一事一議財政獎補政策效應分析與建議
——以黑龍江省為例

□ 張穎舉

（河南農業(yè)大學，河南 鄭州 450002）

一事一議財政獎補政策效應分析與建議
——以黑龍江省為例

□ 張穎舉

（河南農業(yè)大學，河南 鄭州 450002）

一事一議財政獎補政策有效地利用了公共財政，并有偏重地無償資助農村公益事業(yè)結構中較為薄弱的環(huán)節(jié)，形成了政府在準公共產品領域推動農村公益事業(yè)投資的引導機制，體現(xiàn)了地方政府對村級公益事業(yè)領域管理的宗旨與目的，促進了農村一事一議制度的有效開展和農村小型公益事業(yè)建設的快速發(fā)展。文章認為，該政策在試點的過程中需要簡化獎補程序、調整獎補辦法、因地制宜制定獎補標準，并通過完善政策來進一步推動村級公益事業(yè)建設。

一事一議制度；村級公益事業(yè)；財政獎補；黑龍江省

一、黑龍江省一事一議財政獎補政策簡介

為了深入做好村級公益事業(yè)一事一議籌資工作，促進農村小型公益事業(yè)的發(fā)展和改善農民生產生活條件，2004年，黑龍江省出臺了《黑龍江省村級范圍內集體公益事業(yè)籌資“以獎代補”管理暫行辦法（試行）》和《省財政廳關于印發(fā)農村公益事業(yè)“以獎代補”有關問題的意見》。以上兩項政策實施兩年后，經黑龍江省財政廳、省農業(yè)委員會、省農村稅費改革辦公室共同研究，對以上兩項政策進行了修改和完善，于2006年5月頒布了《黑龍江省村級范圍內集體公益事業(yè)籌資“以獎代補”管理暫行辦法（修訂）》。2008年2月，財政部宣布我國將建立村級公益事業(yè)建設一事一議財政獎補制度，并決定2008年在黑龍江、河北、云南三個省開展試點工作。黑龍江省常務副省長杜家毫專門批示，要求全省各地及有關部門珍惜被國家確定為試點省份的機遇，從戰(zhàn)略和全局的高度出發(fā)，把好事辦好，實事做實，為全國提供經驗。為此，該省各縣（市、區(qū)）都成立了以縣長為組長、副縣長為副組長、相關局長及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)長參加的農村公益事業(yè)一事一議財政獎補試點領導小組，明確任務，落實責任，為試點工作提供了組織保障。

從公共政策角度看，黑龍江省一事一議財政獎補政策體現(xiàn)了地方政府對村級公益事業(yè)領域管理的宗旨與目的，利用公共財政有偏重地無償資助公益事業(yè)結構中較為薄弱的環(huán)節(jié)，形成了政府在準公共產品領域推動農村公益事業(yè)投資和發(fā)展的引導機制。該政策主要內容如下表。

黑龍江省一事一議財政獎補政策的主要內容

二、黑龍江省一事一議財政獎補政策實效分析

⒈促進了農村公益事業(yè)的發(fā)展。一事一議財政獎補政策制定的主要目的是打破一事一議機制推行中出現(xiàn)的“事難議、議難決、決難行”的三難困境，推動村級公益事業(yè)建設，從實踐來看，較好地實現(xiàn)了政策初衷。2004年－2008年，黑龍江省9057個行政村和476個國有農場逐步開展了農村公益事業(yè)“一事一議”籌資活動，有8427萬人（次）參加了籌資。全省農村植樹造林（含育苗）4.8億株；修建村內道路24.2萬公里；改善環(huán)境衛(wèi)生23.4萬平方米；新增自來水公共設施覆蓋96.6萬戶；新增有線電視基礎設施覆蓋16萬戶；打人畜飲水井23萬眼；修建文化基礎設施60萬平方米。［1］以2004年為例，在財政獎補政策實施當年就議成事項7756項，一事一議開展情況出現(xiàn)明顯轉機，覆蓋面由2003年的29.4%上升到67.4%，籌資總額達到1.4億元，是上年的4.3倍，村平均籌資額達2.3萬元。［2］與全國同期平均水平相比，2004年全國開展一事一議籌資的村11.9萬個，占全國總村數(shù)的18.0%，籌資總額21.6億元。［3］可見，黑龍江省開展一事一議的收效明顯高于全國平均水平。以上數(shù)據(jù)表明，黑龍江省財政獎補政策激發(fā)了農民建設社會主義新農村的熱情，促進了農村公益事業(yè)的發(fā)展，改善了農村生產生活條件。

⒉財政獎補的引導效應明顯。農民收入水平低、經濟承受力弱是導致一事一議籌資籌勞進展緩慢的主要原因。一事一議財政獎補政策就是試圖利用財政杠桿撬動農民和其他社會主體投資村級公益事業(yè)，達到多元投入快速發(fā)展的目的。2004年－2008年，黑龍江省村級公益事業(yè)投資達28.26億，其中省級財政累計下達獎補資金7.06億元，平均每年補助1.4億元左右，僅占25%；一事一議共籌措資金達14.8億元，占52%；社會多元投入6.4億元，占23%；政府投入與非政府投入的比例是1：3。如果加上村級公益事業(yè)建設資金對農村投資和消費產生的集聚效應和乘數(shù)效應，拉動農村內需370多億元。以上數(shù)據(jù)表明，政府財政獎補資金發(fā)揮了公共財政投入對農村公益事業(yè)建設的引導作用，找準了公共財政支持農村公益事業(yè)建設的方向，極大地促進了農村集體公益事業(yè)建設的發(fā)展，是加強農村公益事業(yè)建設，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一項制度創(chuàng)新。

⒊加強了村級民主政治建設。村級集體公益事業(yè)建設籌資一事一議以獎代補辦法的實施，讓農村廣大干部群眾得到了實惠，使農民的思想觀念發(fā)生了極大轉變。農民開始自發(fā)組織議項目，主動要求搞試點，建設公益事業(yè)的積極性空前高漲，間接促進了農村基層民主政治建設。以黑龍江省遜克縣為例，該縣在執(zhí)行一事一議財政獎補過程中，健全制度，嚴格程序，實現(xiàn)了議事決策的科學民主。該縣在執(zhí)行政策過程中嚴格把握了以下三個重要環(huán)節(jié)：一是議前征求意見。在召開村民代表大會之前，村委會提前把會議議題通知村民，廣泛征求村民意見，真正讓決策體現(xiàn)民意。二是議中民主公正。在議事過程中，嚴格遵循一事一議規(guī)程，村委會只提出議題，不提出具體意見，全部讓村民代表發(fā)表自己的意見。對一般議題采取舉手表決的方式；對分歧較大的議事項目則采用投票表決的方式。三是議后全程監(jiān)督。一事一議財政獎補項目建設的內容、籌資籌勞的數(shù)量、獎補金額等都列為村務公開內容，村干部必須及時公布項目申報情況、群眾籌資情況和建設資金使用情況，接受村民理財小組、村務監(jiān)督小組和群眾的監(jiān)督，這不僅提高了資金使用的透明度，同時讓群眾能夠充分表達自己的愿望和意見，激發(fā)和調動了廣大農民民主議事、辦事、管事的積極性和創(chuàng)造性，有力地推動了農村民主政治建設，促進了農村的和諧發(fā)展。

⒋獎補工作程序和獎補辦法在實踐中存在的問題。該政策對財政獎補的工作程序進行了明確規(guī)定，確立了逐級申報、項目化管理、先建后補的原則，使財政獎補項目的申請、資金的撥付等環(huán)節(jié)透明、公平、公正，但也存在著獎補程序過于繁復的問題。一事一議財政獎補工作流程為：申請［村委會一事一議籌資完成的項目提出資金補助申請］——審核［鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農村經濟管理服務中心和財政所對項目實地審核并提出審核意見了——審查［縣（市）農委和財政局對上報的材料和項目進行審查，并提出審查意見］——審批［省、市農委和財政廳聯(lián)合檢查，省農委和省財政廳出具審批意見］——撥付［省財政廳對縣（市）撥付“以獎代補”資金，縣對鄉(xiāng)撥付］——發(fā)放［鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政所負責資金的發(fā)放，并設立資金專戶，?？顚Ｓ茫?。從其工作流程可以看出，一方面，一事一議財政獎補資金從申請到發(fā)放需要經過鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級、地市、省四個層級的層層考核和農業(yè)、財政兩大系統(tǒng)的聯(lián)合檢查審批，其結果是產生了審批程序過多、審批時間過長的問題。對此，農業(yè)部張少春副部長在村級公益事業(yè)建設一事一議財政獎補試點工作會議上提議要簡化工作流程。另一方面，在實踐中發(fā)現(xiàn)，“先建后補”辦法并不完全適應項目建設的客觀需要。受一事一議籌資籌勞上限控制標準和農民收入水平總體較低的影響，正常情況下，1000－2000人的中等規(guī)模的村莊，農民年自籌金額大約2－4萬元，這樣的自有資金很難獨立建設完成某一項目，而建設完不成就不能申請財政獎補，加上基層干部群眾對獎補政策不了解，擔心建設之后得不到國家獎補，兩個因素致使部分地方一事一議項目因資金缺乏而無法開展或者開展緩慢。

三、完善一事一議財政獎補政策的建議

一事一議獎補制度的建立是為了破解一事一議機制推行難、村級公益事業(yè)發(fā)展滯后的現(xiàn)狀而產生的。通過以上分析表明，該政策直接地推動了農村公益事業(yè)發(fā)展，間接地促進了基層民主政治建設，形成了農村小型基礎設施和公益事業(yè)發(fā)展新的投入機制?？梢哉f，一事一議財政獎補制度是一項重要的制度創(chuàng)新，是對建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政體制的有益嘗試，調動了基層干部和農民參加公益事業(yè)建設的積極性，較好地發(fā)揮了財政資金“四兩撥千斤”的作用，有效地引導了農村公益事業(yè)建設逐漸步入規(guī)范化、制度化的發(fā)展軌道。黑龍江省的試點和實踐，為在全國以省為單位開展一事一議財政獎補工作奠定了良好的工作基礎，提供了有益的經驗。但該政策作為一項新生事物，在實踐中不可能完全符合實際情況，在執(zhí)行過程中也出現(xiàn)了一些亟待解決的操作層面上的問題，因此，筆者建議在以下五個方面進行調整和優(yōu)化。

第一，減少審核程序，提高獎補工作效率。目前，審批程序過多、審批時間過長已經成為政策實踐中的突出問題。實際上，一般的村級公益事業(yè)建設項目規(guī)模都較小，只要嚴格履行一事一議機制進行決策和建設，其獎補申請報經鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級政府審核即可，沒有必要報經省級審批，這樣，既可以簡化審批流程，避免不必要的公文旅行，也可以減少行政資源的浪費，直接推動獎補工作效率的提高。

第二，調整獎補辦法，由“先建后補”向“建補并行”轉變?！跋冉ê笱a”往往造成一些項目開工困難甚至無法開展，因此，財政獎補資金應當直面項目建設的實際情況，預補部分獎補資金，實行獎補并行，以促進財政獎補項目的順利開展。當然，為了防止村集體舉債興辦公益事業(yè)和出現(xiàn)“釣魚工程”，建補并行應在一定的制度規(guī)定前提下實施，即只有在村級公益事業(yè)建設項目通過一事一議程序、村民籌集的資金基本到位并存入鄉(xiāng)鎮(zhèn)相應專用資金賬戶后，省級財政再預撥一定比例的獎補資金。

第三，調整財政支出結構，確保獎補資金有穩(wěn)定來源。積極安排財政獎補資金是確保一事一議財政獎補工作有效開展的重要條件。中央和省級財政要調整財政支出結構，增加一事一議財政獎補資金投入，形成獎補資金的穩(wěn)定來源，有條件的市、縣也要加大支持力度，為該政策的持續(xù)實施增強財力保障，并注意一事一議財政獎補資金與其他支農資金的整合問題。部分地方應按照突出重點、兼顧一般的原則，在不影響一事一議財政獎補項目實施的同時，為提高獎補資金的使用效果，將財政獎補資金和其他新農村建設資金捆綁使用。支農資金的整合是個大題目，要歸并同類項，以提高支農資金使用效益。但現(xiàn)有政策已經有資金來源渠道的，如通村道路、飲水、沼氣等公益事業(yè)，應主要通過現(xiàn)有投入渠道解決；同時，其他支農資金可以與一事一議項目資金結合使用，但不能替代財政獎補資金，支農資金總量不能相應減少，避免產生“擠出效應”。

第四，獎補標準應因地制宜，分類制定。因各地經濟發(fā)展水平和財政情況不同以及農村公益事業(yè)狀況存在較大差別，“一刀切”的財政獎補標準不可能適合各地實際情況，各地方政府可以根據(jù)省級政府發(fā)布的文件要求，結合實際，突出重點，區(qū)別對待，分類制定獎補標準。實際上，各試點省具體的獎補標準也可以由省級人民政府根據(jù)中央的文件要求，結合本省情況進行調整。同時，對于獎補的形式，也不能拘于形式，既可以是資金獎勵，也可以是實物補助，只要群眾擁護，富有成效，都應積極嘗試。

第五，建立監(jiān)督檢查制度，做到精細化管理。應積極開發(fā)村級公益事業(yè)建設項目信息管理軟件，跟蹤了解資金使用情況和全面反映工作動態(tài)，同時，各級財政、農業(yè)部門每年都要對一事一議財政獎補項目和資金使用的真實性、規(guī)范性和有效性進行重點檢查，對違規(guī)操作、虛報冒領、截留挪用一事一議籌資籌勞資金和獎補資金的行為，要責令糾正，追回資金，并按照規(guī)定追究相關當事人的責任，以確保獎補資金切實用在一事一議項目上。

［1］農村一事一議“一箭雙雕”——全省5年投入資金94億元拉動農村內需370多億元［N］.黑龍江日報，2009－02－25.

［2］關于籌補結合 規(guī)范管理 推進農村小型公益事業(yè)發(fā)展的報告［R］.黑龍江省農業(yè)委員會，2006－09－18.

［3］“一事一議”籌資籌勞的總體情況、存在問題和完善政策的建議［Z］.國務院農村稅費改革辦公室，2008－06－20.

（責任編輯：王秀艷）

Analysis on the Effectiveness of Heilongjiang Finance Premium Policy for “One Case，One Meeting” System

Zhang Yingju

Heilongjiang finance premium policy for “one case，one meeting” system embodied the management objectives of local authority to the village－level public utility domain；made use of public finance premium to subsidize the weak point of rural public utility，formed the guidance mechanism of rural public utility investment；promoted the rapid development of village－level public utility.But the policy divorced from the reality in some aspects during implementation，the local authority need to predigest the finance premium procedure and revise the finance premium method；Setting finance premium standards according to local conditions，forming a stable source of finance premium funds by establishing system.

“one case，one meeting” system；finance premium；village－level public utility；Heilongjiang Province

F812.0

A

1007－8207（2010）03－0029－03

2009－12－20

張穎舉 （1980—），男，河南舞陽人，河南農業(yè)大學文法學院講師，研究方向為農村公共政策。

本文系河南省政府決策研究招標課題 “農村 ‘一事一議’機制與農村公益事業(yè)投資關系研究”的階段性成果，項目批準號：B559。