陽光財(cái)政失分在何處

蔣洪

讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行是黨和政府反復(fù)強(qiáng)調(diào)的一個(gè)工作目標(biāo),預(yù)算公開透明已在全社會(huì)形成了共識(shí)?！墩畔⒐_條例》的實(shí)施已經(jīng)兩年有余,各級(jí)政府在預(yù)算公開透明方面也下達(dá)了一系列的文件,現(xiàn)在的關(guān)鍵在于采取切實(shí)行動(dòng),將陽光財(cái)政的理念落在實(shí)處。

前進(jìn)中的徘徊

自《政府信息公開條例》實(shí)施以來,上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心就對(duì)我國省級(jí)財(cái)政透明度狀況做了跟蹤調(diào)查。2009年首次發(fā)布了《中國省級(jí)財(cái)政透明度評(píng)估報(bào)告》,并公布了我國大陸三十一個(gè)省(直轄市、自治區(qū))評(píng)分的排行榜。2010年,該研究團(tuán)隊(duì)繼續(xù)對(duì)這三十一個(gè)省級(jí)財(cái)政用同樣的方法和同樣的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)對(duì)它們的財(cái)政透明度做了評(píng)估,目的在于用定量化的方法來反映我國財(cái)政透明度的狀況以及變化趨勢(shì)。下表顯示了這項(xiàng)評(píng)估的結(jié)果,可以得出以下幾點(diǎn)結(jié)論:

1.我國2010年的財(cái)政透明度在整體上仍處在十分滯后的水平上。盡管評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)要求很低,但我國省級(jí)財(cái)政的平均得分仍僅為21.87分,離及格線還有很大的距離。得分最高的省份沒有超過及格線,約三分之一的省份得分在20分以下。

2.與2009年的透明度得分情況相比,從總體上來說只有0.16分的增長(zhǎng),可以說是停滯不前。如果以這樣的速度增長(zhǎng),那么100年也只能增加16分,要超過及格線需要再過300年。從各省分?jǐn)?shù)的分布情況來看,2010年呈現(xiàn)這樣一種趨勢(shì),排名靠前的省份透明度大幅度的下降。2009年前五名的平均得分為37分,而2010年下降為31分,下降幅度超過15%。而排名靠后的省份透明度略有提高,最后五名的平均得分2009年為15分,而2010年為17分。

3. 評(píng)估結(jié)果表明,各省政府在提高財(cái)政透明度方面的實(shí)際行動(dòng)與提出的目標(biāo)之間存在很大距離。有的地方口號(hào)喊得很響,但行動(dòng)卻非常遲緩,不愿冒尖,但求無過,等待和觀望成為一種常見的心態(tài)。這種情況嚴(yán)重阻礙了財(cái)政透明度的提高。言必信,行必果才能取信于民。眼下最為迫切的是貫徹落實(shí),在提高預(yù)算透明度方面采取切實(shí)有效的行動(dòng)。

信息披露的盲點(diǎn)

要了解政府的財(cái)政情況,對(duì)公共資金的使用進(jìn)行有效的審查和監(jiān)督,究竟需要披露哪些信息?從目前的情況來看,哪些財(cái)政預(yù)算信息還沒有公開或者公開得不夠呢?從上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心的調(diào)查結(jié)果來看,以下方面還有待于改進(jìn)。

1信息的完整性。

社會(huì)公眾委托政府進(jìn)行管理和使用的所有公共資金都應(yīng)該納入信息披露的范圍,不能只讓社會(huì)看到其中的一部分,而其他部分排除在信息披露范圍之外。這就好比看東西要看到它的整體,不能將一部分遮蓋起來。不能全面地觀察就談不上透明。

社會(huì)委托政府管理的資金可以分為三類:一般政府基金、社會(huì)保障基金以及經(jīng)營性的國有資產(chǎn)基金。這三類都是公共資金,應(yīng)在人大、政協(xié)和社會(huì)公眾的監(jiān)督之下運(yùn)行,需要將有關(guān)信息公開。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心的調(diào)查提綱根據(jù)這三類基金的透明度情況分別作了調(diào)查,從調(diào)查結(jié)果來看,信息的完整性存在嚴(yán)重問題,后兩類基金的基本上沒有公開,而前一類也只公開了預(yù)算內(nèi)的部分,相當(dāng)多的預(yù)算外資金尚處在社會(huì)監(jiān)督的視野之外。

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心有關(guān)社會(huì)保障基金調(diào)查的主要信息是養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)以及工傷保險(xiǎn)基金的收入、支出、余超、資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)的匯總信息和分類信息,共有30個(gè)信息調(diào)查項(xiàng)目。各省都能提供信息的項(xiàng)目只有5個(gè),其他項(xiàng)目的信息基本上不能獲得 。國有企業(yè)基金需要了解的信息主要是國有企業(yè)的收入、成本、利潤(rùn)、資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)。在有關(guān)的17個(gè)調(diào)查項(xiàng)目中,只有1個(gè)項(xiàng)目各省都能提供信息,7個(gè)項(xiàng)目只有個(gè)別省提供,另有9個(gè)項(xiàng)目沒有一個(gè)省提供任何信息 。

2信息的多維性

財(cái)政預(yù)算的透明需要提供多維度的信息。這就好比要把一個(gè)東西看清楚需要從多個(gè)視角來觀察一樣。從財(cái)政上來看,有兩個(gè)基本的視角。一個(gè)是流量信息,也就是公共資金收入和支出的信息,另一個(gè)是存量信息,也就是公共資產(chǎn)和負(fù)債的信息。這兩類信息結(jié)合起來才能構(gòu)成財(cái)政狀況的完整圖像。

我國目前的財(cái)政信息披露基本上局限在收支信息上,資產(chǎn)和負(fù)債狀況的披露幾乎是個(gè)空白,而在一些財(cái)政管理比較先進(jìn)的國家里,定期公布政府資產(chǎn)負(fù)債的財(cái)務(wù)報(bào)表和相關(guān)統(tǒng)計(jì)已是一個(gè)基本的信息披露要求。

在上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心的財(cái)政透明度調(diào)查中,有關(guān)一般政府基金資產(chǎn)負(fù)債信息的調(diào)查項(xiàng)目有7個(gè),31個(gè)省中只有極個(gè)別省提供了部分信息,其余的29個(gè)省未提供任何信息 。財(cái)政存量信息的披露在我國基本上是個(gè)空白。

3基本分類信息

財(cái)政透明不僅要求公開預(yù)算收支的總量,而且需要讓社會(huì)了解這一總量的具體構(gòu)成,這就需要公開預(yù)算的基本分類信息,尤其是預(yù)算支出的分類信息。

通常,預(yù)算支出可以從三個(gè)方面來進(jìn)行分類。一是按支出的功能進(jìn)行分類,例如行政、國防、教育、環(huán)境、等等,反映公共資金在各種用途之間的配置情況。二是按支出的性質(zhì)進(jìn)行的分類,例如工資、獎(jiǎng)金、公務(wù)費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、轉(zhuǎn)移支付、設(shè)備購置和基建等等,反映支出所購買的商品或服務(wù)的性質(zhì)以及支付的對(duì)象。三是按部門分類,反映支出在各部門之間的配置情況。這三種分類是財(cái)政管理的基本分類信息,也是各國預(yù)算報(bào)告的基本信息。

我國財(cái)政在分類信息的披露上存在的問題是忽視了第二和第三種分類信息的披露,向社會(huì)公布的通常只有按功能分類的支出信息。從上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心的調(diào)查情況來看,按功能分類的支出信息31個(gè)省全都公布了,但是按部門分類的支出數(shù)只有1個(gè)省提供了信息,而按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類的支出數(shù)額所調(diào)查的31個(gè)省沒有一個(gè)提供任何信息 ,從而使得我國財(cái)政預(yù)算的基本分類信息嚴(yán)重缺失。

4 信息的具體性

總分類信息只是為人們了解政府預(yù)算提供了一個(gè)框架,要有效審查和監(jiān)督公共資金的分配和使用單依靠總分類信息是不夠的,還需要許多具體信息,這種信息需要通過部門預(yù)算以及組成部門的各單位預(yù)算中去獲得。

然而在我國,部門和單位層面信息披露存在的問題更為嚴(yán)重。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心2010年的研究報(bào)告對(duì)部門單位層面的透明度進(jìn)行了專項(xiàng)調(diào)查,調(diào)查對(duì)象包括31個(gè)省的人大、政協(xié)、政府,衛(wèi)生、交通、財(cái)政、教育、環(huán)保、地稅、國稅、工商等十一個(gè)部門機(jī)關(guān),共341個(gè)單位。結(jié)果表明,按省份進(jìn)行統(tǒng)計(jì),得分最高的省為16.57分(滿分為100分),最低的省為0分,平均得分不足5分。按部門來統(tǒng)計(jì),得分最高的部門為7.21分,最低的部門只有0.12分 。

調(diào)查結(jié)果顯示透明度極低的一個(gè)重要原因是很多機(jī)構(gòu)對(duì)信息公開申請(qǐng)持非常消極的態(tài)度。在341個(gè)被調(diào)查單位中,只有18個(gè)單位提供了一些信息,僅占被調(diào)查單位總數(shù)的5.3%。

普遍存在的問題是,在部門或單位預(yù)算的某些大分類,例如基本支出與項(xiàng)目支出,基本支出中的人員支出與公用支出,還能獲得一些信息,但在更為具體的層面上,例如公用支出中的差旅、接待、購置等具體項(xiàng)目的信息基本上不能獲得。

另一個(gè)突出的問題是項(xiàng)目支出的信息披露尤其薄弱。由于項(xiàng)目支出在目前部門和單位預(yù)算中占相當(dāng)大的比重,這一支出的信息披露在預(yù)算公開中的占有重要地位。但目前有關(guān)項(xiàng)目信息除了項(xiàng)目支出總額之外就很難了解到更多的信息。

難在哪里?

提高財(cái)政透明度的難點(diǎn)究竟在哪里?

有人認(rèn)為,要披露財(cái)政信息需要收集、登記、整理信息,目前這方面的工作還比較薄弱,給提高財(cái)政透明度帶來了一定的困難。這是一個(gè)問題,但不是真正的難點(diǎn)。雖然有些信息收集整理工作做得還不夠,還難以提供,但已有的信息應(yīng)該不存在這樣的問題。只要這些信息能夠充分披露就足以使我國預(yù)算透明度邁進(jìn)一大步。

有人認(rèn)為,要將已有的財(cái)政預(yù)算信息向社會(huì)公開會(huì)增加很多管理成本。如果沒有電腦和網(wǎng)絡(luò),這個(gè)問題的確會(huì)存在。但是在這個(gè)信息化的時(shí)代,辦公已經(jīng)在很大程度上電腦化了,信息公開需要做的只是將現(xiàn)成的信息放在網(wǎng)上,不需要再投入多大的人力和物力。既然萬事俱備,

還欠什么呢?從調(diào)查所反映的情況來看,難點(diǎn)有以下幾個(gè)方面。

1.相關(guān)法律。

盡管《政府信息公開條例》規(guī)定政府信息要公開,但這個(gè)條例受制于《保密法》。我國《保密法》規(guī)定國家秘密包括“國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的秘密事項(xiàng)”,同時(shí)又規(guī)定“國家秘密及其密級(jí)的具體范圍,有國家保密行政管理部門分別會(huì)同外交、公安、國家安全和其他中央有關(guān)機(jī)關(guān)規(guī)定”。根據(jù)《保密法》制定的有關(guān)保密條例中將各級(jí)政府的財(cái)政收入、財(cái)政支出、預(yù)算、決算等都納入了國家秘密的范圍。

這種情況使得很多從事財(cái)政預(yù)算工作的實(shí)際工作者想公開也不能公開或者不敢公開財(cái)政預(yù)算信息。由于法律上規(guī)定得過于寬泛,很多可以公開、應(yīng)該公開的財(cái)政預(yù)算信息都被作為“國家秘密”。在上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心的調(diào)查中,“國家秘密”是不提供信息的最常見的理由。解決這一問題需要在法律上對(duì)“國家秘密”更加明確的界定。

2.既得利益。

信息公開之所有困難還另有原因。對(duì)于不涉及國家秘密,可以公開、而且一些先進(jìn)的地方和單位已經(jīng)公開的信息,有些人還是不愿公開。在這種情況下,“國家秘密”就成了一種借口,不公開的原因就需要從其他方面來考慮。

政府信息公開,尤其是財(cái)政信息公開會(huì)影響到一些人的既得利益。信息公開了,決策不能隨心所欲,權(quán)力就會(huì)受到約束。從公共財(cái)政中謀取好處的行為,例如公款吃喝、公款旅游、公車私用,就會(huì)受到社會(huì)的監(jiān)督,被制止或者得到應(yīng)有的懲罰。信息公開就意味著一些人,尤其是處在權(quán)力地位上的人,要放棄既得的權(quán)力和利益,這是預(yù)算公開變得非常敏感、阻力大的一個(gè)重要原因。

敢為人先

在預(yù)算公開方面,一些地方已經(jīng)做出了很好的榜樣。

河南省焦作市是我國地方財(cái)政信息公開的先行者。十年前就開始了預(yù)算公開的嘗試。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心對(duì)焦作市的預(yù)算公開進(jìn)行了實(shí)地考察,并且按照統(tǒng)一的調(diào)查提綱和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)對(duì)焦作市的財(cái)政透明度進(jìn)行了評(píng)估,結(jié)果為78分(滿分為100分),大幅度高于全國的平均水平21.87分。對(duì)焦作市部門預(yù)算透明度的評(píng)估得分為80分 ,而31個(gè)省的同口徑成績(jī)平均不到5分?？梢?焦作市的財(cái)政透明度在全國處在遙遙領(lǐng)先。

廣州市在財(cái)政信息公開方面也是全國的一個(gè)表率。他們將114個(gè)部門的預(yù)算全部放在網(wǎng)上,引起社會(huì)極大的關(guān)注。每一個(gè)部門不僅公布了收入預(yù)算總表,支出預(yù)算總表和收支預(yù)算總表,而且還公布的部門的基本情況,包括所屬單位,人員構(gòu)成,支出執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。特別是在項(xiàng)目預(yù)算中將每一個(gè)具體項(xiàng)目都展現(xiàn)出來,起到了很好的示范作用。

四川省巴中市巴州區(qū)白廟鄉(xiāng)的事跡引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注,被稱為“全國第一全裸的鄉(xiāng)政府”,他們將鄉(xiāng)政府的每一筆支出,從差旅、餐飲到1.5元的信紙費(fèi)都進(jìn)行公示,在預(yù)算信息的細(xì)化方面發(fā)揮到了極致,獲得了社會(huì)公眾的高度評(píng)價(jià)。

這些地方在財(cái)政信息公開方面已經(jīng)率先做出了實(shí)際行動(dòng),讓人們看到了這些改革者的勇氣和向人民負(fù)責(zé)的精神,同時(shí)也引人思考。為什么在一些地方能夠達(dá)到的財(cái)政透明度在其他地方卻無法達(dá)到?

為什么一些地方用改革的行動(dòng)開拓了信息公開的疆界,證明了財(cái)政信息公開的合理性和合法性,而另一些地方卻依然畏首畏尾,甚至很不情愿呢?現(xiàn)在大家都在說“讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”,誰是真心實(shí)意的?必須要用行動(dòng)才能給出答案。

(作者系全國政協(xié)委員、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授)