為規(guī)劃立“規(guī)矩”

■田夢海 吳恩玉 吳毅峰 趙 棟

為規(guī)劃立“規(guī)矩”

■田夢海 吳恩玉 吳毅峰 趙 棟

開發(fā)商變更容積率、房屋用途被臨時(shí)改變、違法建筑長年不倒……這些問題日益困擾著城市化進(jìn)程中的普通民眾。而作為城鄉(xiāng)建設(shè)的“靈魂”，規(guī)劃的地位不容忽視。近日出臺的《浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》劍指城鄉(xiāng)規(guī)劃中的一系列突出問題，為城鄉(xiāng)發(fā)展提供了有力的指引與保障。

“開發(fā)商變更容積率獲利近億元”、“綠地變成運(yùn)動(dòng)場”、“小區(qū)住房成足浴城”、“最牛違法建筑十年拆不動(dòng)”……隨著全國各地城鄉(xiāng)建設(shè)步伐的不斷加快，諸如此類的報(bào)道頻繁見諸報(bào)端，而這些均是城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施過程中暴露出來的問題。令人欣慰的是，這些具有全國共性的問題在浙江省范圍內(nèi)有望得到解決。

2010年5月28日，浙江省十一屆人大常委會(huì)第十八次會(huì)議審議通過《浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》，條例的諸多規(guī)定對上述問題提供了較好的解決方案。

“容積率”潛規(guī)則遭封殺

2001年，李先生以每平方米4935元的價(jià)格購買了一套據(jù)稱是“當(dāng)時(shí)重慶最貴小區(qū)”的重慶市海怡花園小區(qū)商品房。購房時(shí)，開發(fā)商給李先生出示的規(guī)劃圖表明：商品房兩側(cè)系大面積的綠化地帶和公園，規(guī)劃批準(zhǔn)的主要經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)和要求為：綠地率不得低于30%、容積率不得大于2.5、建筑密度不得大于35%。看房第二天，李先生就迫不及待地掏錢買房了。

令李先生沒有想到的是，2007年底入住后，他發(fā)現(xiàn)小區(qū)環(huán)境與之前介紹的有天壤之別：樹林、草坪、假山和瀑布不見了，取而代之的是連排的車庫和數(shù)千平方米的商業(yè)用房。業(yè)主們與開發(fā)商交涉，房產(chǎn)開發(fā)商稱變更容積率是經(jīng)過規(guī)劃局批準(zhǔn)的。無奈之下，業(yè)主們將重慶市規(guī)劃局告上了法庭。在法庭上，規(guī)劃局稱海怡花園綠地變樓房前，已進(jìn)行了公示，是嚴(yán)格按照審批程序進(jìn)行的。日前，法院一審判決維持了重慶市規(guī)劃局的規(guī)劃許可。

李先生的經(jīng)歷并非個(gè)案，類似的情況還很多。有報(bào)道稱，目前中國房地產(chǎn)行業(yè)潛伏著“拿地—改規(guī)劃—拖延工期—獲得土地溢價(jià)和超額利潤”一條龍的規(guī)則，在很多地方甚至形成了一條完整的產(chǎn)業(yè)鏈。

據(jù)了解，針對房地產(chǎn)項(xiàng)目變更規(guī)劃，調(diào)整容積率問題，溫州市各地2009年進(jìn)行了專項(xiàng)治理，共清理應(yīng)查項(xiàng)目371項(xiàng)，實(shí)查371項(xiàng)，涉及容積率調(diào)整項(xiàng)目共有63項(xiàng)，其中，屬房地產(chǎn)開發(fā)公司在項(xiàng)目實(shí)施階段擅自增加建筑面積、提高容積率的有29項(xiàng)。

更改容積率等現(xiàn)象之所以如此盛行，一方面在于巨大的利益驅(qū)動(dòng)，另一方面，相關(guān)法律法規(guī)對此沒有明確的禁止性規(guī)定，也是此類問題頻發(fā)的根源。

對此，《浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》給予了“封殺”。條例明確規(guī)定：“建設(shè)單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)按照規(guī)劃條件進(jìn)行建設(shè)；確需變更規(guī)劃條件的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門批準(zhǔn)。”但是，“以出讓方式提供國有土地使用權(quán)的住宅、商業(yè)、辦公類建設(shè)項(xiàng)目，改變規(guī)劃條件確定的用地性質(zhì)，提高規(guī)劃條件確定的容積率、建筑高度或者建筑密度，降低規(guī)劃條件確定的綠地率，或者減少規(guī)劃條件確定的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)配套的”，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門不得批準(zhǔn)。

“這無疑是一大進(jìn)步，今后建設(shè)單位取得國有土地使用權(quán)后企圖通過不正當(dāng)手段提高容積率的缺口可以堵住了?！闭憬∪舜蟪Ｎ瘯?huì)組成人員在條例的審議過程中評價(jià)道，“這一規(guī)定有利于維護(hù)城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的嚴(yán)肅性，有利于遏制腐敗，也有利于保護(hù)人民群眾的切身利益?！?/p>

改變房屋用途須規(guī)范

2010年5月，福建省上杭縣鑫業(yè)花園的鳳凰池足浴城不顧小區(qū)居民反對，裝修時(shí)擅自改變房屋設(shè)計(jì)用途，把店鋪和小區(qū)內(nèi)的兩套居民住宅打通改成包廂，把消防通道改造成車庫。足浴城夜間營業(yè)時(shí)，大功率熱水器產(chǎn)生的噪音嚴(yán)重影響了居民休息。

業(yè)主李先生抱怨說，“空調(diào)外掛機(jī)也會(huì)發(fā)出很大的噪音，吵得我們無法入眠?！?/p>

此類“住改非”侵害利害關(guān)系人合法權(quán)益的問題在實(shí)踐中普遍存在。2007年實(shí)施的物權(quán)法對此已經(jīng)作出相關(guān)規(guī)范，規(guī)定“業(yè)主將住宅改變?yōu)榻?jīng)營性用房的，除遵守法律、法規(guī)以及管理規(guī)約外，應(yīng)當(dāng)經(jīng)有利害關(guān)系的業(yè)主同意”。然而，物權(quán)法作為民法規(guī)范，主要是從調(diào)整平等民事主體之間關(guān)系的角度出發(fā)來進(jìn)行規(guī)定。事實(shí)上，“住改非”不僅影響民事主體合法權(quán)益，也會(huì)影響城市規(guī)劃的實(shí)施，還涉及國有土地用途的調(diào)整和國有資產(chǎn)的保護(hù)問題。

《浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》在重申物權(quán)法規(guī)定的基礎(chǔ)上，增加規(guī)定：“確需臨時(shí)改變房屋用途的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源主管部門批準(zhǔn)，并按照城市、縣人民政府的規(guī)定交納土地收益金……臨時(shí)改變房屋用途影響近期建設(shè)規(guī)劃或者控制性詳細(xì)規(guī)劃實(shí)施以及交通、市容、安全等的，城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門不得批準(zhǔn)?！?/p>

“目前改變房屋用途的現(xiàn)象較為普遍，部分改變行為是城市更新的客觀需要，完全禁止并不可行，放任自流也不妥當(dāng)。條例的規(guī)定很有必要，既有利于維護(hù)利害關(guān)系人的合法權(quán)益，也有利于防止國有資產(chǎn)的流失?！焙贾?、金華等地規(guī)劃局的工作人員說。

認(rèn)定嚴(yán)重違建有硬杠

2006年，成女士等146人購買了銀昌公司開發(fā)的、位于重慶市沙坪壩區(qū)的“鼎盛時(shí)空”商品房，購房合同約定該樓總層數(shù)為26層。但購房者收房后發(fā)現(xiàn)，建設(shè)單位違反合同約定超建4層，超建面積達(dá)3254平方米。2007年10月，重慶市規(guī)劃局沙坪壩區(qū)分局對銀昌公司作出處罰決定，對擅自改變建設(shè)工程規(guī)劃許可超建的3254平方米按每平方米500元的標(biāo)準(zhǔn)處罰，并表示在開發(fā)商繳納罰款并完善相關(guān)手續(xù)后，將予以辦理永久規(guī)劃許可手續(xù)。

2010年4月，云南省大理市委、市政府就“洱海填湖建設(shè)豪華別墅群”一事作出回應(yīng)：“洱海天域”項(xiàng)目業(yè)主——中建穗豐置業(yè)有限公司由于出現(xiàn)未按協(xié)議建設(shè)等違規(guī)行為，被處罰款和補(bǔ)交各種費(fèi)用共計(jì)近4000萬元。此處理結(jié)果引發(fā)了種種非議，網(wǎng)友甚至戲稱：“4000萬就能破壞大自然？我有4億能否搞核試驗(yàn)？”人們不禁追問，對于違法建設(shè)能否一罰了之？

據(jù)悉，對違法建設(shè)所處的罰款，事實(shí)上往往遠(yuǎn)不及違法建設(shè)出售后所獲取的利潤。不少人士認(rèn)為，如果允許對違法建設(shè)一罰了之，“守法成本高、違法成本低”根本不足以概括其弊，“守法成本高、違法利潤高”才是其真實(shí)寫照。

根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定，對于違法建筑，并非一定要予以拆除或者沒收實(shí)物、違法收入，而是需要區(qū)分情況，只有無法采取改正措施消除影響的，才應(yīng)當(dāng)予以拆除或者沒收實(shí)物、違法收入。但由于缺乏對“無法采取改正措施消除影響”的具體界定，實(shí)踐中，哪些情況應(yīng)當(dāng)拆除或者沒收實(shí)物、違法收入，哪些情況只能罰款，很難找到相應(yīng)的依據(jù)，這也導(dǎo)致了各方對前述案件的爭議。

為了維護(hù)城鄉(xiāng)規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，遏制違法建設(shè)行為，《浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》對城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定的“無法采取改正措施消除影響”的條款進(jìn)行了具體界定，將實(shí)踐中嚴(yán)重影響城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施和影響人民群眾切身利益的違法建設(shè)行為明確為應(yīng)當(dāng)拆除或者沒收實(shí)物、違法收入的情形。這些情形包括：“（一）超過建設(shè)工程規(guī)劃許可證確定的建筑面積（計(jì)算容積率部分）且超出合理誤差范圍的；（二）超過建設(shè)工程規(guī)劃許可證確定的建筑高度且超出合理誤差范圍的；（三）侵占城市道路、消防通道、廣場、公共綠地等公共設(shè)施、公共場所用地的；（四）在已竣工驗(yàn)收的建設(shè)工程用地范圍內(nèi)或者利用建設(shè)工程擅自新建、搭建建筑物、構(gòu)筑物的；（五）其他無法采取改正措施消除影響的情形”。

“只有讓違法行為人無法從違法建設(shè)中獲利，才能斬?cái)噙`法建設(shè)的利益驅(qū)動(dòng)鏈條，進(jìn)而從源頭上遏制違法建設(shè)行為?！币晃怀鞘泄芾韴?zhí)法局的工作人員深有感觸地說。

查處違建應(yīng)及時(shí)

河北省保定市有一家名叫“綠蘿灣”的酒店，因違法占用農(nóng)村集體土地25.5畝而被列為違法建筑。然而，在長達(dá)5年的時(shí)間里，相關(guān)部門來回“踢皮球”，甚至最后“傳球”給了副市長，但這一本應(yīng)予以拆除的違法建筑仍然毫發(fā)無損。

武漢有一棟違法建筑“更?！?，由于占用的土地原本是小區(qū)的綠地，小區(qū)居民在阻止建造未果的情況下將街道辦事處和規(guī)劃部門告上了法庭。1999年，武漢市中院判決：撤銷規(guī)劃部門頒發(fā)的建設(shè)工程規(guī)劃許可證。判決書下達(dá)后，小區(qū)居民以為執(zhí)法部門很快會(huì)對違法建筑實(shí)施拆除。可是沒想到10年過去了，直至今天，違法建筑仍紋絲不動(dòng)。而政府相關(guān)部門的答復(fù)是，此事仍在協(xié)調(diào)中。

這種違法建筑查處過程中“踢皮球”的現(xiàn)象絕非個(gè)案。其后果不僅是政府執(zhí)法形象受到嚴(yán)重?fù)p害，而且還會(huì)產(chǎn)生不良示范效應(yīng)，導(dǎo)致違法建設(shè)愈演愈烈。

《浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》在城鄉(xiāng)規(guī)劃法的基礎(chǔ)上明確了違法建設(shè)查處時(shí)限：“城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)自接到違法建設(shè)舉報(bào)或者控告之日起十日內(nèi)作出是否受理的決定，并在受理后六十日內(nèi)作出處理決定。六十日內(nèi)無法作出處理決定的，經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長三十日?！薄俺青l(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責(zé)令限期拆除、限期改正的決定后，當(dāng)事人逾期不拆除或者逾期不改正的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)自逾期之日起十五日內(nèi)向本級城市、縣人民政府報(bào)告。城市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)自收到報(bào)告之日起六十日內(nèi)書面責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆除或者代為改正，強(qiáng)制拆除或者代為改正的費(fèi)用由違法行為人承擔(dān)?！?/p>

為了使規(guī)定的時(shí)限真正發(fā)揮制約作用，條例還規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門對違法建設(shè)行為未在規(guī)定期限內(nèi)依法履行查處職責(zé)的，“由本級人民政府、上級人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者監(jiān)察機(jī)關(guān)依據(jù)職權(quán)責(zé)令改正，通報(bào)批評；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分”。

“根據(jù)行政訴訟法和相關(guān)司法解釋的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不依法履行法定職責(zé)的，相關(guān)利害關(guān)系人可以提起行政訴訟。條例的規(guī)定為判斷行政不作為的構(gòu)成提供了較為明確的時(shí)限標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，條例對于政府應(yīng)當(dāng)書面責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)拆的規(guī)定，也為認(rèn)定強(qiáng)制拆除是否符合法定程序帶來了便利。”浙江省高級人民法院的一位法官說。

隨著城市化的推進(jìn)，如何完善城市本身作為人們生產(chǎn)、生活載體的功能，以及塑造城市與鄉(xiāng)村、與自然環(huán)境之間健康和諧的關(guān)系，正日益成為各方關(guān)注的命題。而要應(yīng)對這一命題，規(guī)劃的作用自然不容忽視。規(guī)劃是城鄉(xiāng)建設(shè)的“靈魂”，沒有好的城鄉(xiāng)規(guī)劃，就沒有美好的城市和鄉(xiāng)村，也就沒有美好的生活。而《浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》制定的終極目的正是為了保障人們的美好生活。