切實(shí)加快醫(yī)療保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的步伐

文/王東進(jìn)

切實(shí)加快醫(yī)療保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的步伐

文/王東進(jìn)

醫(yī)療保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是大勢(shì)所趨，眾望所歸,其基本結(jié)論是“早統(tǒng)早主動(dòng)、早受益，越晚統(tǒng)越被動(dòng)、損失會(huì)越大”。

在黨中央國務(wù)院一系列重大決策和部署的指引下，我國醫(yī)療保障制度建設(shè)事業(yè)突飛猛進(jìn)，取得了歷史性的成就。以城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度為主體的具有中國特色的醫(yī)療保障體系已基本上實(shí)現(xiàn)了對(duì)城鄉(xiāng)居民的全覆蓋，向人人享有基本醫(yī)療保障和基本醫(yī)療服務(wù)的目標(biāo)邁出了堅(jiān)實(shí)的步伐，可以說是國人稱道，舉世矚目。

當(dāng)前，我國醫(yī)療保障制度建設(shè)進(jìn)入了新的歷史階段，一些深層次的矛盾和困難逐漸凸顯出來。如何加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌步伐，進(jìn)一步理順體制，創(chuàng)新機(jī)制，完善制度，實(shí)現(xiàn)保障公平、運(yùn)行穩(wěn)健，發(fā)展永續(xù)，是擺在我們面前需要深入研究和認(rèn)真解決的重大課題。

我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)與新型農(nóng)村合作醫(yī)療（簡稱“新農(nóng)合”）由于制度分設(shè)、管理分離、資源分散，不但提升了管理成本，降低了管理效率，給城鄉(xiāng)居民帶來諸多不便，而且固化了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，對(duì)實(shí)現(xiàn)公平正義、促進(jìn)社會(huì)和諧造成了嚴(yán)重障礙和負(fù)面影響，突出表現(xiàn)為“三個(gè)不利于”和“三個(gè)重復(fù)”。

“三個(gè)不利于”：一是不利于體現(xiàn)社會(huì)公平。城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)制度分設(shè)，使廣大居民只能根據(jù)戶籍身份被動(dòng)加入相應(yīng)的保障制度，強(qiáng)化了城鄉(xiāng)戶籍觀念，固化了二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，不能很好地體現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)的公平性。二是不利于人力資源的流動(dòng)。隨著我國城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，人力資源在城鄉(xiāng)間的流動(dòng)加快，城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)制度不貫通，信息不共享，管理不統(tǒng)一，造成這些流動(dòng)的從業(yè)人員醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系難以接續(xù)，待遇無法銜接，農(nóng)民工在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)時(shí)醫(yī)保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)尤為困難。三是不利于醫(yī)療保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展。城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)制度分別由不同部門管理和經(jīng)辦，無法統(tǒng)籌謀劃各項(xiàng)保險(xiǎn)制度的長遠(yuǎn)發(fā)展，無法統(tǒng)一、科學(xué)評(píng)估制度運(yùn)行的真實(shí)績效，增加了體制成本，造成了社會(huì)資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

“三個(gè)重復(fù)”：一是居民重復(fù)參保。當(dāng)前，職工醫(yī)保、居民醫(yī)保由人力資源社會(huì)保障部門管理，新農(nóng)合由衛(wèi)生部門管理，由于管理方式和信息系統(tǒng)的不統(tǒng)一，信息不能共享，實(shí)際工作中又存在互爭參保資源的問題，導(dǎo)致各地普遍存在著城鄉(xiāng)居民重復(fù)參保的現(xiàn)象。特別是農(nóng)民工、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、在城鎮(zhèn)就讀的農(nóng)村學(xué)生、被征地農(nóng)民等人群的重復(fù)參保問題非常突出。天津、成都、廈門、泰州整合醫(yī)療保險(xiǎn)管理資源后，通過信息系統(tǒng)比對(duì)，分別發(fā)現(xiàn)有45萬、27萬、8萬、20萬人重復(fù)參保；南京市棲霞區(qū)11萬城鎮(zhèn)居民參保人員中，就有4萬人同時(shí)又參加了新農(nóng)合。二是財(cái)政重復(fù)補(bǔ)貼。據(jù)已經(jīng)實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一管理地區(qū)的典型分析和大致推算，重復(fù)參保的比例約占城鄉(xiāng)居民參保人數(shù)的10%左右。按今年城鄉(xiāng)參保居民人均財(cái)政補(bǔ)貼120元計(jì)算，財(cái)政將為約1億參保居民重復(fù)補(bǔ)貼120億元，明顯增加了各級(jí)財(cái)政的不合理負(fù)擔(dān)。三是重復(fù)建立經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和信息系統(tǒng)。經(jīng)過十多年的努力，城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的信息系統(tǒng)已經(jīng)基本完善，如果新農(nóng)合再設(shè)立一套經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和信息系統(tǒng)，勢(shì)必增加管理成本，降低管理效率，浪費(fèi)大量財(cái)政資金。據(jù)廈門等城市財(cái)政局估算，假如參照城市醫(yī)療保險(xiǎn)信息系統(tǒng)建設(shè)新農(nóng)合信息系統(tǒng)，需要再投入約6000-8000萬元（不包括每年的維護(hù)費(fèi)用）。全國是一個(gè)多么大的費(fèi)用，可想而知！

如何解決“三個(gè)不利于”和“三個(gè)重復(fù)”的問題，實(shí)現(xiàn)基本醫(yī)療保障制度的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展？中央指明了方向，《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》（中發(fā)[2009]6號(hào)）指出，要“有效整合基本醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦資源，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)行政管理的統(tǒng)一”。為貫徹落實(shí)中央醫(yī)改文件要求，徹底解決“三個(gè)不利于”和“三個(gè)重復(fù)”的問題，不少地方已經(jīng)開展了積極探索。例如：廣東省從2004年開始探索醫(yī)療保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，是全國推進(jìn)速度最快的省市之一。全省21個(gè)地級(jí)市中，已經(jīng)有深圳、珠海、東莞等10個(gè)市開展醫(yī)療保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌探索，清遠(yuǎn)、陽江、梅州等市政府已經(jīng)決定將新農(nóng)合移交社保部門統(tǒng)一管理。福建省明確了人力資源社會(huì)保障廳統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療保障工作的職能，要求新農(nóng)合信息系統(tǒng)依托職工醫(yī)保信息系統(tǒng)，省政府每年拿出200萬元專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)對(duì)開展醫(yī)療保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的地區(qū)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。目前，廈門市和邵武、上杭等20多個(gè)縣實(shí)現(xiàn)了醫(yī)療保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。福州市政府常務(wù)會(huì)議決定，積極創(chuàng)造條件將新農(nóng)合移交社保部門管理。江蘇省無錫、鎮(zhèn)江、蘇州、常州、泰州等城市積極開展城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的探索，各城市都十分注重制度銜接，出臺(tái)了轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法；同步提高醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次，提高基金共濟(jì)能力。四川省成都、樂山、廣元蒼溪等市縣都對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)行了積極探索。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，目前已全面開展醫(yī)療保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的地區(qū)有天津、重慶和寧夏3個(gè)省級(jí)行政區(qū)、21個(gè)地級(jí)城市和103個(gè)縣(區(qū)、市)。這些地區(qū)除浙江嘉興和33個(gè)縣（區(qū)、市）城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)由衛(wèi)生部門統(tǒng)一管理外（職工醫(yī)保仍由社保部門管理），其余地區(qū)均由社保部門統(tǒng)一管理。

各地探索城鄉(xiāng)統(tǒng)籌已經(jīng)取得了明顯成效。一是制度公平性增強(qiáng)，農(nóng)村居民得到更多實(shí)惠。調(diào)研過程中，接觸到的參保農(nóng)民普遍反映，醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌后，就醫(yī)選擇范圍更廣，醫(yī)療保障范圍更大，報(bào)銷比例和封頂線普遍有所提高，享受的服務(wù)更為便利。如成都市新農(nóng)合并入城鄉(xiāng)居民醫(yī)保后，定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)由原來的500家增加到935家；可報(bào)銷的藥品由500多種擴(kuò)大到2000多種；政策范圍內(nèi)醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷比例由49%提高到60%。二是適應(yīng)了人員流動(dòng)的需要。城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)一制度，消除了同一地區(qū)人員城鄉(xiāng)流動(dòng)的制度障礙，實(shí)現(xiàn)了居民城鄉(xiāng)流動(dòng)后的醫(yī)療保障“無縫”銜接。江蘇鎮(zhèn)江、昆山等地實(shí)行城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度后，同步明確了居民醫(yī)保和職工醫(yī)保繳費(fèi)年限的折算辦法，解決了居民在醫(yī)保制度間轉(zhuǎn)換時(shí)的醫(yī)療保障權(quán)益保護(hù)問題。三是避免了重復(fù)參保、重復(fù)補(bǔ)貼。城鄉(xiāng)統(tǒng)一參保管理和信息系統(tǒng)，可以核查重復(fù)參保人員的情況，基本消除重復(fù)參?，F(xiàn)象，避免財(cái)政重復(fù)補(bǔ)貼。四是管理效率提高，成本降低。實(shí)現(xiàn)醫(yī)療保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的地區(qū)，依托現(xiàn)有城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦系統(tǒng)和信息網(wǎng)絡(luò)，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)范、一體運(yùn)行的管理服務(wù)，既迅速提升了農(nóng)村居民醫(yī)療保障的管理服務(wù)水平，又大大降低了管理成本。如天津市實(shí)行城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)一管理后，節(jié)省信息化重復(fù)投入2150萬元；江蘇興化（縣級(jí)）市2008年實(shí)行居民醫(yī)保和新農(nóng)合統(tǒng)一管理，一年節(jié)約管理費(fèi)用50多萬元。五是充分發(fā)揮了醫(yī)療保險(xiǎn)對(duì)醫(yī)療服務(wù)的監(jiān)督制約作用。由社會(huì)保障部門負(fù)責(zé)醫(yī)療保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一管理的地區(qū)，在整合管理資源后，從根本上解決了新農(nóng)合基金由鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院代管、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院監(jiān)督機(jī)制缺失、“既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”造成的基金濫用問題。六是促進(jìn)了醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的健康發(fā)展。廈門等一些城市衛(wèi)生部門的同志深有體會(huì)地說，新農(nóng)合移交人力資源社會(huì)保障部門管理后，理順了社會(huì)保障與醫(yī)藥衛(wèi)生系統(tǒng)的職能，有利于衛(wèi)生部門集中精力搞好基本衛(wèi)生服務(wù)，發(fā)展醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)。

通過調(diào)研，我認(rèn)為有以下四點(diǎn)啟示：

一是醫(yī)療保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌勢(shì)在必行。各地的發(fā)展改革、財(cái)政、人力資源社會(huì)保障、衛(wèi)生等部門都充分認(rèn)識(shí)到實(shí)現(xiàn)醫(yī)療保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要性、緊迫性和必然性，認(rèn)為中央提出的統(tǒng)一醫(yī)療保障管理體制的決策是正確的，適時(shí)的，完全符合科學(xué)發(fā)展觀關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，有利于消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)社會(huì)公平。這是推進(jìn)醫(yī)療保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的思想基礎(chǔ)。

二是醫(yī)療保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的條件已基本具備。經(jīng)過多年探索，醫(yī)療保險(xiǎn)在制度、管理和工作等方面都基本具備了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的條件。在制度層面，新農(nóng)合經(jīng)過近幾年的發(fā)展，特別是政府投入力度不斷加大，初始意義上的“合作”成分已經(jīng)很小，而籌資機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制、保障方式和經(jīng)辦管理等，都已經(jīng)具備了基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的屬性，與城鎮(zhèn)居民醫(yī)保有了相同的制度基礎(chǔ)。在管理層面，通過十幾年努力，全國上下已經(jīng)建立起了一套較為完善、高效的基本醫(yī)療保險(xiǎn)管理經(jīng)辦服務(wù)體系，將現(xiàn)有的經(jīng)辦隊(duì)伍和信息系統(tǒng)進(jìn)行適當(dāng)整合和擴(kuò)容，就完全可以承擔(dān)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌之后的經(jīng)辦服務(wù)管理。在工作層面，近幾年來不少地方已經(jīng)開展了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實(shí)踐探索，取得了良好的效果，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，并且呈現(xiàn)出由東部沿海地區(qū)向中西部地區(qū)發(fā)展，由中小城市向大城市發(fā)展，由個(gè)別城市向全?。▍^(qū)）發(fā)展的態(tài)勢(shì)。

三是醫(yī)療保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌可以根據(jù)各地實(shí)際，分步實(shí)施。各地的探索實(shí)踐證明，推進(jìn)醫(yī)療保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r沒有必然聯(lián)系，黨委政府的科學(xué)決策、統(tǒng)籌安排是關(guān)鍵，各部門從大局出發(fā)，密切配合是保證（寧夏自治區(qū)的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)說明）。在推進(jìn)過程中可以分為“三步走”：第一步是整合管理資源，實(shí)現(xiàn)一體化管理；第二步是實(shí)現(xiàn)行政管理的統(tǒng)一；第三步是制度的融合?？梢栽诨局贫瓤蚣芙y(tǒng)一的前提下，采取“一制多檔”的形式，允許居民根據(jù)家庭經(jīng)濟(jì)狀況自由選擇參保的檔次，享受相應(yīng)的保障待遇，實(shí)現(xiàn)制度的統(tǒng)一性與靈活性、公平性與可選擇性的有機(jī)結(jié)合。

四是醫(yī)療保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌既是戰(zhàn)略任務(wù)，又是當(dāng)務(wù)之急。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在不少地區(qū)，對(duì)已有的城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)和信息系統(tǒng)的利用并不充分，卻又“另起爐灶”重新建立新農(nóng)合經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，投入巨資開發(fā)建設(shè)信息系統(tǒng)。這種重復(fù)建設(shè)將造成財(cái)政資金的巨大浪費(fèi)，并為今后城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和事業(yè)健康發(fā)展造成障礙，埋下隱患。各地的探索實(shí)踐警示我們，醫(yī)療保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是大勢(shì)所趨，眾望所歸,其基本結(jié)論是“早統(tǒng)早主動(dòng)、早受益，越晚統(tǒng)越被動(dòng)、損失會(huì)越大”。

為了貫徹落實(shí)好中央關(guān)于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)一管理的重大決策，加快推進(jìn)醫(yī)療保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作，筆者以為有以下三點(diǎn)是需要認(rèn)真研究和盡早決策的：

一是應(yīng)鼓勵(lì)地方積極開展醫(yī)療保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實(shí)踐探索，整合管理資源，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化管理。各級(jí)黨委政府和有關(guān)部門要按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，充分認(rèn)識(shí)醫(yī)療保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的必要性和緊迫性，從推進(jìn)醫(yī)改順利實(shí)施和遵循醫(yī)療保險(xiǎn)制度建設(shè)自身規(guī)律的大局出發(fā)，允許、鼓勵(lì)和支持地方開展醫(yī)療保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實(shí)踐探索，整合管理資源，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療保險(xiǎn)城鄉(xiāng)一體化管理。要堅(jiān)決制止通過扣減相關(guān)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)和能力建設(shè)補(bǔ)助資金等手段對(duì)開展城鄉(xiāng)統(tǒng)籌探索的地區(qū)進(jìn)行約束、鉗制的行為，消除推進(jìn)醫(yī)療保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的人為障礙。

二是國務(wù)院宜盡快出臺(tái)醫(yī)療保險(xiǎn)城鄉(xiāng)一體化管理的指導(dǎo)意見，明確統(tǒng)一管理的基本原則、主要內(nèi)容、管理主體。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度建設(shè)，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、實(shí)現(xiàn)公平正義、協(xié)調(diào)發(fā)展、社會(huì)和諧的全局性大事，建議國務(wù)院對(duì)此作出決策部署，并在指導(dǎo)意見中進(jìn)一步明確由社會(huì)保障部門統(tǒng)一管理城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)。這樣將有利于充分發(fā)揮醫(yī)療保險(xiǎn)對(duì)醫(yī)療服務(wù)、藥品提供和參保人員的第三方監(jiān)管制約機(jī)制作用，引導(dǎo)和規(guī)范醫(yī)療行為、就醫(yī)行為，合理控制醫(yī)療費(fèi)用;也有利于衛(wèi)生部門專心致志地搞好醫(yī)療衛(wèi)生體制改革和公共衛(wèi)生服務(wù)，促進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)健康發(fā)展。

三是將醫(yī)療保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌納入“十二五”規(guī)劃?！笆濉奔仁俏覈t(yī)藥衛(wèi)生體制改革的關(guān)鍵時(shí)期，也是推進(jìn)醫(yī)療保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要機(jī)遇期，各級(jí)政府應(yīng)把醫(yī)療保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌納入“十二五”規(guī)劃，作為約束性指標(biāo)，明確實(shí)施步驟?？紤]到我國的具體國情，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌可以采取“三步走”的方略，先整合管理資源，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化經(jīng)辦管理，然后統(tǒng)一行政管理體制，再實(shí)現(xiàn)制度融合，爭取在“十二五”期間全面實(shí)現(xiàn)醫(yī)療保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,確保深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革總體目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

（作者單位：中國醫(yī)療保險(xiǎn)研究會(huì)）