什么在驅動著支撐著激勵著我們

申相臣

可以說,中國公共財政改革的探索首先從地方興起。1998年以來,焦作從地方實際出發(fā),針對經濟社會發(fā)展和財政工作中的矛盾與問題,以創(chuàng)新理念、體制、機制、制度、觀念為重點,建立了包括收支程序、核算程序、監(jiān)督程序、服務程序為一體的財政運行機制,走出了一條獨具地方特色和創(chuàng)新精神的財政科學化、精細化管理的改革之路。作為焦作十年財政改革的親歷者,我的感受可以歸納起來為“四個基本”:一是基本前提;二是基本想法;三是基本做法;四是基本看法。

一、基本前提。焦作公共財政改革是在地方黨委政府的正確領導和決策下,在上級財政主管部門的關心指導下,在焦作市財政局歷屆領導班子和全體人員的共同努力下,歷經十多年探索,改革創(chuàng)新有效果,社會公眾很滿意,這是基本前提。為什么這么說呢?沒有地方黨委政府強力支持,改革難以持之以恒;沒有上級財政指導幫助,改革難以堅持航向;沒有先進理論引導,改革難免多走彎路;沒有干事創(chuàng)業(yè)隊伍,改革難免流于形式。也就是說,這些因素創(chuàng)造形成了焦作財政良好的外部環(huán)境和內部機制,公共財政改革才得以在焦作沃土上生根、發(fā)芽、開花、結果。當然,焦作是個小地方,處于中西部相對落后地區(qū),在這個地方能夠行得通,在全國其他地方,因為情況不一樣,可能就不完全適用了,不一定適合所有地方;焦作財政是基層財政,與省財政和中央財政不是一個概念,不能相提并論,適應焦作財政的創(chuàng)新舉措,不一定適合全省全國的情況。但是,財政發(fā)展勢不可當,改革創(chuàng)新不會停滯,無論是否能夠對中國公共財政建設有所裨益,我們都將以敢于天下先的勇氣,任何時候任何情況下都堅持實事求是為民盡責,堅定不移持續(xù)推進公共財政改革。

二、基本想法。財政是黨和政府執(zhí)政為民履行職能的物質基礎。改革開放30年特別是近10年來,一方面改革開放取得了巨大成就,人民生活水平顯著提高;另一方面在經濟社會生活中又遇到了許多矛盾和問題。從焦作來看,當時主要存在的突出矛盾有:一是社會經濟問題頻出。農村老百姓告狀、上訪的比較多,抽樣調查70%左右都是因為農村的財務管理混亂,群眾對村里面的集體資源資產資金管理不信任,經常上訪告狀。二是財政收支矛盾突出。一方面財政資金短缺,另一方面損失浪費嚴重,“小金庫”屢禁不止,泛濫成災。三是會計信息失真。經濟秩序混亂,許多國企虛盈實虧,改制時問題暴露;許多事業(yè)單位虛報冒領騙取財政資金。這些問題帶有普遍性。作為財政部門來說,是管還是不管?管必然觸及矛盾得罪人!但財政的錢是老百姓的錢,浪費老百姓的錢是極大的犯罪!現在黨委政府有要求,社會公眾有訴求,財政部門責無旁貸,不能消極等待,必須主動出擊。

我們按照市委市政府的要求,力求從體制機制上找到解決問題的治本之策。改革創(chuàng)新涉及到人們的思想觀念、利益調整、制度創(chuàng)新和具體操作上的許多難點問題,財政部門首當其沖,積極主動,調查研究,理性思考,為市委政府提供了一系列的決策參考,并具體操作實踐施行。其中,包括會計委派、部門預算、政府采購等,這些改革在1998-2000年全國領先,把預算內外甚至制度外的、所有的政府財政資金歸到一個籠子里面,真正從體制機制制度上解決問題,收到了明顯的效果。財政部門要為黨委政府負責,要為老百姓負責,必須拿出有效的辦法、措施和建議,真正解決這些矛盾問題,為民理財,造福桑梓。我們認識到,這就是許多專家教授考察焦作財政時,問詢和論證并需要我們回答的,焦作財政改革源動力問題。

三、基本做法。我們是怎么做的?改革有風險,創(chuàng)新更艱難。我們知道怎么做是對的,如果不去做,上級也不會追究責任,但是我們沒有這樣做,而是從焦作實際和人民利益出發(fā),義無反顧,一往無前。焦作公共財政改革創(chuàng)新10多年歷程大致分為三個階段:1998--2001年為改革高潮期;2002--2006年為改革鞏固期;2007年特別是十七大以來進入改革新時期。1998年,針對當時財政收支矛盾爆發(fā)性的突出問題,為解決公務人員的工資和基層政府機構的正常運轉,我們首先推行了會計委派制,及時有效化解了矛盾,并和后來的國庫集中收付制度有效銜接,相得益彰,既堅持了會計委派制度的操作平臺,又實現了國庫集中收付,對持續(xù)推進復式預算、參與式預算和績效管理等綜合改革提供了一個很好的基礎和操作平臺。2007年,圍繞黨的十七大推進基本公共服務均等化和主體功能區(qū)建設,深化公共財政改革的目標要求,我們提出“公共權力屬于人民、公共財政服務人民”等新的理財思路和“尊重勞動者、服務納稅人”等新的服務理念,扎實推進“內部分權制衡、外部廣泛參與”的新的改革措施,建設陽光財政、透明財政,提高政府財政管理績效,促進了基本公共服務均等化。

我們主要做了以下六項工作:

1綜合預算。把所有政府性財政收支,全部納入到財政預算管理當中,解決體外循環(huán)、賬外賬、“小金庫”等問題。從2000年開始進行綜合預算改革,一方面是預算內的,一方面是預算外的,甚至把理論界所說制度外的所有資金都納入綜合預算管理。當時我們叫一個預算單位只有一本賬,把所有的資金都納入到一個部門的預算收支里面來,真正從體制上管住賬本,實現了財務公開、經濟民主。

2細化預算。我們當初提出細化預算,要求越具體越好。錢少,困難多,一分錢也要掰成兩半花。一方面有總的公共預算,另外還有項目預算,哪個單位有什么項目,花多少錢,都是具體到項目,還要列入政府采購。“單位花錢不見錢,財政管錢不花錢”,財政資金由國庫直接支付,辦公用品又是集中采購。在項目支出上,根據工程進度,直接撥付到施工單位和供應商。從運作機制上提高了資金的使用效率。2007年以來,我們還編制了社會性別反應預算等8本復式預算,試編了焦作市中長期預算,財政預算管理水平得到大大提升。

3參與式預算。我們感到財政資金是老百姓的錢,就應該保障人民群眾的知情權、參與權,讓老百姓知道這個錢是干什么用的,并且還要征求他們的意見。對于財政的錢往哪個地方花,了解民眾想法是什么,這就是公眾參與。我們充分運用現代技術手段,根據各個部門申報的項目預算,篩選一部分與民生密切相關的,在網上公布,廣泛征求社會公眾的意見,適時舉行財政項目專家論證、社會聽證。過去,都是各個部門拼命向財政要錢,現在,各個部門不再隨便要錢了,花錢就是責任,他們將錢花了以后,不僅要公開支出明細,還要交代效果怎么樣,接受績效評價和社會監(jiān)督。

4績效管理。過去,錢花出去了效益怎么樣,沒有一個科學的、符合實際的指標體系來評價認定。財政資金效益怎么樣,這都需要績效管理和問責。我們對老百姓關心的,政府投資比較大的,進行民生項目和重點項目績效評價。在執(zhí)行過程當中要到項目現場,有一些是工程現場,或者是政府采購的,都要看設備利用效率怎么樣?？冃Ч芾硎且粋€非常遠的目標,需要我們堅持不懈地努力。我們追求結果導向,追求老百姓真正享受到財政資金的實用效益,錢再少,也要搞績效管理。

5監(jiān)督到位。不論是部門預算,還是績效管理,任何單位、任何個人,只有依靠制度,依靠監(jiān)督,權力規(guī)范運行才能真正落實。我們從多年走過的路子來看,焦作財政還是有許多經驗和規(guī)律可循的。其一,逐步探索出財政預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評價“四權”的內部分權制衡監(jiān)督機制和管理架構。搞編制的就專門搞編制,有編制程序,征求社會意見等一套辦法;搞執(zhí)行的就完全按照部門預算,項目預算資金按照時間進度、工程進度,嚴格執(zhí)行到位;搞監(jiān)督的就從編制到執(zhí)行進行全過程的監(jiān)督;搞績效評價的就對預算項目引入外部評價,由第三方來評價的,好壞不是自己說了算。其二,建立健全了信息公開、項目公示、民意測評、人大公審等一系列公開民主程序和方法的“陽光財政”制度。為什么花這么多錢,社會公眾的意見是什么,專家的意見是什么,最后人大通過的預算方案是什么,都要公開透明,接受社會監(jiān)督。其三,形成了全員監(jiān)督、全程監(jiān)督、全方位監(jiān)督的大監(jiān)督工作機制。財政內部設立獨立的監(jiān)督委員會,由紀檢書記擔任主任,它是一個獨立機構,不經規(guī)定程序,財政資金是出不去的。

6技術支撐。財政發(fā)展也好,改革也好,都需要現代技術手段的支撐?，F代技術手段真正用起來,對我們財政科學化規(guī)范化管理促進很大。涵蓋財稅、統(tǒng)計、企業(yè)等經濟信息的“財經沙盤”,與行政服務中心、財政服務大廳、政府門戶網站、公共場所電子屏幕等形成相互補充的信息公開平臺。“非稅收入管理系統(tǒng)”財政監(jiān)督信息化網絡平臺,實現了非稅收入的自動分成和實時查詢和實時監(jiān)控,保證市級收入和資金安全?；蒉r資金“一折通”、社區(qū)公共衛(wèi)生“服務卡”、公務消費“公務卡”,真正管好了政府財政預算內外資金。

多年的改革盡管觸及了許多矛盾,但回頭看效果還不錯,得到了社會認可。特別是通過優(yōu)化財政支出結構,加大飲水安全、公共衛(wèi)生、社會服務等基本公共服務均等化投入,焦作基本公共服務均等化成效明顯,人民群眾共享到更多改革成果和經濟實惠。世界銀行TCC4項目評估顯示,焦作市近5年來農村自來水建設占比44.6%,并相當于前10年總和,93%農村居民、90%城市居民感受公共衛(wèi)生明顯改善,新農合、文化站所等全部覆蓋城鄉(xiāng),基本公共服務的范圍和水平有了質的改善和提升,公共財政普惠城鄉(xiāng)居民。同時,焦作財政連續(xù)兩屆蟬聯全國文明單位,國家級的先進榮譽數十個,我們覺得這項改革是很值得的,是很有效果的,也是經過了10多年的時間和實踐檢驗。

四、基本看法。也就是幾點感受和體會。財政工作無小事,改革創(chuàng)新無止境。

改革需要不斷完善。焦作是個小地方,站在市級這個層面深入思考,我們十多年的改革探索,雖然取得了一些效果,但站在全省全國看焦作,就會發(fā)現我們的工作還有許多不完善、不科學的地方,這是難免的,也是我們期望得到指點不斷完善的。不管怎樣,我們有一個基本的理念,不能因為追求完美就不進行改革,也不能因為不夠完美就否定改革。

改革需要領導支持。取得地方黨委政府以及人大、政協在內的領導支持至關重要。我們實施的每一項重大改革,都離不開市委政府的支持,沒有這種支持,財政部門再正確,也會受到各種沖擊?；仡欉@十多年,沒有這個支撐是難以持續(xù)的。我們市里換了好幾屆領導,但是每一屆領導都能夠把財政作為社會經濟發(fā)展當中的重要調控手段,或者是作為推動社會經濟發(fā)展的一個有效措施,及時出臺一些支持財政改革發(fā)展的政策和制度。我們每推進一項財政改革,都要有市委政府的文件,或者是人大的決議等,把這些作為政策、制度、辦法,作為我們推進財政制度改革的制度保障和政策支撐。

改革需要優(yōu)秀人才。財政工作需要有一支勇于自我革命、忘我犧牲、敢于觸及矛盾的隊伍。我們財政部門歷屆領導班子和干部職工都有一種事業(yè)心,有一種責任心,覺得財政工作太重要了,我們占有這個平臺不為百姓辦些事就沒有價值,個人被淘汰是小事,如果因為自己不懂財政無所作為,甚至不思進取以權謀私,給黨和人民的利益帶來損失則是大事,必須立黨為公,為民辦事,就是這樣一個基本的樸素的工作理念,驅動著、支撐著、激勵著我們與時俱進,不斷改革創(chuàng)新。

(作者系河南省焦作市財政局局長)