的戰(zhàn)術目標，最后要形成強有效的評估體系，對小組目標完成狀況進行評估。這樣可以用“目標管理”理論從宏觀上對NGO的組織體系進行完善。

4.2 加強志愿活動制度建設

第一，通過宣傳教育，在全社會形成一種廣泛的共識：NGO所從事的社會服務事業(yè)，關系到社會的和諧與穩(wěn)定，參與這個事業(yè)是每個公民不可推卸的社會責任，志愿者的工作是推動社會進步的重要力量，應受到社會的尊重和支持，從而吸引大量優(yōu)秀人才參與到NGO的活動中來。第二，提高對志愿者的物質及精神獎勵。對志愿服務中一些優(yōu)秀的人員授予一些榮譽稱號或者提供其適當的物質補助。第三，政府應該有意識的加強對NGO成員的培養(yǎng)。通過設立專門的培養(yǎng)渠道或設立社會服務專業(yè)培養(yǎng)出具有專業(yè)水平的志愿者，這樣可以使志愿者的價值得到公眾的認同，志愿者的地位受到社會的尊重，從而使志愿活動成為社會正常運轉的重要的組成部分。

4.3 加強非政府組織的慈善供給

首先，建立與政府的合作關系，對NGO進行改革。從建立企業(yè)的角度對NGO進行改革，可以對NGO進行一種特殊的股份制改革，在當前，NGO的資金主要有政府出資、組織收費所得和民間捐贈構成，其主要來源于政府的扶持，而NGO的所有權應依據其出資者所出資金比重的不同來界定所有權歸屬。當然政府應該為最大的股東，但是從實際上看政府應該放棄產權而是將NGO的產權劃歸為“公益產權”，將其所有權歸為社會所有。其次，通過政府管理制度創(chuàng)新，實現民間捐贈制度化。改變我國目前由政府主導、臨時性、應急型的募捐方式，政府可以培育和支持一些公信力好、知名度高、管理規(guī)范的公益慈善團體，規(guī)范有序地進行募捐，使民間捐贈步入法制化、規(guī)范化、制度化軌道。有法可依、依法辦事，不僅能規(guī)范慈善機構行為，還能夠消除公眾對慈善機構的疑慮，也有利于慈善機構自身誠信度的提高。再次，培育公眾慈善意識，營造公眾志愿捐贈的社會氛圍?？梢酝ㄟ^組織年會或慈善晚會等形式進行周期性的募集善款，特別是一些名人和企業(yè)效應，例如李連杰的“壹基金”，中國近百名知名企業(yè)家出資成立環(huán)境保護NGO——阿拉善SEE生態(tài)協(xié)會等等，這樣可以帶動民眾效仿和捐贈熱情。

4.4 化解信任危機

第一，建立和完善自律和他律相結合的道德機制。一方面NGO要完善組織結構體系，完善其內部的監(jiān)督體系；另一方面，NGO要將自己置身于社會監(jiān)督體系中。只有從多角度出發(fā)，將NGO的自律和他律相結合，促成社會多緯度的道德機制和監(jiān)督機制，提高NGO中成員的道德水平。第二，加強對NGO的多元化監(jiān)督，例如法律監(jiān)督，政府監(jiān)督，民眾監(jiān)督，特別是輿論監(jiān)督。第三，政府要加強執(zhí)法力度，依法行政。對NGO中的腐敗及其他違法亂紀行為嚴懲不貸。第四，建立一套完整的、透明的財務制度。對于吸納的善款以及組織運作所獲的資金均有清晰的記錄，且對于每一筆善款的使用都有依有據。公開的財務制度一方面加強了組織的第三方監(jiān)督，有利于組織財務制度的完善；另一方面也增進了公眾對組織的信心，提高組織的社會影響力，有利于組織吸納更多的善款。

[1]張康之.公共行政學[M].北京：北京大學出版社，2007

[2][美]萊斯特·薩拉蒙.走向公民社會:全球結社革命和解決公共問題的新時代[A].趙黎青.非營利部門與中國發(fā)展[C].香港:香港社會科學出版社，2001

[3]田凱.西方非營利組織理論述評[J].中國行政管理，2003，(6)

[4][美]萊斯特·M·薩拉蒙等.全球公民社會：非營利部門視界[M].北京:社會科學文獻出版社，2007

[5]劉千賀.政府、市場和非營利組織在公共管理中的關系[J].內蒙古農業(yè)大學學報（社科版）.2005，(2)

[6]羅軍飛等.論市場失靈、政府失靈和志愿者組織失靈[J].科技創(chuàng)業(yè)月刊，2009，(1)

[7]北京志愿者協(xié)會.志愿組織建設與管理[M].北京:中國國際廣播出版社，2006

[8]季明等.中國人均慈善捐款不足一元[N].經濟參考報，2006-11-29

[9]張倩.稅收優(yōu)惠能否使慈善的門檻降得更低[N].北京青年報，2005-06-29

Approach on the Voluntary Failure of the Non-government Organizations in China

BAI Jing ZHOU Ding-cai
（School of Management，Xuzhou Normal University，Xuzhou，Jiangsu，221009，China）

In the West，non-government organizations have the problems in the supply of public goods，such as the short alms deed supply，particularity of service activity， non-dependent and amateur thinking. But the “voluntary failure” of the non-government organizations in our country is the deficient of non-government organizations，not enough voluntary behavior in the NGO，lack of the public voluntary donation and the crisis of belief. The effective way to remedy the “voluntary failure” is to establish the legitimacy of non-government organizations. At the same time，we should develop the frame of the organization，strengthen the construction of the voluntary activity system and solve the crisis of belief.

non-government organizations；voluntary failure；voluntary organizations；the crisis of belief

book=34,ebook=6

D630.1

A

柏晶（1989-），女，江蘇金湖人，徐州師范大學行政管理專業(yè)學生;周定財（1979-），男，湖北襄樊人，徐州師范大學講師，碩士，研究方向：非營利組織管理。