多層面探析農(nóng)業(yè)保險財政支持政策——基于中國與西班牙的比較

潘勇輝 劉 飛

（中南財經(jīng)政法大學(xué)，武漢 430073）

一、引言

我國是一個農(nóng)業(yè)大國，也是世界上發(fā)生自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國家之一。在自然災(zāi)害損失中農(nóng)業(yè)最為嚴(yán)重，而且農(nóng)業(yè)承受自然災(zāi)害損失的能力最為脆弱。據(jù)統(tǒng)計，近10年來，我國年均種植業(yè)的成災(zāi)面積為2727萬公頃，損失率高達(dá)11%，自然災(zāi)害每年給我國造成的經(jīng)濟(jì)損失都在1000億元以上，農(nóng)業(yè)風(fēng)險問題一直是困擾我國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的突出問題。

在后WTO時代，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策空間和效力日漸式微，以農(nóng)業(yè)保險為代表的“綠箱政策”空間和效力與日俱增。中外大量實踐證明：農(nóng)業(yè)保險不僅是農(nóng)作物收入安全網(wǎng)的重要構(gòu)成部分，更是實現(xiàn)一國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的前提條件和最基本的保障。

近年來，中共中央、國務(wù)院始終把解決“三農(nóng)”問題作為全部工作的重中之重，對農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展也非常重視。2004年以來連續(xù)出臺的中央一號文件，都將農(nóng)業(yè)保險列為金融支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要內(nèi)容。2006年頒布《國務(wù)院關(guān)于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》，對農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展提出了明確要求。在國家政策扶持下，我國農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)規(guī)模迅速擴(kuò)大。2009年上半年，我國農(nóng)業(yè)保險實現(xiàn)原保險保費收入70.03億元，同比增長59.81%，其中，政策性農(nóng)業(yè)保險原保費收入67.14億元，占農(nóng)業(yè)保險原保費收入的95.87%；參保農(nóng)戶6152萬戶，同比增加49.2%；提供風(fēng)險保障1437億元，同比增加89.9%。同時，農(nóng)業(yè)保險服務(wù)領(lǐng)域不斷拓寬，保險責(zé)任范圍和覆蓋區(qū)域都不斷擴(kuò)大。以全國性保險公司和專業(yè)保險公司組成的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營網(wǎng)絡(luò)也初步形成。但我們也看到，盡管我國農(nóng)業(yè)保險取得了積極的進(jìn)展，農(nóng)業(yè)保險發(fā)展也仍然面臨著諸多難題，如缺乏法律法規(guī)規(guī)范、缺乏巨災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制等，并且隨著財政補(bǔ)貼比例的進(jìn)一步提高和補(bǔ)貼品種的繼續(xù)擴(kuò)大，各保險公司承擔(dān)的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險也將不斷累積。

西班牙作為傳統(tǒng)的西方國家，雖然國情與我國存在著巨大的差別，但其對農(nóng)業(yè)的重視和政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展經(jīng)驗值得我們學(xué)習(xí)，其財政支持農(nóng)業(yè)保險的高效率，更是對發(fā)展我國政策性農(nóng)業(yè)保險有著重要的借鑒意義。本研究擬從財政對農(nóng)業(yè)保險的支持模式、支持項目、支持標(biāo)準(zhǔn)、稅收優(yōu)惠、支持層次、財政支持農(nóng)業(yè)保險績效評價六個方面來對中國與西班牙政府財政支持農(nóng)業(yè)保險的機(jī)制進(jìn)行分析、比較，并就建立健全我國財政支持農(nóng)業(yè)保險機(jī)制進(jìn)行有益探討。

二、中國與西班牙財政支持農(nóng)業(yè)保險機(jī)制的比較

（一）支持模式

西班牙農(nóng)業(yè)保險保單出售主要由私營農(nóng)業(yè)保險公司進(jìn)行，但整個農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的經(jīng)營和管理卻是由這些私營農(nóng)業(yè)保險公司參股組成的農(nóng)業(yè)保險集團(tuán)公司完成，并為農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)安排再保險，相當(dāng)于一家共保組織。西班牙財政對農(nóng)業(yè)保險支持的主要對象是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，為農(nóng)業(yè)保險投保人提供保費補(bǔ)貼。另外，西班牙財政也為農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機(jī)構(gòu)提供一定程度的再保險支持。西班牙對農(nóng)業(yè)保險的財政支持是由幾個政府部門實施的：農(nóng)業(yè)部的國家農(nóng)業(yè)保險協(xié)會主要負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的研究和對農(nóng)業(yè)保險發(fā)展提供補(bǔ)貼，經(jīng)濟(jì)部的保險補(bǔ)償協(xié)會主要負(fù)責(zé)為一些風(fēng)險較大的業(yè)務(wù)提供強(qiáng)制性再保險，而經(jīng)濟(jì)部的國家保險局則主要負(fù)責(zé)對農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的監(jiān)管。西班牙農(nóng)業(yè)保險基本上是實行自愿保險，但是一個農(nóng)民如果投保的話，就必須對其所有的土地投保。

當(dāng)前，我國政策性農(nóng)業(yè)保險主要采取各地區(qū)試點的方式進(jìn)行發(fā)展。2007年4月，內(nèi)蒙古、吉林、江蘇、湖南、新疆、四川六個省區(qū)被列為首批中央財政政策性農(nóng)業(yè)保險試點省份，同時其他一些省市區(qū)也采取多種渠道發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險。2008年，試點進(jìn)一步擴(kuò)展至16個省區(qū)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)。從全國來看，各地區(qū)基本都開展了有財政支持的政策性農(nóng)業(yè)保險。我國政策性農(nóng)業(yè)保險財政支持模式主要有以上海、吉林為代表的“大農(nóng)險”模式，浙江、海南為代表的以“共?！睘橹鞯哪Ｊ?，四川、蘇州為代表的商業(yè)性保險公司為政府代辦模式，黑龍江農(nóng)墾區(qū)為代表，以互助合作組織為經(jīng)營主體的模式。我國絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)保險試點地區(qū)財政支持對象為農(nóng)戶，對農(nóng)業(yè)保險承保機(jī)構(gòu)鮮有支持。除了上海等幾個地區(qū)采取地區(qū)“統(tǒng)?！狈绞酵猓珖蟛糠值貐^(qū)財政支持的政策性農(nóng)業(yè)保險均是自主自愿的原則，并沒有采取強(qiáng)制或變相強(qiáng)制的措施。

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從表1中可以看出，從市場化角度而言，西班牙模式的市場化程度比較高，農(nóng)業(yè)保險的具體業(yè)務(wù)也基本上是由私營保險公司直接經(jīng)營，而這些私營保險公司又參股組成農(nóng)業(yè)保險集團(tuán)公司，形成一個共保組織，并承擔(dān)了一定的公共職能；中國大多數(shù)各試點地區(qū)的農(nóng)業(yè)保險也采取市場化運作，農(nóng)業(yè)保險的具體業(yè)務(wù)要么由商業(yè)性保險公司直接經(jīng)營，要么由商業(yè)性保險公司組成“共保體”經(jīng)營，只有黑龍江農(nóng)墾區(qū)由互助合作組織進(jìn)行經(jīng)營。從農(nóng)業(yè)保險強(qiáng)制參保的程度而言，西班牙模式強(qiáng)制性很弱，基本上為對農(nóng)民參加農(nóng)業(yè)保險沒有過多的限制；中國的試點模式中上海與黑龍江采取的是地區(qū)“統(tǒng)?！保兄欢ǖ膹?qiáng)制性，其他地區(qū)基本上都是采取自主自愿的原則。從支持對象角度而言，西班牙與中國地區(qū)都把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者作為主要支持對象。由于西班牙保險機(jī)構(gòu)市場化程度高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)，財政僅對其提供一定程度的再保險支持；而中國各試點地區(qū)則是由于農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)開展時間不長，經(jīng)驗不足，財力有限，才造成對承保機(jī)構(gòu)財政支持的缺乏。

（二）支持項目

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)同時承受自然風(fēng)險和市場風(fēng)險，較之其它行業(yè)而言其風(fēng)險高出許多，加上農(nóng)業(yè)保險中的道德風(fēng)險和逆向選擇比較高，使得農(nóng)業(yè)保險的代理與勘查核損成本都比較高，造成了農(nóng)業(yè)保險的高成本、高風(fēng)險特點，與之相適應(yīng)，農(nóng)業(yè)保險的費率也就比較高。然而農(nóng)業(yè)又是一個平均收益很低的行業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者一般難以承擔(dān)農(nóng)業(yè)保險的高費率，這就要求政府財政對農(nóng)業(yè)保險的投保人、承保機(jī)構(gòu)都提供財政支持。財政對農(nóng)業(yè)保險的支持項目主要有保費補(bǔ)貼、業(yè)務(wù)費用補(bǔ)貼、再保險支持以及其它費用補(bǔ)貼。

西班牙財政對農(nóng)業(yè)保險的支持項目不多，只有保費補(bǔ)貼和一定程度的再保險支持。其中保費補(bǔ)貼是針對農(nóng)業(yè)保險投保人所承擔(dān)高保險費率提供的補(bǔ)貼，再保險支持由西班牙經(jīng)濟(jì)部的保險補(bǔ)償協(xié)會為一些風(fēng)險較大的業(yè)務(wù)提供的強(qiáng)制性再保險。

中國現(xiàn)階段各試點地區(qū)財政對農(nóng)業(yè)保險的支持項目主要有：保費補(bǔ)貼，針對農(nóng)戶所承擔(dān)的高保險費率提供的補(bǔ)貼；保險責(zé)任分?jǐn)偅丛谝欢ǚ秶鷥?nèi)和一定程度上與保險機(jī)構(gòu)分?jǐn)偙ｋU責(zé)任；財政兜底，即對巨災(zāi)風(fēng)險造成保險機(jī)構(gòu)的損失由政府財政承擔(dān)。

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從表2中可以看出，西班牙財政對農(nóng)業(yè)保險的支持項目只有保費補(bǔ)貼和再保險兩項；而中國政府財政對農(nóng)業(yè)保險的支持項目雖然名稱繁多，但只有保費補(bǔ)貼是在所有試點地區(qū)實施，其它項目只有在少數(shù)部分試點地區(qū)實行。

（三）支持標(biāo)準(zhǔn)

西班牙政府財政對農(nóng)業(yè)保險投保人提供較大比例的保費補(bǔ)貼，2002年西班牙農(nóng)業(yè)保險集團(tuán)的保費收入中，農(nóng)民支付占42%，由中央和地方政府財政補(bǔ)貼占58%。2004年西班牙全國農(nóng)業(yè)保險的保費收入為5.25億歐元，其中中央財政安排2.1億歐元，占保費總額的40%；地方大區(qū)政府預(yù)算安排一部分，大約占總保費的10%；其它的50%由農(nóng)民負(fù)擔(dān)。2006年西班牙農(nóng)業(yè)保險保費收入為6.54億歐元，其中保費補(bǔ)貼占2.78億歐元。西班牙政府財政對農(nóng)業(yè)保險保費補(bǔ)貼實施精細(xì)化運作，特點主要集中在以下三個方面：

1.實施差異性補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。首先針對不同的投保主體實行不同的保費補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，如對全職農(nóng)民的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)要比兼職農(nóng)民高出5%-14%，對女性農(nóng)民的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)要高出男性農(nóng)民，對集體投保的農(nóng)民補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)要比個人投保高出5%等；其次，針對不同農(nóng)作物的保費實行不同的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，稀有珍貴作物的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)比一般農(nóng)作物要高20%左右。

2.對不同的投保標(biāo)的實行不同的保險費率。對于可行標(biāo)的保險，費率一律為18%，如糧食等谷類作物、檸檬、土豆、畜禽以及工業(yè)用農(nóng)作物；對于試驗性標(biāo)的保險，平均保險費率為23%，最高達(dá)到28%，如對沒有灌溉條件的谷類作物、甜菜、釀酒用葡萄等，都實行28%的保險費率。對于同一作物，根據(jù)保險的具體標(biāo)的不同，也實行不同的費率，如對橄欖自然災(zāi)害保險的費率為18%，而對橄欖穩(wěn)定產(chǎn)量保險的費率則為28%。

3.政府通過調(diào)整保費補(bǔ)貼和保險費率的標(biāo)準(zhǔn)來調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，使其成為宏觀調(diào)控的有效工具。政府如不想鼓勵發(fā)展某種產(chǎn)業(yè)，就通過減少保費補(bǔ)貼或提高保費費率的辦法進(jìn)行調(diào)整，如為了實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)區(qū)域性調(diào)整的目的，政府大幅度地提高冬小麥的農(nóng)業(yè)保險費率，最高增幅可達(dá)30%，而將南部小麥產(chǎn)區(qū)的農(nóng)業(yè)保險費率最高提到15%，同時把賠付金額降低10%。

中國政策性農(nóng)業(yè)保險的保障水平比較低，尚處于保成本階段。但是對于保成本階段的保費補(bǔ)貼，財政支持的標(biāo)準(zhǔn)還是比較高的。中央財政補(bǔ)貼試點的六個省份中，各級財政提供的保費補(bǔ)貼比例超過50%，各級財政為能繁母豬保險提供的保費補(bǔ)貼比例也超過50%，地方政府自行試點地區(qū)對農(nóng)業(yè)保險保費補(bǔ)貼比例最低為海南省的30%，大多數(shù)在50%以上，甚至達(dá)到70%-80%。但是中國農(nóng)業(yè)保險保費補(bǔ)貼實施過于粗放，沒有針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)情況的不同進(jìn)行精細(xì)化運作。同時各級財政在農(nóng)業(yè)保險的其他支持項目上的標(biāo)準(zhǔn)很低，只有浙江等少數(shù)地區(qū)政府承擔(dān)保費收入3-5倍以內(nèi)的超額賠償責(zé)任。

綜上所述，西班牙對農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營業(yè)務(wù)的財政支持標(biāo)準(zhǔn)較低，這與西班牙財政對農(nóng)業(yè)保險投保人實施大力度的保費補(bǔ)貼和精細(xì)化運作，使其農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)運營高效率有關(guān)；中國各級政府財政僅對保成本水平的保費補(bǔ)貼提供了較高標(biāo)準(zhǔn)的財政支持，對政策性農(nóng)業(yè)保險財政支持的具體措施有待進(jìn)一步精細(xì)化，效率有待于進(jìn)一步提高。

（四）稅收優(yōu)惠

政策性農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體所涉及的稅種主要包括企業(yè)所得稅、營業(yè)稅、印花稅等。農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)高成本、高風(fēng)險特點所造成的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機(jī)構(gòu)難以獲得一定收益水平，引致許多國家政府對對農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的稅負(fù)給予一定的優(yōu)惠，以吸引各方面資本參與到農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營領(lǐng)域中來，同時降低保險費率，降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支付保險費的負(fù)擔(dān)。

西班牙對農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營業(yè)務(wù)并沒有各方面的財稅優(yōu)惠政策，但西班牙農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的發(fā)展依然十分良好，同樣也是與西班牙農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)運營高效有關(guān)。

中國政策性農(nóng)業(yè)保險實踐中的稅收優(yōu)惠力度小，范圍窄，僅對種養(yǎng)兩業(yè)的保險業(yè)務(wù)免征營業(yè)稅和印花稅。即使有部分試點地區(qū)擴(kuò)大了稅收優(yōu)惠范圍，也只能在一定程度上減免地方稅收，政策性農(nóng)業(yè)保險依然承擔(dān)著較高的稅負(fù)。

（五）支持層次

農(nóng)業(yè)保險的主要作用在于穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，分散經(jīng)營風(fēng)險，從而降低農(nóng)產(chǎn)品價格，使生產(chǎn)者剩余向消費者剩余轉(zhuǎn)移。在統(tǒng)一的國內(nèi)市場中，農(nóng)業(yè)保險作為一種準(zhǔn)公共商品，其受益范圍是全國，因此政策性農(nóng)業(yè)保險的財政支持也應(yīng)該主要由中央政府來提供，地方政府可以根據(jù)其財力、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件等具體情況提供輔助性的財政支持。

西班牙農(nóng)業(yè)保險的財政支持主要來源于中央政府，2004年西班牙農(nóng)業(yè)保險的保費收入中，中央保費補(bǔ)貼占40%，地方大區(qū)政府預(yù)算安排占10%，同時農(nóng)業(yè)保險的再保險支持責(zé)任也是由中央政府承擔(dān)。

中國政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展現(xiàn)狀中存在著多層次財政支持的局面。中央政府財政僅對中西部地區(qū)和試點省份的部分種類農(nóng)業(yè)保險提供保費補(bǔ)貼。①2009年，我國農(nóng)業(yè)保險擴(kuò)大了試點范圍，增加了試點品種，中央財政對中西部地區(qū)的保費補(bǔ)貼力度由35%提高至40%。其余地區(qū)及其他種類政策性農(nóng)業(yè)保險的財政支持主要來源于省級財政，甚至要求市縣區(qū)財政參與分?jǐn)偅愂諆?yōu)惠也基本上是營業(yè)稅、印花稅等地方稅種的減免，財政支持層次偏低。

西班牙政府財政支持，保證了農(nóng)業(yè)保險的順利實施。而中國對農(nóng)業(yè)保險的財政支持現(xiàn)狀，雖然有利于各種模式在不同地區(qū)試點的開展，但卻造成了試點地區(qū)財政支持力度不足，以及一些地區(qū)農(nóng)業(yè)保險的財政支持由于財力缺乏而無法開展，阻礙了政策性農(nóng)業(yè)保險在我國的進(jìn)一步發(fā)展。

（六）財政支持農(nóng)業(yè)保險績效評價

西班牙財政對農(nóng)業(yè)保險的支持取得了巨大成效。在保費補(bǔ)貼不斷增加的支持下，西班牙農(nóng)業(yè)保險規(guī)模不斷擴(kuò)大，總保額不斷增加。2006年，西班牙約有47萬農(nóng)牧漁及林業(yè)生產(chǎn)者投保，總保額升至91億歐元，保費高達(dá)6.54億歐元，農(nóng)業(yè)漁業(yè)和食品部的保費補(bǔ)貼高達(dá)2.78億歐元，賠償額約為4.41億歐元。西班牙農(nóng)業(yè)保險保費補(bǔ)貼對承保的乘數(shù)效應(yīng)在不斷放大，每歐元保費補(bǔ)貼所對應(yīng)的保額由1992年的23歐元升至2004年的42歐元。在政府既沒有建立理賠準(zhǔn)備金制度，也沒有對私人保險公司給予其他方面的財稅優(yōu)惠政策的情況下，其38個直接從事農(nóng)業(yè)保險的私人企業(yè)中，全部實行自負(fù)盈虧，經(jīng)營狀況良好，目前還沒有出現(xiàn)企業(yè)財務(wù)狀況不好，發(fā)生理賠困難的狀況。中央政府財政除了每年安排一定的保費補(bǔ)貼資金外，沒有其它的支出，沒有給中央和地方造成財政負(fù)擔(dān)。因此，從財政資金使用的角度來看，西班牙財政支持農(nóng)業(yè)保險的模式是高效率的。但是由于西班牙對農(nóng)業(yè)保險參與沒有較多的強(qiáng)制性，加之西班牙農(nóng)業(yè)災(zāi)害發(fā)生不頻繁，農(nóng)民規(guī)避農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險手段較多，其農(nóng)業(yè)保險的參與率不高，低于50%。

中國政策性農(nóng)業(yè)保險保障水平較低，對中央財政并沒有造成太大壓力，但是由于對農(nóng)業(yè)保險的財政支持主要由省、市為主的地方政府提供，使得原本已捉襟見肘的地方財政承受了更大的壓力，也限制了政策性農(nóng)業(yè)保險在各地區(qū)的發(fā)展。同時農(nóng)業(yè)保險在我國現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理體系中仍處于附屬地位，大多數(shù)農(nóng)業(yè)風(fēng)險造成的損失要由財政救濟(jì)和農(nóng)戶自身承擔(dān)。但是由于我國很多農(nóng)業(yè)保險地區(qū)采取了“統(tǒng)保”等應(yīng)對措施，農(nóng)業(yè)保險所面臨的逆向選擇和道德風(fēng)險問題并不嚴(yán)重（見表3）。

三、中國加強(qiáng)財政支持農(nóng)業(yè)保險的政策選擇

從我國政策性農(nóng)業(yè)保險試點情況和同西班牙農(nóng)業(yè)保險的對比來看，我國政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的障礙在于財政支持力度不夠，主要表現(xiàn)為，支持項目偏少，支持標(biāo)準(zhǔn)不高，支持層次偏低，稅收優(yōu)惠不足。進(jìn)一步加大財政支持力度，成為我國政策性農(nóng)業(yè)保險進(jìn)一步發(fā)展的必然選擇，同時也要通過一定的制度設(shè)計，提高財政支持效率，才能使政策性農(nóng)業(yè)保險健康發(fā)展下去，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保駕護(hù)航。

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（一）優(yōu)化支持模式

促進(jìn)我國政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的發(fā)展，首先應(yīng)優(yōu)化現(xiàn)行的財政支持模式。中央財政要明確對農(nóng)業(yè)保險的支持責(zé)任，在中央層面上確定我國政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的基本原則和中央財政的支持標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上各試點地區(qū)再根據(jù)其各自的具體情況探索適合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)保險發(fā)展的具體模式。鑒于我國保險機(jī)構(gòu)的市場化經(jīng)營時間不長，經(jīng)驗不足，業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)，在大力支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的基礎(chǔ)上，也應(yīng)將農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機(jī)構(gòu)列入財政支持對象，保證其農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的順利發(fā)展。為了提高財政支持農(nóng)業(yè)保險的效率，還需針對農(nóng)業(yè)保險的不同業(yè)務(wù)實施差別化支持策略，實現(xiàn)精細(xì)化管理。

（二）增加財政支持項目

在通過保費補(bǔ)貼提高農(nóng)戶參加農(nóng)業(yè)保險積極性之后，還需要增加財政支持項目來降低農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)成本和風(fēng)險，調(diào)動保險機(jī)構(gòu)積極性。

1.對農(nóng)業(yè)保險機(jī)構(gòu)提供業(yè)務(wù)費用補(bǔ)貼。針對我國農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)經(jīng)營成本高的特點，對農(nóng)業(yè)保險機(jī)構(gòu)提供業(yè)務(wù)費用補(bǔ)貼。

2.對農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)提供再保險支持。針對我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)災(zāi)害發(fā)生頻繁、波及范圍廣、損失大等特點，單一農(nóng)業(yè)保險機(jī)構(gòu)難以承受，政府財政作為農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的后盾，對農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)提供再保險支持。

3.建立風(fēng)險基金。針對農(nóng)業(yè)保險，特別是地方試點農(nóng)業(yè)保險難以在空間上有效運用大數(shù)原理分散風(fēng)險的特點，可在財政支持下鼓勵保險機(jī)構(gòu)通過建立風(fēng)險基金的形式在時間上分散風(fēng)險。

（三）提高支持標(biāo)準(zhǔn)

1.提高保費補(bǔ)貼。由于我國現(xiàn)階段政策性農(nóng)業(yè)保險以保障農(nóng)戶的再生產(chǎn)能力為主，宜選擇保成本的方式對參保農(nóng)戶進(jìn)行保障，以保成本起步，逐步發(fā)展過渡到保產(chǎn)量和保收入的成熟階段。因而，財政對農(nóng)業(yè)保險支持標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)有一個梯度推高的漸進(jìn)過程。具體講，在保成本階段，中央財政與省級財政部門共承擔(dān)50%的保費，其余部分由農(nóng)戶承擔(dān)，或者由農(nóng)戶與龍頭企業(yè)，市、縣級財政部門共同承擔(dān)，但農(nóng)戶承擔(dān)的比例不宜超過40%；在保產(chǎn)量階段，中央財政與省級財政部門共承擔(dān)60%的保費，其余部分由農(nóng)戶承擔(dān)，或者由農(nóng)戶與龍頭企業(yè)，市、縣級財政部門共同承擔(dān)，但農(nóng)戶承擔(dān)的比例不宜超過30%；在保收入階段，中央財政與省級財政部門共承擔(dān)70%—80%的保費，其余部分由農(nóng)戶承擔(dān)，或者由農(nóng)戶與龍頭企業(yè)，市、縣級財政部門共同承擔(dān)，但農(nóng)戶承擔(dān)的比例不宜超過20%。同時，政府應(yīng)針對不同保險對象和保險標(biāo)的給予不同的保費補(bǔ)貼，實施精細(xì)化財政支持策略，如對全職農(nóng)民的補(bǔ)貼比兼職農(nóng)民的補(bǔ)貼高、對女性農(nóng)民的補(bǔ)貼比男性農(nóng)民高、對集體投保的補(bǔ)貼比個人投保的補(bǔ)貼高等。當(dāng)然，為檢驗其中的差異程度合理與否，尚需建立相應(yīng)的動態(tài)績效評價體系。

2.提供業(yè)務(wù)費用補(bǔ)貼。由于農(nóng)業(yè)保險的高風(fēng)險，以及農(nóng)業(yè)經(jīng)營的分散性，風(fēng)險勘查的復(fù)雜性，使得保險公司經(jīng)營成本偏高，難以獲得正常利潤，而這種情況在我國又是尤為突出。針對我國農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)經(jīng)營成本高的特點，參考國際上許多國家的經(jīng)驗，可以農(nóng)業(yè)保險提供一定比例的業(yè)務(wù)費用補(bǔ)貼，以提高保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的積極性?？紤]到我國具體的財力狀況和實踐經(jīng)驗，按照調(diào)動保險公司積極性和充分發(fā)揮其自身能動性的原則，可在10%-20%的范圍內(nèi)對農(nóng)業(yè)保險提供業(yè)務(wù)費用補(bǔ)貼。

3.提供再保險支持和建立風(fēng)險基金。由于農(nóng)業(yè)風(fēng)險的特殊性，需要通過再保險機(jī)制和風(fēng)險基金來分散風(fēng)險。由于商業(yè)性再保險機(jī)構(gòu)在一般情況下不愿承接農(nóng)業(yè)保險的再保險，就要求由中央政府統(tǒng)一組建政策性的全國農(nóng)業(yè)再保險公司，全國農(nóng)業(yè)再保險公司可采取中央財政控股、省級政策性農(nóng)業(yè)保險機(jī)構(gòu)參股的模式組建，其注冊資本金來源主要有：中央財政注資、地方參股、農(nóng)村救濟(jì)費分流部分、財政支農(nóng)資金整合節(jié)流部分等。另外，可以通過建立政府主導(dǎo)下的中央級農(nóng)業(yè)保險風(fēng)險基金，特別是巨災(zāi)風(fēng)險基金的方式來規(guī)避農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所遭受的巨災(zāi)風(fēng)險。根據(jù)實踐經(jīng)驗數(shù)據(jù)，一般以保費收入的10%計提巨災(zāi)風(fēng)險基金比較合適。

（四）稅收優(yōu)惠

針對當(dāng)前我國僅對農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)免征營業(yè)稅和印花稅，并且僅界定在種養(yǎng)兩業(yè)，范圍偏窄的情況，為了更好地提高農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體自我積累的能力，還應(yīng)擴(kuò)大對農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)稅收優(yōu)惠力度。在減免種養(yǎng)兩業(yè)營業(yè)稅和印花稅的基礎(chǔ)上，可以進(jìn)一步免征種養(yǎng)兩業(yè)保險業(yè)務(wù)的所得稅，并將對營業(yè)稅和印花稅的免征范圍擴(kuò)大到農(nóng)村家財險、人身險和健康險等其它涉農(nóng)保險業(yè)務(wù)，為農(nóng)業(yè)保險順利開展提供更為寬松的稅收條件。在各地區(qū)開展試點的過程中，適當(dāng)下放有關(guān)農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的稅收減免權(quán)限，對稅收減免后地方財政收入的減少可給予一定的補(bǔ)償，以有利于各地區(qū)更好地開展農(nóng)業(yè)保險試點，探索出更有利于各地農(nóng)業(yè)保險可持續(xù)發(fā)展的財政支持模式。允許農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體從經(jīng)營盈余中扣除一定比例的資金作為保險準(zhǔn)備金，并在稅前扣除，以增加經(jīng)營主體的資金實力和抗風(fēng)險能力，促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)保險業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

（五）提高財政支持層次

針對農(nóng)業(yè)保險作為準(zhǔn)公共商品，有著外部效應(yīng)大，受益區(qū)域范圍廣的特點，我國應(yīng)提高政策性農(nóng)業(yè)保險的財政支持層次，中央政府要主動承擔(dān)起支持政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的責(zé)任。在地方政府中，對政策性農(nóng)業(yè)保險的財政支持也應(yīng)該由省級政府承擔(dān)，市縣級財政承擔(dān)政策性農(nóng)業(yè)保險的支持責(zé)任會使其財政支出壓力過重，最終也將不利于政策性農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。依據(jù)“財政促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化原則”，考慮到區(qū)域經(jīng)濟(jì)實力和農(nóng)業(yè)保險是市場容量，筆者認(rèn)為可將政策性農(nóng)業(yè)保險作為差異化轉(zhuǎn)移支付政策，中央政府可對不同地區(qū)實施不同的支持力度，具體而言，中央財政和省級財政在政策性農(nóng)業(yè)保險支持比例上可分別按東部2∶8、中部 5∶5、西部 8∶2 區(qū)別對待。在稅收優(yōu)惠上，應(yīng)主要通過中央稅種的減免來減輕農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)，達(dá)到中央與地方在財力和事權(quán)上的相匹配。

〔1〕 丁學(xué)東.西班牙農(nóng)業(yè)保險政策及對我們的啟示.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2005.8.

〔2〕 王敏俊.我國農(nóng)業(yè)保險的政策性分析與路徑選擇：一個新構(gòu)想.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2007.7.

〔3〕 舒高勇.借鑒歐洲農(nóng)業(yè)保險發(fā)展經(jīng)驗探索中國特色農(nóng)業(yè)保險發(fā)展模式.保險職業(yè)學(xué)院學(xué)報，2006.4.

〔4〕 高偉.借鑒國際經(jīng)驗發(fā)展中國農(nóng)業(yè)保險.中國農(nóng)村信用合作，2007.8.

〔5〕 庹國柱，朱俊生.試論政策性農(nóng)業(yè)保險的財政稅收政策.經(jīng)濟(jì)與管理研究，2007.5.

〔6〕 文秋涼，姜大峪.西班牙農(nóng)業(yè)保險體系及經(jīng)驗簡介.農(nóng)村財政與財務(wù)，2007.7.