美國NGO的公共財(cái)政

亓坤

楊立,大學(xué)三年級學(xué)生,旅游愛好者,最近從美國旅游歸來,途中的經(jīng)歷、見聞讓楊立感觸頗深。在美國,公園、博物館大多是免費(fèi)向游人開放的,學(xué)生在收費(fèi)的景點(diǎn)也能享受半價(jià)優(yōu)惠。最讓楊立難忘是在博物館里,幾位年輕的老師和護(hù)工帶著十幾個(gè)聾啞人士參觀游覽。老師和護(hù)工耐心地組織著隊(duì)伍,像對待孩童一般,博物館還安排了專業(yè)老師用手語為聾啞人士講解。無微不至的人文關(guān)懷充斥在社會的每個(gè)角落。

作為發(fā)達(dá)的資本主義超級大國,這樣高質(zhì)量的公共服務(wù)來自哪里?資金從何而來?一個(gè)個(gè)問號把公共服務(wù)指向美國政府。美國政府為公共服務(wù)事業(yè)具體做了什么?為社會提供了哪些公共服務(wù)?如何處理政府管理與社會治理的關(guān)系?

最低保障與兼顧效率型

美國的公共服務(wù)模式是:“最低保障與兼顧效率型”或“自保公助型”。最低保障與兼顧效率型的公共服務(wù)模式是一種在社會保障與社會福利等公共服務(wù)上以市場為主導(dǎo),引進(jìn)競爭和激勵(lì)機(jī)制的制度模式。美國的公共服務(wù)模式是通過自由競爭和經(jīng)濟(jì)增長、刺激勞動者愿意加入勞動市場,以勞動者對生產(chǎn)的貢獻(xiàn)程度來保障其生活。美國公共服務(wù)強(qiáng)調(diào)的是個(gè)人的自助。以社會保障為例,其社會保障體系是由社會保險(xiǎn)、企業(yè)養(yǎng)老金、商業(yè)保險(xiǎn)共同構(gòu)成的個(gè)人保障體系。在保障資金來源方面,也是強(qiáng)調(diào)自助的原則,社會保險(xiǎn)等公共服務(wù)的財(cái)源只是依靠被保人及其雇主以社會保障稅的形式繳納的保險(xiǎn)費(fèi),國家和一般稅收只用于社會救助方面的支出。

而美國的公共服務(wù)絕大多是是非營利組織提供的,非營利組織都是為了要提升社會服務(wù)的品質(zhì),同時(shí)提升政府的能力,希望政府更接近人民、提供更好的生活。美國非營利性組織協(xié)會(National Council of Non-Profit Association) 把非營利性機(jī)構(gòu)的功能歸納為以下幾點(diǎn):為市民提供參與改進(jìn)社區(qū)生活環(huán)境的機(jī)會和平臺;把聯(lián)邦政府和全國性基金會的資金吸引到本地;吸引當(dāng)?shù)仄髽I(yè)關(guān)心和幫助本地社會服務(wù)和文化事業(yè)發(fā)展;訓(xùn)練提高本地職工的就業(yè)素質(zhì)和水平;改進(jìn)社區(qū)的生活和工作環(huán)境。這就是美國式公共服務(wù)模式。

資金來源

很多人錯(cuò)誤地認(rèn)為,美國非營利組織大概主要從個(gè)人、基金會和公司捐贈獲得財(cái)務(wù)支持。其實(shí)在美國,非營利組織的收入只有約20%來自個(gè)人、基金會和公司捐贈,約31%來自政府贈款和合同,49%來自會費(fèi)、服務(wù)費(fèi)、投資收入及其他方式掙來的收入。

美國政府和非營利組織間的關(guān)系是一種全面的合作伙伴關(guān)系。美國政府相當(dāng)依賴非營利部門實(shí)施以人為本的服務(wù)項(xiàng)目,尤其是在健康、教育和福利服務(wù)方面。聯(lián)邦政府所有用于健康、教育和福利服務(wù)方面的款項(xiàng)一半以上是通過社區(qū)層面的非營利組織支付的。而政府對非營利事業(yè)的支持主要體現(xiàn)在稅收優(yōu)惠和資金支持上。

政府對非營利服務(wù)提供資金支持

在上世紀(jì)60年代以前,絕大多數(shù)非營利組織的資金來源主要是服務(wù)收費(fèi)、捐贈,政府資助的比重相對較小。自上世紀(jì)80年代起,政府對非營利組織的支持有了顯著增長。聯(lián)邦政府在社會服務(wù)方面的支出,50%以上投向非營利組織。非營利組織與政府簽訂合同,在政府的資助下,非營利組織提供庇護(hù)、咨詢、就業(yè)培訓(xùn)、保護(hù)受虐待婦女及受歧視兒童等服務(wù)項(xiàng)目。

政府對非營利組織提供稅收優(yōu)惠

美國高額稅收是人人皆知。慈善抵扣較直接政府補(bǔ)貼更有效益,原因是慈善抵扣使得一些原本不會被用于公益目的的私人資金用于服務(wù)公眾的目的。例如:某捐贈者在40%的交稅檔上(即,她收入的40%需用于支付聯(lián)邦和州的收入調(diào)節(jié)稅),捐了100美元的善款,并要求為這筆捐款扣稅。這100美元里,其實(shí)有40美元本來也會交到政府那里,政府用直接補(bǔ)貼的方式給予慈善機(jī)構(gòu),其實(shí)也就是政府投資了40美元 (即政府本來會從稅收上得到的錢) 。這些款項(xiàng)都投資在了公益實(shí)體(該慈善機(jī)構(gòu))里,政府起了一個(gè)初選的作用,另60美元是它投資的。政府對非營利組織的稅收優(yōu)惠,在一定程度上也是順從經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動。因?yàn)?在市場經(jīng)濟(jì)條件下,資本總是要追求利潤最大化,要想吸引更多人拿出自己的財(cái)物投向非營利事業(yè),光靠道德的說教和宗教的勸導(dǎo),顯然是不夠的。這就需要制定一系列向非營利事業(yè)傾斜的優(yōu)惠政策,使捐獻(xiàn)者有利可圖,從而將一部分社會財(cái)富投向非營利事業(yè)。美國政府對非營利組織的優(yōu)惠政策主要是稅收優(yōu)惠,特別是聯(lián)邦稅法的優(yōu)惠。聯(lián)邦稅法對非營利機(jī)構(gòu)的優(yōu)惠分為兩部分:一是對非營利組織獲得的捐款減免稅收,二是向非營利機(jī)構(gòu)捐贈的機(jī)構(gòu)和個(gè)人可以享受稅收優(yōu)惠。美國稅法第501款概括了25種符合免稅條件的非營利組織類型。幾乎所有的非營利組織都免收國家和地方的財(cái)產(chǎn)稅、營業(yè)稅。對于向非營利組織捐助的公司,如其捐助款不超過總收入的3%,這筆捐出去的收入將免除各項(xiàng)稅收,個(gè)人捐贈也免除部分收入所得稅。此外,美國各州對非營利機(jī)構(gòu)還自設(shè)了一些優(yōu)惠稅種。例如,加利福尼亞州稅法規(guī)定,對于獲得免稅資格的非營利機(jī)構(gòu),還可免除消費(fèi)稅。

管理和監(jiān)督

政府對非營利事業(yè)的大力支持,會讓一些人在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動下對原本不求回報(bào)的公益事業(yè)動起了歪腦筋。如有的私人基金會就打著慈善事業(yè)的招牌為大資本家謀取私利?！俺梢彩捄?敗也蕭何”,利益驅(qū)動既能推動非營利事業(yè)的發(fā)展,又為非營利事業(yè)帶來了不良影響。這就要求政府既要建立可行的激勵(lì)機(jī)制以鼓勵(lì)非營利事業(yè)的發(fā)展,又要有完備的約束機(jī)制來規(guī)范非營利事業(yè)的運(yùn)作。

美國對非營利組織的管理主要體現(xiàn)在嚴(yán)格監(jiān)督非營利組織的財(cái)務(wù)活動。任何人申請成立免稅性質(zhì)的非營利組織,都要接受政府免稅審批部門的嚴(yán)格審查,確保其活動符合法律要求和公共利益。免稅審批部門每年還要對成千上萬個(gè)非營利組織的財(cái)務(wù)情況進(jìn)行調(diào)查,如經(jīng)查實(shí)有營利行為,其免稅待遇就會被取消;各級政府,特別是州政府,對簽訂合同的過程和服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)際兌觀都制定了詳細(xì)的條款,不斷完善他們的信息收集和管理系統(tǒng),以進(jìn)一步加強(qiáng)管理和監(jiān)督;捐贈者由于手中掌握著給予或廢止財(cái)力支持的大權(quán),也能夠監(jiān)督非營利組織是否按照捐贈者的要求使用捐款。另外,非營利組織內(nèi)部也自發(fā)地聯(lián)合,組成各種全國性機(jī)構(gòu),如美國基金會聯(lián)合會,美國慈善信息局等,主要功能是交流信,組織會議,研究公共政策,增進(jìn)組織的公開度和透明度。這樣就有效地預(yù)防了欺詐與腐敗行為,阻止了非營利組織假公濟(jì)私行為的發(fā)生。