城市水業(yè) PPP 項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)研究

劉 葭

(復(fù)旦大學(xué)，上海 200433)

城市水業(yè) PPP 項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)研究

劉 葭

(復(fù)旦大學(xué)，上海 200433)

公私合伙制（即PPP）模式在城市水業(yè)項(xiàng)目中已經(jīng)得到廣泛的應(yīng)用，公私雙方的合作方式和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。在不同的合作關(guān)系中，公私雙方所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)種類和程度都有所不同。因此，只有理順PPP項(xiàng)目合作方式與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的對應(yīng)關(guān)系，公共部門才能正確選擇PPP項(xiàng)目的合作方式和私營合作方。

PPP項(xiàng)目;合作方式;風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

1 引言

在公共事業(yè)領(lǐng)域，由私人企業(yè)參與公共事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)或運(yùn)營的方式通常被統(tǒng)稱為PPP（Public-Private Partnership），即公私合伙制。在這一機(jī)制中，項(xiàng)目的順利實(shí)施需要公共部門和私人企業(yè)的協(xié)調(diào)配合，但由于合作雙方的利益出發(fā)點(diǎn)不同，二者之間容易發(fā)生諸多矛盾。因此，用以規(guī)范雙方權(quán)、責(zé)、利的合同協(xié)議在PPP項(xiàng)目實(shí)施中起著至關(guān)重要的作用。而PPP項(xiàng)目合同的核心是確定公共部門和私人部門的合作方式和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。在某種程度上，科學(xué)合理的合作方式以及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是成功實(shí)施PPP項(xiàng)目的基礎(chǔ)。

目前，國內(nèi)外諸多學(xué)者和研究機(jī)構(gòu)對PPP項(xiàng)目的合作方式以及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)分別進(jìn)行了廣泛而深入的研究。首先，從不同角度出發(fā)，PPP項(xiàng)目合作方式的分類不盡相同。例如，世界銀行從資產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、投資關(guān)系、商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、合同期限等方面考慮，將PPP項(xiàng)目分為服務(wù)外包、管理外包、租賃、特許經(jīng)營、BOT/BOO和剝離六種模式[1]。Guash根據(jù)私人部門參與程度不同對PPP項(xiàng)目模式進(jìn)行分類[2]。其中，應(yīng)用最廣泛的PPP分類體系是由 the Canadian Council for Publlc-Private Partnerships 和the B.C. Taskforce on Publlc-Private 提出的[3]。

其次，國內(nèi)外對于PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)研究，主要集中在以下幾個(gè)方面：風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的原則和談判過程、風(fēng)險(xiǎn)類型識別、風(fēng)險(xiǎn)如何分配的模型及其案例研究。Loosemore M提出了風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的原則，即風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者對風(fēng)險(xiǎn)有清醒的認(rèn)識；有風(fēng)險(xiǎn)控制能力；有應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的能力和資源；有必要的風(fēng)險(xiǎn)意識，并愿意承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)有機(jī)會(huì)獲得適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)收益[4]。劉新平、王守清提出了風(fēng)險(xiǎn)分配的三原則：對風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方控制風(fēng)險(xiǎn)；承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度與所得回報(bào)相匹配；承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要有上限[5]。沙驥把PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)分成商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、非商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，并且根據(jù)國際原則和經(jīng)驗(yàn)，以及我國國情和項(xiàng)目實(shí)際情況等參考因素，對PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了分配[6]。李永強(qiáng)、蘇振民從參與主體的角度對政府部門、項(xiàng)目公司、投資人的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了分析[7]。周云圣認(rèn)為PPP項(xiàng)目實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)包括商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)和其他風(fēng)險(xiǎn)[3]。在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的模型研究方面，Grimsey和Lewis提出了采購主體、項(xiàng)目出資人以及貸款人三方的風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查和分析的模型，并應(yīng)用于具體的污水處理設(shè)施項(xiàng)目[8]。李永強(qiáng)、蘇振民應(yīng)用博弈論對政府部門與私營企業(yè)間如何分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了研究，認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)偏好系數(shù)較大的參與主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)[9]。Li Bing等試圖通過調(diào)查問卷的方式來確定影響PPP項(xiàng)目效率的主要因素以及各主體的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)意愿[10]。A.Ng和Loosemore M以悉尼的新南鐵路為例，分析了公共部門和私人企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的基本原理，并對如何進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分配提出了建議[11]。

雖然關(guān)于PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的研究已經(jīng)進(jìn)入較為全面和深入的階段，但是現(xiàn)有研究主要基于所有公共事業(yè)行業(yè)的大背景下，對個(gè)別部門的風(fēng)險(xiǎn)研究并不多。實(shí)際上，各個(gè)公共事業(yè)行業(yè)均有其特殊性，在PPP項(xiàng)目實(shí)施中可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)及其控制機(jī)制也有所不同。因此，有必要對特殊領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)進(jìn)行研究。同時(shí)，以往的研究只是將PPP項(xiàng)目合作方式概括為風(fēng)險(xiǎn)從公共部門向私人企業(yè)轉(zhuǎn)移的漸變過程，并沒有對各種合作方式的風(fēng)險(xiǎn)分配進(jìn)行逐一描述。因此，本文將在已有研究的基礎(chǔ)上，就城市水業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的合作方式與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的對應(yīng)關(guān)系進(jìn)行研究。

2 城市水業(yè)PPP項(xiàng)目的合作方式

加拿大公私合作協(xié)會(huì)（Canadian Council for Public-Private Partnerships）認(rèn)為，PPP模式是公共部門和私營企業(yè)的一種風(fēng)險(xiǎn)合作，它是根據(jù)各個(gè)合作者的專長，通過資源、風(fēng)險(xiǎn)和收益的適當(dāng)分配來最好的滿足公共需要[6]。根據(jù)分配內(nèi)容的不同，PPP模式涵蓋了多種類型的合作方式。這些合作方式組成了一個(gè)連續(xù)體，見表1。

表1 城市水業(yè)PPP項(xiàng)目類型描述

3 城市水業(yè)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)識別與分析

3.1 城市水業(yè)的特點(diǎn)

與其他公用事業(yè)領(lǐng)域相似，城市水業(yè)也具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品特性、生活必需品特性以及壟斷經(jīng)營特性。此外，我國城市水業(yè)還具有某些特殊性：（1）水業(yè)產(chǎn)品具有低可替代性和低需求彈性的特點(diǎn)。城市供排水服務(wù)已經(jīng)成為維持人們?nèi)粘Ｉa(chǎn)和生活的必需品，可替代性極小，且價(jià)格變化對需求的影響很小。這一方面要求水業(yè)經(jīng)營者向其經(jīng)營區(qū)域的所有用戶提供基本的廣泛而公平的水業(yè)服務(wù)，另一方面也預(yù)示著價(jià)格杠桿在水業(yè)領(lǐng)域的作用難以發(fā)揮，可能刺激經(jīng)營者通過提升價(jià)格來獲取超額利潤。（2）我國城市水業(yè)市場化改革目前還處于逐步推進(jìn)階段，相關(guān)法律體系尚未健全，政出多門且政策多變是我國城市水業(yè)的現(xiàn)實(shí)情況。（3）資本的沉淀性、投資的專用性強(qiáng)。城市水業(yè)的運(yùn)營必須借助于給排水管網(wǎng)，而投資、經(jīng)營管網(wǎng)是以巨大的沉淀成本為代價(jià)。（4）城市水業(yè)具有明顯的地域界限，難以建立跨區(qū)域供水管網(wǎng)。因此，城市水業(yè)的經(jīng)營企業(yè)必然受到所運(yùn)營區(qū)域的發(fā)展水平、政府財(cái)力、居民消費(fèi)水平等的影響。

我國城市水業(yè)的以上特點(diǎn)都將不同程度地對PPP項(xiàng)目可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生影響。下文將綜合已有相關(guān)研究，結(jié)合我國城市水業(yè)的特點(diǎn)，對城市水業(yè)PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識別并分析。

3.2 城市水業(yè)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)識別

風(fēng)險(xiǎn)是指由于某些隨機(jī)因素引起的投資項(xiàng)目的總體實(shí)際效果與預(yù)期效果之間的差異以及這種差異的程度和出現(xiàn)這種差異的可能性的大小。對于城市水業(yè)PPP項(xiàng)目而言，根據(jù)分類角度不同，PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的分類也不同。從宏觀的角度看，可將PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分為三類：商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、非商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。

（1）商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)

在水業(yè)項(xiàng)目建設(shè)過程中，從前期設(shè)計(jì)、施工到運(yùn)營，由于人員的失誤、環(huán)境的變化等因素影響，有可能出現(xiàn)以下風(fēng)險(xiǎn)：

1） 施工風(fēng)險(xiǎn)：一是指由于技術(shù)落后或設(shè)計(jì)時(shí)錯(cuò)誤、遺漏，造成施工技術(shù)方案不合理，安全措施不當(dāng)?shù)?；二是施工過程中材料引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，包括原材料、成品、半成品的供貨不足或拖延、數(shù)量差錯(cuò)、質(zhì)量規(guī)格有問題、特殊材料和新材料的使用有問題、材料的損耗和浪費(fèi)；三是設(shè)備引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，包括施工設(shè)備供應(yīng)不足、設(shè)備選型不配套、設(shè)備故障或安裝失誤等；四是由于上述原因造成的成本超支、施工工期拖延等風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)主要由施工單位承擔(dān)，屬于可控風(fēng)險(xiǎn)。

2） 運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)：主要來源于項(xiàng)目運(yùn)營過程中的運(yùn)營費(fèi)用高于預(yù)期，或者質(zhì)量低于預(yù)期或規(guī)定的水平。在污水處理PPP項(xiàng)目中，一旦實(shí)際進(jìn)水水質(zhì)、水量與預(yù)期進(jìn)水指標(biāo)差異較大，可能大大降低污水處理設(shè)施的運(yùn)行效率。這一風(fēng)險(xiǎn)的直接承擔(dān)者雖然是運(yùn)營商，但政府可以通過明確告知區(qū)域的詳細(xì)發(fā)展規(guī)劃，使設(shè)施的設(shè)計(jì)符合未來區(qū)域污水處理的要求，以降低風(fēng)險(xiǎn)。

3） 收益風(fēng)險(xiǎn)：項(xiàng)目的產(chǎn)品（或是提供的服務(wù)）的價(jià)格和需求的變動(dòng)以及市場競爭，會(huì)對未來收益的變化產(chǎn)生影響。如上文所述，城市水業(yè)的經(jīng)營范圍受到地域限制，如果當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)狀況惡化或居民收入水平降低，可能對經(jīng)營者的收益產(chǎn)生一定影響。另外，新進(jìn)入企業(yè)將加劇市場的競爭。但在城市水業(yè)領(lǐng)域，政府部門通常會(huì)承諾按公式調(diào)整的水價(jià)購買固定水量或污水處理服務(wù)，并且由于城市水業(yè)的自然壟斷性，行業(yè)準(zhǔn)入門檻較高，政府部門也會(huì)對市場競爭采取限制措施，這部分風(fēng)險(xiǎn)可以由政府部門和運(yùn)營者共同承擔(dān)。

（2）非商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)

非商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)是指由于政治、金融等外部環(huán)境變化而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。

1） 政治風(fēng)險(xiǎn)：一是規(guī)則和政策風(fēng)險(xiǎn)。規(guī)則和政策風(fēng)險(xiǎn)主要源于法律和經(jīng)濟(jì)因素引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，包括法律和規(guī)則的變化、項(xiàng)目缺乏政府政策的支持等。例如，由于政策法規(guī)的變化而引起的項(xiàng)目成本增加風(fēng)險(xiǎn)，由于影響政策規(guī)定的因素很多，政府部門也難以掌控此類風(fēng)險(xiǎn)，但項(xiàng)目公司可以通過與有關(guān)部門談判，制定改進(jìn)時(shí)間表，以減小損失。二是政治因素引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，包括戰(zhàn)爭和騷亂、罷工、經(jīng)濟(jì)制裁，以及隨之而來的在經(jīng)濟(jì)方面的影響。例如，由于某種政治原因，政府部門對項(xiàng)目實(shí)行征用、沒收，或強(qiáng)制收購。在我國，改制后的供水企業(yè)常常要承擔(dān)原有職工身份置換、員工安置等遺留問題。如果職工對安置結(jié)果不滿，可能會(huì)影響項(xiàng)目公司的正常運(yùn)營。三是獲準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)，PPP項(xiàng)目的建設(shè)必須得到東道國政府的授權(quán)或許可，這期間要經(jīng)過復(fù)雜的審批程序，花費(fèi)相當(dāng)長的時(shí)間。如果不能及時(shí)得到政府的批準(zhǔn)，可能會(huì)造成項(xiàng)目運(yùn)行延誤。四是爭端解決風(fēng)險(xiǎn)。在我國，關(guān)于城市水業(yè)的特許經(jīng)營合同究竟是行政合同還是經(jīng)濟(jì)合同的問題一直存在爭議，它直接關(guān)系到政府部門和私營企業(yè)發(fā)生糾紛時(shí)如何仲裁，這就使得合同雙方都要承擔(dān)爭端無法解決的風(fēng)險(xiǎn)。由于政府部門相對于私人企業(yè)處于強(qiáng)勢地位，私營合作方可以在合同條款中要求一個(gè)中立的仲裁機(jī)構(gòu)來解決爭端。通過對以上幾種政治風(fēng)險(xiǎn)的分析可見，政府部門在控制政治風(fēng)險(xiǎn)方面有天然的優(yōu)勢，因此是這類風(fēng)險(xiǎn)的主要承擔(dān)者。

2） 金融風(fēng)險(xiǎn)：主要包括債務(wù)償付風(fēng)險(xiǎn)、外匯風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)。第一，資金籌措方式不合理、資金不到位、資金短缺等可能招致項(xiàng)目的債務(wù)償付風(fēng)險(xiǎn)。私營部門可能獨(dú)自承擔(dān)，政府也可對部分債務(wù)進(jìn)行擔(dān)保。第二，當(dāng)東道國貨幣的自由兌換、經(jīng)營收益的自由匯出政策發(fā)生變化或由匯率波動(dòng)造成貨幣貶值時(shí)，項(xiàng)目公司的境外母公司將會(huì)利益受損。私營企業(yè)可能獨(dú)自承擔(dān)此類風(fēng)險(xiǎn)，也可以通過與政府部門達(dá)成固定匯率和保證外匯匯出的協(xié)議來避免此類風(fēng)險(xiǎn)。第三，在項(xiàng)目經(jīng)營過程中，由于利率變動(dòng)直接或間接地造成項(xiàng)目價(jià)值降低或收益受到損失而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)是利率風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)采用浮動(dòng)利率融資時(shí)，利率上升會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目生產(chǎn)成本提高；當(dāng)采用固定利率融資時(shí)，市場利率降低會(huì)造成項(xiàng)目機(jī)會(huì)成本的提高[13]。

（3）不可抗力風(fēng)險(xiǎn)

指項(xiàng)目的參與方不能預(yù)見且無法克服、無法避免的事件對項(xiàng)目造成損害或毀滅的風(fēng)險(xiǎn)，如自然災(zāi)害等。這種風(fēng)險(xiǎn)可以通過私營部門和政府部門投保進(jìn)行規(guī)避。

4 城市水業(yè)PPP項(xiàng)目不同合作方式與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的對應(yīng)關(guān)系

學(xué)界公認(rèn)的風(fēng)險(xiǎn)分配原則是風(fēng)險(xiǎn)由最有能力評估、控制和管理風(fēng)險(xiǎn)的一方承擔(dān)，或者由擁有最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、風(fēng)險(xiǎn)分散工具，或承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)成本最低的一方承擔(dān)[14]。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)能較大程度地被控制時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)由控制力最強(qiáng)的部門承擔(dān)；當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)在某種程度上不可控時(shí)，具備較強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移能力或能以較低成本承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的部門更適于承擔(dān)此風(fēng)險(xiǎn)。依據(jù)上述風(fēng)險(xiǎn)分配原則，通過上節(jié)對城市水業(yè)PPP項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)識別和分析，可以對表1中各種PPP合作方式的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)進(jìn)行描述，詳見表2。

從表2可以看出，隨著私營企業(yè)在PPP項(xiàng)目中參與程度的逐漸提高，其所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)也相應(yīng)增加。私營部門對政治風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)以及不可抗力風(fēng)險(xiǎn)的控制能力較弱，而政府部門有能力采取一定措施降低風(fēng)險(xiǎn)損害程度。因此，在租賃-建設(shè)-經(jīng)營等長期特許經(jīng)營模式中，私營部門可以通過合同協(xié)議條款將此類風(fēng)險(xiǎn)部分轉(zhuǎn)嫁給政府部門。

表2 城市水業(yè)PPP項(xiàng)目的合作方式與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的對應(yīng)關(guān)系

5 結(jié)語

（1）通過剖析城市水業(yè)PPP項(xiàng)目的主要分類和潛在風(fēng)險(xiǎn)，描述了在各種合作關(guān)系中，政府和私營企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)類型和相對程度?？蔀檎块T在選擇水業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的合作方式和私營合作方提供一定的參考。

（2）在確定城市水業(yè)PPP項(xiàng)目合作方式時(shí)，政府部門應(yīng)當(dāng)首先分析具體項(xiàng)目的特征、性質(zhì)和外部條件，以及希望轉(zhuǎn)移給私營企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，作為初步選擇合作方式的依據(jù)。

（3）在招標(biāo)環(huán)節(jié)，政府部門應(yīng)當(dāng)綜合考慮投標(biāo)人的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力，在同等條件下，能承擔(dān)較大風(fēng)險(xiǎn)的私營企業(yè)是較優(yōu)選擇。

（4）確定私人合作方后，合作雙方應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力進(jìn)行談判，最終確認(rèn)合作方式以及風(fēng)險(xiǎn)分配，達(dá)成合同協(xié)議，從而充分發(fā)揮雙方的優(yōu)勢，達(dá)到雙贏的目的。

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Study on Risk Share for Public-Private Partnership (PPP) Project of City Water Industry

LIU Jia
(Fudan University, Shanghai 200433, China)

PPP mode has been extensively used in city water industry and the cooperative mode and risk shares for public and private parties are the key of success for PPP project. In the different cooperation, the risk varieties and degree shared by both public and private are different. Therefore only the relationship between the cooperative mode and risk shares for PPP project should be managed correctly, then the public departments could correctly choose the cooperative mode and private ownership cooperative party for PPP project.

PPP project; cooperative mode; risk share

F283

A

1006-5377（2010）05-0035-04