城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤規(guī)劃方法及實證＊

周小平 黃 蕾 谷曉坤 孫滋英

(1.北京師范大學(xué)管理學(xué)院,北京100875;2.華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院,湖北武漢430074)

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤規(guī)劃方法及實證＊

周小平1黃 蕾1谷曉坤2孫滋英1

(1.北京師范大學(xué)管理學(xué)院,北京100875;2.華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院,湖北武漢430074)

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤規(guī)劃是促進(jìn)我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的有效手段之一,而如何科學(xué)規(guī)劃掛鉤項目區(qū)布局是目前面臨的關(guān)鍵問題。本文引入級差區(qū)域指數(shù),建立掛鉤供需能力評價指標(biāo),并以山東省東明縣掛鉤規(guī)劃為實證,探討了掛鉤規(guī)劃的方法。結(jié)果表明:①掛鉤供給區(qū)域和需求區(qū)域的級差區(qū)域指數(shù)評價指標(biāo)體系包括“區(qū)位條件”、“經(jīng)濟(jì)狀況”、“社會環(huán)境”3大因素,具體指標(biāo)的選擇因掛鉤供、需區(qū)域的任務(wù)不同而存在差異;②東明縣建設(shè)用地需求存在828 hm2的缺口,農(nóng)村居民點整理潛力達(dá)6 346.41 hm2,說明東明縣實現(xiàn)數(shù)量上的掛鉤是可行的;③東明縣掛鉤供、需求區(qū)域級差地租水平存在明顯空間差異,需求區(qū)域的高級差地租區(qū)分布在東明縣北部縣城附近的3個鄉(xiāng)鎮(zhèn);供給區(qū)域的低級差地租區(qū)分布東明縣中部的4個鄉(xiāng)鎮(zhèn);④確定了東明縣掛鉤規(guī)劃方案,規(guī)劃期內(nèi)安排22個拆舊項目區(qū),且將近期拆舊項目優(yōu)先安排在供給區(qū)域低級差地租區(qū);安排建新區(qū)10個,且近期建新項目優(yōu)先安排在需求區(qū)域高級差地租區(qū)。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤;規(guī)劃;級差區(qū)域指數(shù)

2004年國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》,最早明確提出城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的政策,并于2008年發(fā)布了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》,規(guī)定掛鉤試點市、縣應(yīng)當(dāng)依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和專項調(diào)查,編制掛鉤試點專項規(guī)劃,統(tǒng)籌安排掛鉤試點項目區(qū)規(guī)模布局。近年來,城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤專項規(guī)劃(以下簡稱“掛鉤規(guī)劃”)成為試點單位甚至部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的非試點地區(qū)的工作重點,希望通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤,優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和節(jié)約集約用地,實現(xiàn)耕地保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“雙贏”。

由于我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策實施尚處于起步試點階段,目前學(xué)術(shù)界還只是集中在對掛鉤政策和掛鉤模式的探討方面,前者主要對掛鉤政策的解讀[1-2]及其實施阻力的研究[3-4];掛鉤模式方面涉及對政府、市場和農(nóng)村集體主導(dǎo)型三種運(yùn)作模式的對比研究[5],以及對掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)管理機(jī)制的探討[6]等。規(guī)劃是土地利用和管理的龍頭,是實施土地管理職能的重要手段,然而目前尚未涉及對掛鉤規(guī)劃理論和方法的研究。而且,在實踐層面,目前掛鉤規(guī)劃只有《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》作為原則性的指導(dǎo),還沒有成熟的技術(shù)規(guī)程和實踐經(jīng)驗可循,多將掛鉤規(guī)劃局限于農(nóng)村居民點整理潛力評價與城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求預(yù)測,而兩者之間的科學(xué)“掛鉤”,即掛鉤項目區(qū)(建新區(qū)和拆舊區(qū))的安排還缺乏理論方法的創(chuàng)新。本文依托山東省東明縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤規(guī)劃編制工作,基于級差地租理論構(gòu)建城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)村建設(shè)用地之間的對應(yīng)關(guān)系,具體指導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤規(guī)劃的時空安排,為解決掛鉤規(guī)劃的技術(shù)難題提供參考。

1 掛鉤規(guī)劃原理與方法

1.1 掛鉤規(guī)劃的原理

掛鉤規(guī)劃主要以促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地合理布局、加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為目標(biāo),其核心任務(wù)是確定掛鉤的規(guī)模及其時空安排。因此,建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地(掛鉤需求區(qū)域)與農(nóng)村建設(shè)用地(掛鉤供給區(qū)域)之間合理的對應(yīng)關(guān)系,是掛鉤規(guī)劃的技術(shù)關(guān)鍵。其中,掛鉤需求區(qū)域是指重點發(fā)展城鎮(zhèn)建設(shè)的地區(qū),而掛鉤供給區(qū)域是指挖掘農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力,提供城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)的區(qū)域。

掛鉤供給區(qū)域的拆舊和需求區(qū)域的建新是人為的強(qiáng)烈的土地利用演替過程,其實現(xiàn)的內(nèi)在動力源于經(jīng)濟(jì)社會條件的可行性,但掛鉤項目的實施是以政府為主導(dǎo),將建新和拆舊統(tǒng)籌聯(lián)動,這就決定了需求區(qū)域的掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)效益可以為供給區(qū)域的拆舊及安置提供資金支持。也就是說,通過掛鉤可為農(nóng)村建設(shè)用地整理提供固定的資金支持。這樣,與傳統(tǒng)的農(nóng)村居民點整理不同,供給區(qū)域的區(qū)位條件及經(jīng)濟(jì)水平退居其次,而農(nóng)村居民點整理潛力及拆舊的難易程度則成為主要因素。需求區(qū)域的建新則相反,城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)則主要受區(qū)位條件及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制。

基于以上認(rèn)識,可以利用掛鉤供、需區(qū)域的“級差區(qū)域指數(shù)”作為衡量標(biāo)準(zhǔn),構(gòu)建供給區(qū)域和需求區(qū)域的對應(yīng)關(guān)系。理論上來說,級差地租較低的地區(qū)不適宜作為建設(shè)用地,即使是農(nóng)村建設(shè)用地,所以,在供給區(qū)域可以將級差地租較低區(qū)域的農(nóng)村建設(shè)用地優(yōu)先整理復(fù)墾為耕地,而在需求區(qū)域?qū)⒓壊畹刈廨^高的地區(qū)優(yōu)先安排建新區(qū)。由此,基于級差區(qū)域指數(shù)差異,將需求區(qū)域的高地租區(qū)和供給區(qū)域的低地租區(qū)進(jìn)行逐級關(guān)聯(lián)(見圖1),科學(xué)指導(dǎo)掛鉤項目區(qū)的規(guī)劃。

圖1 掛鉤供需區(qū)域?qū)?yīng)關(guān)系及掛鉤時空秩序示意圖Fig.1 The connection between construction land demand and supply areas and the spatial-temporal order of pothook projects

1.2 研究方法

結(jié)合上述原理,城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤規(guī)劃技術(shù)路線如圖2。其中,級差區(qū)域指數(shù)是掛鉤規(guī)劃的關(guān)鍵技術(shù)指數(shù),它是以級差地租為主導(dǎo)因素構(gòu)建指標(biāo)體系綜合評價所得。

(1)需求區(qū)域級差區(qū)域指數(shù)評價指標(biāo)體系及指標(biāo)權(quán)重。級差地租是指租用較好土地的土地使用者向土地所有者繳納的超額利潤,超額利潤是由土地肥沃程度、區(qū)位條件和對土地追加投資的差別決定的。對于建設(shè)用地來說,土地肥沃程度對級差地租的影響較小,這里基本可以忽略,而區(qū)位條件和經(jīng)濟(jì)條件則是主要的衡量指標(biāo)。另外,需求區(qū)域的主要任務(wù)是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供用地保障,除級差地租外,其需求能力還受到社會環(huán)境的綜合影響,包括人口密度、生態(tài)環(huán)境容量、教育水平、醫(yī)療衛(wèi)生水平等多方面的因素。其中,“人口密度”是從人口聚集程度來衡量各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)用地人口承載力,人口密度越大的區(qū)域?qū)ㄔO(shè)用地的需求越大;“生態(tài)環(huán)境容量”則從生態(tài)承載能力的角度對建設(shè)用地需求進(jìn)行評價;而“教育水平”和“醫(yī)療衛(wèi)生水平”能夠反映各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)能力,綜合地體現(xiàn)當(dāng)?shù)厣鐣l(fā)展水平。因此,指標(biāo)體系中增加“社會環(huán)境”因素,構(gòu)建包括“區(qū)位條件”、“經(jīng)濟(jì)狀況”、“社會環(huán)境”三大因素的指標(biāo)體系。并運(yùn)用德爾菲法對指標(biāo)層賦權(quán)重,需求區(qū)域改善區(qū)域指數(shù)評價指標(biāo)及權(quán)重見表1。

(2)供給區(qū)域級差區(qū)域指數(shù)評價指標(biāo)體系及指標(biāo)權(quán)重。與需求區(qū)域級差地租指標(biāo)建立思路相似,“區(qū)位條件”和“經(jīng)濟(jì)狀況”兩大因素用于衡量供給區(qū)域級差地租的狀況,而由于農(nóng)村居民點整理還受到其他一些因素的綜合影響,同樣增加“社會環(huán)境”因素。其中,“人均耕地面積”是從人地矛盾緊張程度來衡量理論潛力有多少能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實潛力,“人均建設(shè)用地面積”是對農(nóng)村居民點整治潛力入手,該指標(biāo)越大內(nèi)部挖潛的可能性就越大?！稗r(nóng)村人口結(jié)構(gòu)”通過計算勞動人口/總?cè)丝诘谋戎?反應(yīng)農(nóng)村居民點整理實施過程中勞動力的參與情況及操作的難易程度。供給區(qū)域級差區(qū)域指數(shù)評價指標(biāo)及權(quán)重見表2。

圖2 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤規(guī)劃技術(shù)路線Fig.2 The technology route table of the pothook planning

2 研究區(qū)域及數(shù)據(jù)來源

2.1 研究區(qū)域概況

東明縣位于山東省西南部,處于河南、山東兩省五縣交界處,開封、濮陽、菏澤三個跨省地級市的中心地帶,是魯豫兩省人流、物流、信息流的黃金通道,也是魯西南重要門戶,具有銜接外省、引南聯(lián)北、承東啟西的區(qū)位優(yōu)勢。到2005年底,全縣轄區(qū)內(nèi)有7鎮(zhèn)6鄉(xiāng),389個行政村,人口總數(shù)為75.50萬人。全縣土地總面積133 621 hm2。其中,城鄉(xiāng)建設(shè)用地15 945 hm2,占土地總面積的11.93%,人均占地0.021 1 hm2。農(nóng)村居民點用地12 584 hm2,占城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積的78.92%。農(nóng)村居民點人均用地和戶均用地面積分別高達(dá)207.67 m2和773.28 m2,農(nóng)村建設(shè)用地集約化程度低,農(nóng)村居民點用地整理潛力較大。從20世紀(jì)90年代開始,東明縣經(jīng)濟(jì)保持持續(xù)穩(wěn)步發(fā)展的態(tài)勢,特別是進(jìn)入21世紀(jì)以后,石油化工產(chǎn)業(yè)的大力發(fā)展為東明縣帶來了巨大的社會經(jīng)濟(jì)拉動效應(yīng),東明縣已經(jīng)進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的階段,城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)。

2.2 數(shù)據(jù)來源

數(shù)據(jù)來源于1996-2006東明縣統(tǒng)計年鑒、1997-2005東明縣土地利用變更數(shù)據(jù)以及全國土地利用第二次調(diào)查數(shù)據(jù)。由于本掛鉤規(guī)劃是與新一輪土地利用總體規(guī)劃編制工作同步進(jìn)行,規(guī)劃基期是2005年,所以實證數(shù)據(jù)也是2005年數(shù)據(jù)。同時,本研究還針對東明縣2個重點掛鉤村莊,發(fā)放了400份城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤農(nóng)戶意愿調(diào)查問卷,收集到了大量的數(shù)據(jù)。此外,掛鉤能力的評價以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為最小評價單位。

表1 需求區(qū)域級差地租評價指標(biāo)體系及指標(biāo)權(quán)重Tab.1 Indicator system and weight for differential area index of demand areas

表2 供給區(qū)域級差地租評價指標(biāo)體系及指標(biāo)權(quán)重Tab.2 Indicator system and weight for differential area index of supply areas

3 東明縣掛鉤規(guī)劃方案

3.1 需求區(qū)域需求能力及其空間分布

本文分別采用單位 G DP與建設(shè)用地規(guī)模關(guān)系預(yù)測法、人均指標(biāo)法和極限法對東明縣規(guī)劃期末建設(shè)用地需求規(guī)模進(jìn)行預(yù)測[7-8],并對三種方法的預(yù)測結(jié)果進(jìn)行平均,從而得到最終的建設(shè)用地需求總規(guī)模以及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地需求規(guī)模(見表3)。

由表3可知,東明縣2010年和2020年建設(shè)用地預(yù)測規(guī)模分別為19 136 hm2和20 014 hm2,而受《東明縣土地利用總體規(guī)劃(2006-2020)主要調(diào)控指標(biāo)》的限制,東明縣的2010年和2020年建設(shè)用地總規(guī)模指標(biāo)分別為18 637 hm2和19 186 hm2,建設(shè)用地需求總規(guī)模均大于上級下達(dá)的規(guī)劃指標(biāo),分別超過控制指標(biāo)499 hm2和828 hm2。因此,只有深入挖掘農(nóng)村建設(shè)用地整治潛力,積極開展掛鉤項目,才能滿足東明縣城鎮(zhèn)建設(shè)用地擴(kuò)張和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。

根據(jù)前面構(gòu)建的需求區(qū)域級差區(qū)域指數(shù)評價指標(biāo)體系,采用綜合評價模型,經(jīng)過加權(quán)計算,東明縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)需求區(qū)域級差區(qū)域指數(shù)評價結(jié)果見表4。結(jié)合實際調(diào)研情況,東明縣規(guī)劃期內(nèi)重點發(fā)展區(qū)域為中心城區(qū),包括城關(guān)鎮(zhèn)、武勝橋鄉(xiāng)、菜園集鄉(xiāng),另外,陸圈鎮(zhèn)、大屯鎮(zhèn)等也是今后相對重點的發(fā)展區(qū)域。由此可見,評價結(jié)果較為符合東明縣的實際情況。通過理論計算與實際調(diào)研修正,以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位,可將東明縣城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求區(qū)域劃分為高、中、低三個級別區(qū)(見表5)。

表3 東明縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地需求規(guī)模表Tab.3 The scale of Dongming construction land use demand單位:公頃

表4 東明縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)需求區(qū)域級差區(qū)域指數(shù)分布表Tab.4 Evaluation results of Dongming differential area index of demand areas

表5 東明縣需求區(qū)域級差區(qū)域指數(shù)分區(qū)結(jié)果Tab.5 Zoning results of Dongming differential area index of demand areas

表6 東明縣農(nóng)村居民點整理理論潛力表Tab.6 The scale of rural residential land consolidation potentiality 單位:hm2

3.2 供給區(qū)域供給能力及其空間分布

本文采用戶均法[9-10]測算東明縣農(nóng)村居民點整理潛力,以確定東明縣掛鉤供給能力。根據(jù)《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》(G B50188-2007)、《菏澤市農(nóng)村宅基地管理辦法》等相關(guān)規(guī)定,并結(jié)合東明縣農(nóng)村建設(shè)用地實際狀況,確定戶均法的評價標(biāo)準(zhǔn)為:低標(biāo)準(zhǔn)380 m2/戶,中標(biāo)準(zhǔn)350 m2/戶,高標(biāo)準(zhǔn)320 m2/戶。通過計算,得出高、中、低三種標(biāo)準(zhǔn)下東明縣農(nóng)村居民點整理潛力。考慮到東明縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,在規(guī)劃期內(nèi)將戶均建設(shè)面積從目前的773.28 m2減至高標(biāo)準(zhǔn)320 m2或中標(biāo)準(zhǔn)350 m2,在實施當(dāng)中存在一定的困難。因此,本文選擇低標(biāo)準(zhǔn)評價結(jié)果(見表 6)。

表7 東明縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)供給區(qū)域級差區(qū)域指數(shù)分布表Tab.7 Evaluation results of Dongming differential area index of supply areas

根據(jù)前面構(gòu)建的供給區(qū)域級差區(qū)域指數(shù)評價指標(biāo)體系,經(jīng)過加權(quán)計算,東明縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)供給區(qū)域級差區(qū)域指數(shù)評價結(jié)果見表7,結(jié)合實際調(diào)研情況,以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位,可將東明縣農(nóng)村建設(shè)用地供給區(qū)域劃分為高、中、低三個級別區(qū)(見表8)。

表8 東明縣供給區(qū)域級差區(qū)域指數(shù)分區(qū)表Tab.8 Zoning results of Dongming differential area index of supply areas

3.3 規(guī)劃方案

通過以上分析和評價,東明縣掛鉤供給和需求區(qū)域分區(qū)結(jié)果見圖3。其中菜園集鄉(xiāng)既屬于掛鉤供給區(qū)域的低級適宜區(qū),也處于掛鉤需求區(qū)域的高級適宜區(qū),這主要是因為菜園集鄉(xiāng)位于中原油田腹地,擁有豐富的石油和天然氣資源,當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快,對建設(shè)用地需求較大。同時,菜園集鄉(xiāng)的農(nóng)村居民點數(shù)量較多且分布分散,農(nóng)村建設(shè)用地內(nèi)部整治潛力較大,有利于農(nóng)村居民點整理工作的開展。因此,菜園集鄉(xiāng)既處于建設(shè)用地供給的低級適宜區(qū),又是需求區(qū)域的高級適宜區(qū)。

在供給和需求區(qū)域分區(qū)的基礎(chǔ)上,掛鉤規(guī)劃中拆舊項目應(yīng)按照供給區(qū)域的級差地租由低向高的順序落實,從而實現(xiàn)農(nóng)村居民點的整理工作先易后難,穩(wěn)步推進(jìn)。對于需求區(qū)域,優(yōu)先考慮將土地利用總體規(guī)劃中建設(shè)占用指標(biāo)滿足高級適宜區(qū)的發(fā)展需要,再通過掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)滿足中級適宜區(qū)和低級適宜區(qū)的發(fā)展要求,充分體現(xiàn)周轉(zhuǎn)指標(biāo)為規(guī)劃指標(biāo)補(bǔ)充的思想?；谝陨纤悸?結(jié)合問卷調(diào)查、座談會等實際調(diào)研中掌握的信息和資料,并與當(dāng)?shù)卣?jīng)過多輪討論和論證后,最終確定了東明縣掛鉤規(guī)劃項目區(qū)的安排(見圖4)。如圖4所示,規(guī)劃期內(nèi)在供給區(qū)域共安排22個拆舊安置項目區(qū),近期7個遠(yuǎn)期15個;在需求區(qū)域共安排10個建新區(qū),近期3個遠(yuǎn)期7個。圖4中箭頭表示近期安排的掛鉤拆舊安置區(qū)與建新區(qū)的關(guān)聯(lián)。

圖3 掛鉤供給和需求區(qū)域分區(qū)示意圖Fig.3 The Schematic Zoning Plan of Construction Land Demand&Supply Areas

圖4 掛鉤項目區(qū)安排示意圖Fig.4 The Schematic Diagramof Pothook Projects Arrangement

(1)拆舊、安置區(qū)規(guī)劃安排。供給區(qū)域中拆舊區(qū)總規(guī)模為1 012 hm2,其中近期拆舊面積313 hm2,遠(yuǎn)期拆舊面積699 hm2。供給區(qū)域中安置區(qū)的規(guī)模480 hm2。其中,近期安置面積156 hm2,遠(yuǎn)期安置面積324 hm2。項目區(qū)的布局以供給區(qū)域級差區(qū)域指數(shù)分區(qū)情況為基礎(chǔ),近期的項目主要安排在供給區(qū)域低級適宜區(qū)的小井鄉(xiāng)、陸圈鎮(zhèn)和菜園集鄉(xiāng),遠(yuǎn)期項目主要分布于低級適宜區(qū)和中級適宜區(qū),對處于供給區(qū)域高級適宜區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也適當(dāng)安排部分整理項目,充分體現(xiàn)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)效益最大化的原則。同時,對于安置區(qū)的位置和安置方式的選擇,也充分考慮群眾的安置意愿,以及土地的節(jié)約集約利用和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的問題。

(2)建新區(qū)規(guī)劃安排。需求區(qū)域中建新區(qū)安排的周轉(zhuǎn)指標(biāo)為633 hm2,其中近期周轉(zhuǎn)指標(biāo)150 hm2,遠(yuǎn)期周轉(zhuǎn)指標(biāo)483 hm2。由于周轉(zhuǎn)指標(biāo)不能滿足全縣建設(shè)用地總需求,在建新項目區(qū)布局時,重點向高級適宜區(qū)傾斜,包括城關(guān)鎮(zhèn)、武勝橋鄉(xiāng)、菜園集鄉(xiāng),主要用于縣城中心城區(qū)發(fā)展和重點建設(shè)項目用地,同時,考慮到區(qū)域內(nèi)統(tǒng)籌發(fā)展,分配少量指標(biāo)給中級適宜區(qū)的陸圈鎮(zhèn)和東明集鎮(zhèn)。

4 結(jié)論與討論

4.1 結(jié)論

本研究基于級差地租理論,引入級差區(qū)域指數(shù),將需求區(qū)域的高地租區(qū)和供給區(qū)域的低地租區(qū)進(jìn)行逐級關(guān)聯(lián),科學(xué)安排掛鉤項目區(qū)。并對山東省東明縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤規(guī)劃進(jìn)行實證研究。研究結(jié)論如下:

(1)掛鉤供給區(qū)域和需求區(qū)域的級差區(qū)域指數(shù)評價指標(biāo)體系分別包括“區(qū)位條件”、“經(jīng)濟(jì)狀況”、“社會環(huán)境”三大因素,其中“區(qū)位條件”、“經(jīng)濟(jì)狀況”概括了建設(shè)用地級差地租衡量指標(biāo),其具體指標(biāo)在掛鉤供、需區(qū)域是一致的。而“社會環(huán)境”因素是依據(jù)外部環(huán)境對掛鉤供、需能力的影響而設(shè)置的,因此,掛鉤供、需區(qū)域“社會環(huán)境”具體指標(biāo)因各自的任務(wù)不同而存在差異。

(2)扣除規(guī)劃建設(shè)占用指標(biāo)后,東明縣建設(shè)用地需求存在828 hm2(近期499 hm2)的缺口,農(nóng)村居民點整理潛力達(dá)6 346.41 hm2(近期4 488.48 hm2),說明東明縣實現(xiàn)數(shù)量上的掛鉤是可行的;

(3)依據(jù)需求區(qū)域級差區(qū)域指數(shù),將東明縣需求區(qū)域劃分為高、中、低三個級別區(qū),其中高級適宜區(qū)為城關(guān)鎮(zhèn)、武勝橋鄉(xiāng)、菜園集鄉(xiāng);依據(jù)供給區(qū)域級差區(qū)域指數(shù),將東明縣供給區(qū)域劃分為高、中、低三個級別區(qū),其中低級適宜區(qū)分布在小井鄉(xiāng)、陸圈鎮(zhèn)、沙窩鄉(xiāng)、菜園集鄉(xiāng)。

(4)規(guī)劃期內(nèi),東明縣安排22個拆舊安置項目區(qū),近期7個遠(yuǎn)期15個,拆舊區(qū)總規(guī)模為1 012公頃,安置區(qū)的規(guī)模480公頃,且將近期拆舊安置項目優(yōu)先安排在供給區(qū)域級差地租低級適宜區(qū)小井鄉(xiāng)、陸圈鎮(zhèn)和菜園集鄉(xiāng);安排建新區(qū)10個,近期3個遠(yuǎn)期7個,建新區(qū)安排的周轉(zhuǎn)指標(biāo)為633公頃,且近期建新項目優(yōu)先安排在需求區(qū)域級差地租高級適宜區(qū)的城關(guān)鎮(zhèn)、武勝橋鄉(xiāng)、菜園集鄉(xiāng)。

4.2 討論

可以看出,掛鉤規(guī)劃與農(nóng)村居民點整理規(guī)劃有著一定的區(qū)別,掛鉤規(guī)劃是以政府為主導(dǎo),統(tǒng)籌拆舊和建新,確保城鎮(zhèn)發(fā)展的用地需求。這就決定了農(nóng)村居民點用地的整理與城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)存在較強(qiáng)的聯(lián)動關(guān)系,這一關(guān)系可以用“級差區(qū)域指數(shù)”進(jìn)行定量解釋,具體指導(dǎo)掛鉤項目區(qū)規(guī)劃安排。而農(nóng)村居民點整理是獨立的土地整理活動,由于沒有類似掛鉤規(guī)劃中來自建新項目的資金支持而缺乏固定的資金來源,籌資能力成為主要的限制因素,從而出現(xiàn)了政府主導(dǎo)、多方共建等受籌資渠道限制的有多種模式。

當(dāng)然,級差地租評價指標(biāo)體系及個別指標(biāo)的選取仍有待商榷。此外,在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加掛鉤實施的過程中,農(nóng)戶是參與掛鉤工作最廣泛的群體。不過,農(nóng)戶參與意愿難以衡量,且調(diào)查工作量過大,本文沒有將農(nóng)戶意愿納入指標(biāo)評價體系,而是通過典型地區(qū)的意愿調(diào)查進(jìn)行修正。因此,在規(guī)劃編制的過程中,還應(yīng)當(dāng)加大宣傳工作,提高廣大農(nóng)民的參與意識和積極性,同時,對重點整理區(qū)域深入調(diào)查,特別對異地安置的村莊及異地安置區(qū)域進(jìn)行意向調(diào)查,以保障掛鉤規(guī)劃的可行性。

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Measures and Empirical Research on“Planning of Linking the Increase in Land Used for Urban Construction with the Decrease in Land Used for Rural Construction”

ZHOU Xiao-ping1HUANGLei1GU Xiao-kun2SUN Zi-ying1
(1.School of Management,Beijing Normal University,Beijing 100875,China;2.College of Public Administration,Huazhong University of Science and Technology,Wuhan Hubei,430074,China)

“Planning of Linking the Increase in Land Used for Urban Construction with the Decrease in Land Used for Rural Construction”is an effective method to promote unban-rural coordinaled development,while it is still a problem of how to layout the projects in the planning areas scientifically.Therefore,this paper intends to introduce a regimal indicator system of rank ditterence for building capability index of demand and supply of the constnution land,and to explore the planning method by using Dongming County,Shandong province as case study area.The conclusions are as follows:①The regional indicator system of rank difference in demand and supply areas for the construction land comprisesthree factors including location,economy and social environment.②The planning in Dongming County is feasible because the demand of city construction land is 828 hm2and the potential of rural residential land consolidation is 6346.41 hm2.③There are significant spatial differences at the level of regional rank difference rent in demand and supply areas.High level rank difference rent of demand areas is in three towns and located in the north of Dongming.County low level rank difference rent of supply areas,is infour towns,distributed in the central pare of the county.④There are totally 22 rural residential land consolidation projects.Some projects in low rank difference rent of supply areas are preferentially arranged in the recent period.For 10 newly constructed projects,high level of demand areas are preferentially considered.

“Planning of Linking the Increase inLand Usedfor Urban Construction with the Decrease inLand Usedfor Rural Construction”;planning;regioral indicator of rand difference

F301.23

A

1002-2104(2010)10-0079-07

10.3969/j.issn.1002-2104.2010.10.014

2010-03-31

周小平,博士,副教授,主要研究方向為土地資源利用與管理。

＊山東省菏澤市東明縣土地利用總體規(guī)劃修編(No.2006-2020)

(編輯:于 杰)