浙江一元產權結構獨立學院民營化面臨的問題與對策

諶昱

（浙江師范大學行知學院 浙江金華 321004）

浙江一元產權結構獨立學院民營化面臨的問題與對策

諶昱

（浙江師范大學行知學院 浙江金華 321004）

浙江22所獨立學院中，18所是屬于一元產權結構。這些獨立學院民營化過程中會面臨許多問題，其中，產權制度設計是一個核心問題，需要研究。本論文分析了浙江獨立學院產權歸屬情況，探究一元產權結構獨立學院民營化過程中所面臨的產權制度問題、社會出資人實施產權控制的風險和母體高校實施產權控制的必要性，在此基礎上提出母體高校產權控制基本途徑和對策。

獨立學院；產權；母體高校產權控制；社會出資人；對策

一、浙江獨立學院產權歸屬現狀

2003年4月，教育部在《關于規(guī)范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》（《若干意見》）中按照“積極發(fā)展，規(guī)范管理，改革創(chuàng)新”的發(fā)展思路，對獨立學院進行了規(guī)范，提出了獨立學院“六個獨立”的辦學要求，即：獨立的校園和基本辦學設施，實施相對獨立的教學組織和管理，獨立進行招生，獨立頒發(fā)學歷證書，獨立進行財務核算，具有獨立法人資格并能獨立承擔民事責任。根據《若干意見》的規(guī)定，浙江省目前22所獨立學院都沒有完全做到六個獨立要求，實際上是一種“校中校”，普遍存在著公共治理結構不合理、管理體制不健全、民辦機制不完善、法人治理結構等重大法律關系不明晰等等問題，沒有形成體現獨立學院自身特點的運作框架。浙江獨立學院產權現狀見下表1.

表1 浙江22所獨立學院產權類型

從以上列表來看，即浙江省試辦高校獨立學院的實踐來看，公辦普通高校大多是以申辦者的身份出現，為一元產權結構，承擔投入學校品牌、教育管理、教學師資和課程體系等義務。這種單一的產權結構使產權邊界容易分辨，所有者明確。但是這種獨立學院不容易真正與母體高校保持“獨立”，不容易按規(guī)范將獨立學院建成一個獨立的法人組織，很難形成一個健全的法人治理結構，其法人財產和法人權利容易受到母體高校侵蝕。根據《獨立學院設置與管理辦法》的相關規(guī)定，所有這些非民辦的獨立學院未來五年（2008年開始）之內，都必須與母體高校完全脫鉤，真正實現民營化辦學。辦法規(guī)定，申請籌建獨立學院，在提交資產來源、資金數額及有效證明文件材料中，包括不少于500畝的國有土地使用證或國有土地建設用地規(guī)劃許可證。在辦學和管理方面必須與校本部保持相對獨立；必須獨立頒發(fā)學歷證書；必須具有獨立法人資格；獨立承擔民事責任；必須要有獨立的校園和基本的辦學設施，獨立核算。在這四個“獨立”中財產的獨立居于核心地位，因為獨立學院擁有獨立的財產是其具有法律人格的基礎和前提條件，是其獨立享受民事權利和承擔民事義務的物質基礎。財產獨立意味著獨立學院對其財產擁有獨立的支配權，可以以自己的財產為基礎對外從事民事活動，以其全部財產作為從事民事活動的一般擔保，并以具體財產償付其債務。浙江省18所獨立學院要做到真正意義上的民營化，面臨的首要問題就是獨立學院的產權制度安排及隨之的獨立學院法人治理結構設計。

多元產權結構的共有四所獨立學院，其中浙江大學城市學院和浙江大學寧波理工學院得到政府公共財政資金的投入。政府的投入意在發(fā)展教育事業(yè)，追求社會效益，既不要求學校產權，也沒有提出剩余索取權，同時也不直接干預學校的管理和資產的處置等。而同濟大學浙江學院、上海財經大學浙江學院為民間投資機構，包括教育投資公司，其他企業(yè)法人組織是獨立學院的主要投資者，享有獨立學院多數產權，也承擔獨立學院的經營風險。在實際運營中，由于民間投資者缺少辦學經驗，又不能掌握辦學中最主要的辦學品牌、師資等資源，在與普通高校的合作辦學中往往不能處于主導地位，其經濟收益率也往往比作為申辦者的母體高校低。

綜上所述，第二、三類獨立學院已是多元產權結構，而且產權明確，實施了民營化，故不在本論文的研究之列。第一類獨立學院目前還未實施完全的民營化，屬一元產權結構，是母體高校舉辦的獨立學院。浙江這類獨立學院數量多，未來幾年要實施民營化所面臨的問題更多，其中突出的問題是產權問題。

二、浙江一元產權結構獨立學院民營化面臨的產權制度問題及風險

根據“科斯定理”，盡管產權的界定不是萬能的，但是沒有產權是萬萬不能得，問題的關鍵在于如何建立有效率的產權制度。就浙江省獨立學院的發(fā)展實踐看，目前大部分為一元產權結構，獨立學院產權單一歸國家所有不符合現有政策的規(guī)定。教育部《若干意見》第三條規(guī)定：“獨立學院的申請者，應為普通本科高校。獨立學院的合作者，可以是企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體或個人，也可以是其他有合作能力的機構”。第四條規(guī)定“試辦獨立學院要一律采用民辦機制。試辦獨立學院建設、發(fā)展所需經費及其他相關支出，均由合作方承擔或以民辦機制籌措解決”。因此，單一國有產權的獨立學院需要根據《若干意見》的精神重新調整其產權結構。產權單一歸屬國家所有的獨立學院何去何從，理論界尚處于爭鳴階段，實踐中的混亂還將持續(xù)一段時間。

（一）面臨的產權制度問題。

為了實施民營化，一些一元產權結構的獨立學院在沒有核定產權情況下盲目找了一些合作伙伴，母體高校與社會出資人在沒有明確界定產權安排情況下合作，結果導致獨立學院產權歸屬不明確、產權性質不清楚、產權關系混亂，母體高校和社會出資人都面臨許多紛爭。

第一，獨立學院難于獨立地承擔各種民事糾紛，致使母體高校承受無限的連帶責任和巨大的辦學風險；

第二，當獨立學院辦學規(guī)模進一步擴大、資產積累到一定程度后，會在舉辦者、管理者、辦學者之間引起財產所有權以及經營權、使用權等方面的權益紛爭；

第三，加劇過度使用公有資產的“公用地悲劇”造成公共資產流失；

第四，因不能確認和保護人們對投資創(chuàng)業(yè)的利益期待而挫傷投資者的辦學積極性；

第五，沒有明確產權，社會出資人會任意干涉，不利于獨立學院整體教育質量的提高。

（二）社會出資人產權控制的風險。

一元產權結構的獨立學院的產權，如果由社會出資人控制，則面臨許多風險。

1.社會出資人的趨利性風險。社會出資人參與到獨產學院辦學，其最大的動機可能是追求高回報率。沒有高回報率的誘惑，社會出資人是不愿意參與到獨立學院的辦學。然而，獨立學院是我國高等教育的重要組成部分，與公辦教育一樣，其辦學的根本目的并不是高回報率，而是為中國現代化建設培育有用人才。公益性同樣是獨立學院辦學的根本宗旨。獨立學院的投資，應以長期收回成本為原則。如果社會出資人通過產權制度安排來控制獨立學院辦學，很可能追求高回報率，那么，就很難保證獨立學院的公益性。

2.社會出資人投資多元化風險。社會出資人擁有獨立學院的產權控制權，也就是社會出資人擁有獨立學院各方面經營與管理決策權。在沒有高回報率情形下，社會出資人很可能考慮其他高回報率的投資途徑，尋找其他多元化投資形式。如果是這樣，社會出資人就無暇顧及獨立學院的發(fā)展前途，社會出資人有可能將從獨立學院辦學過程中收回的成本，甚至獨立學院原有的國有資產投入到其他領域，必將影響到獨立學院的持續(xù)發(fā)展，甚至會導致國有資產流失。

3.社會出資人的短期投機性風險。目前，在我國公辦教育資源有限的情況下，獨立學院的投資回報基本上有保障。這也是近十年來我國獨立學院為什么能夠快速發(fā)展的根本原因。也正是這個現實，社會出資人愿意參與獨立學院辦學。但是，未來的情形可能會發(fā)生變化，或者因各種原因導致獨立學院經營不善，社會出資人很可能會轉移資產或撤資。因此，社會出資人擁有獨立學院各方面經營與管理決策權時，存在社會出資人的“搭便車”風險和短期投機性風險。

4.社會出資人的“借殼”風險。社會出資人參與獨立學院辦學，可以獲得較高的社社會聲譽。在社會出資人不能通過產權制度安排控制獨立學院的辦學時，這種“借殼”風險可能比較少。但是，社會出資人擁有獨立學院各方面經營與管理決策權時，這種“借殼”風險則非常大。社會出資人可能會借參與獨立學院辦學之名，度謀取其他利益之實。如果社會出資人利用所獲取的社會聲譽謀取其他不正當利益時，“借殼”風險難于預料。

5.母體高校乘機甩包袱。如果社會出資人要實現產權控制，母體高?？赡軙⒘淤|資產（包括師資、設備、場地等資產）轉嫁給獨立學院，母體高校乘機甩包袱。相反，如果母體高校實現產權控制，母體高校就會整合好母體與獨立學院之間的資產，不會甩包袱。

三、母體高校對獨立學院進行產權控制的必要性

所謂母體產權控制，就是母體高校對獨立學院的所有權、經營權、收益權和處置權具有主導地位，在法人治理結構中擁有多數席位。母體高校對獨立學院進行產權控制，才能控制獨立學院的經營方向和經營性質。

（一）有助于提高獨立學院的人才培養(yǎng)質量。

獨立學院是通過“不以營利為目的”的贏利求得自身發(fā)展的，在保證教育教學質量的前提下，追求一定的經濟效益是獨立學院生存和發(fā)展的必然要求。但衡量獨立學院優(yōu)劣的標準不應看有否贏利及盈利的大小，而是看其是否有利于落實黨的教育方針，是否有利于多出人才、快出人才、出好人才，是否有利于促進社會生產力的發(fā)展。質量和效益是獨立學院的生命線。母體高校具有悠久的歷史，雄厚的師資力量，辦學經驗豐富，教學設備齊全。在獨立學院民營化過程中，母體高校實施產權控制，必然會考慮獨立學院的人才培養(yǎng)質量，將人、財、物等優(yōu)質資產投入到獨立學院，必然有助于提高獨立學院的人才培養(yǎng)質量。《獨立學院設置與管理辦法》也規(guī)定：參與舉辦獨立學院的普通高等學校，應當按照合作辦學協議和國家的有關規(guī)定，對獨立學院的教學和管理工作予以指導，完善獨立學院教學水平的監(jiān)測和評估體系。

（二）有助于保障獨立學院的教育公益性。

教育作為一種公共產品，其公益屬性不容置疑。根據《教育法》和《民辦教育促進法》，民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會主義教育事業(yè)的組成部分。而母體高校是公辦教育的辦學機構，承擔著為國家培養(yǎng)接班人的義務，有責任貫徹國家的教育方針。由于獨立學院是由公立高校舉辦的，而公立高校長期以來作為一項公益事業(yè)贏得了人們的信任，公辦高校參與營利較之民辦高校營利給人們帶來的心理不適應更為強烈。同時，在純粹的公辦高校和民辦高校中由于其投資主體與辦學主體的一致性，教育公益性與資本尋利性的矛盾常常能夠被掩蓋，但在公辦高校嫁接的獨立學院中由于其投資主體與辦學主體不一致，這種矛盾必然凸顯出來。如果投資者不顧教育教學規(guī)律，完全以追求利潤最大化為辦學目的，從消減教育教學經費中來擴大經濟回報率，營利性與公益性的矛盾有可能被激化。在這種情況下，學校發(fā)展帶來的公益性與營利性之間呈負相關，如圖1所示，獨立學院打著公益性的旗號開始辦學，隨著學校的發(fā)展，營利越多（從1A增至2A），公益性受損越大（從2B降至1B）。但是，這種純粹以營利為目的的辦學行為，其發(fā)展路線是一個有終點的線段，也就是說它是一種短期行為，不可能得到持續(xù)收益，隨著營利行為對公益性帶來的損害加劇，公益性枯竭之時，也是辦學行為終止之時（圖中A點），因為對于公益性為零或為負的教育，消費者定會將它驅逐出教育市場。

母體高校兼顧公辦教育與民辦教育，必然會將公辦教育方針貫徹在獨立學院的辦學過程中，有利于實現校企分開，所有權與經營權分離，促進經營管理的公開化，有效地化解學校經營管理中公益性與營利性的矛盾沖突，有助于保障獨立學院的教育公益性。

（三）有助于保障社會出資人的利益。

獨立學院民營化過程中，為了吸引社會出資人，母體高校會考慮社會出資人的利益，并且母體高校也要求得到回報，他們有利益的一致性。社會出資人追求營利在母體高校正確的辦學理念指導下是可以調和的。對于獨立學院的社會出資者來說，如果出資得不到經濟上的回報，“出資人”將變成“捐資者”，也就沒有了投資的動力；同時獨立學院沒有國家財政作支撐，如果沒有寬松的結余和資金的不斷投入，學校就無法發(fā)展，辦學條件也不可能逐漸得到改善，因此獨立學院成長必然要有合理回報。但是，教育事業(yè)具有投入大，收益滯后，外部性顯著等特征，任何試圖通過用“短、平、快”的企業(yè)式投入產出模式來對待高等教育的行為，都無異于殺雞取卵。投資教育只有重視辦學質量，重視學校產出的社會適應性和社會影響力，才能進入良性發(fā)展軌道，實現獨立學院營利性與公益性的雙贏。如果出現雙贏局面，學校的營利性與公益性之間就會呈現出正相關關系，如圖三所示：學校發(fā)展隨著營利性的延伸（從 1A點到2A點），公益性也逐漸走向極大化（從1B點到2B點）。

整體來說母體高校與社會出資人之間的聯合大于沖突，但當社會出資人營利動機過強，且急功近利時，雙方的沖突有可能上升為難于調和的矛盾。在獨立學院民營化過程中，母體高校實施產權控制，必然會考慮到學校的品牌和長遠發(fā)展，盡可能發(fā)揮優(yōu)勢，并把這些優(yōu)勢轉化為獨立學院發(fā)展新的增長點，實現獨立學院營利性與公益性的雙贏，從而有助于保障社會出資人的根本利益。并且社會出資人還能在參與辦學中得到多方面非經濟利益，如品牌效益、社會效益。在辦學之初往往經濟效益占主要成分，但隨著辦學影響的擴大，非經濟收益有可能轉變?yōu)檗k學者追逐的核心收益。

（四）有助于獨立學院國有資產保值增值，防止國有資產流失。

母體高校應是獨立學院的經營主體與管理主體，必然要投入有形與無形資產，獨立學院的資產類型，一為土地，及辦學所需空間；二是房產，包括教室、實驗室、圖書館、辦公室等；三是圖書資料、儀器設備；四是品牌；五是教學和管理人員。而這些資產是屬于國有資產。能夠承擔獨立學院的國有資產保值增值責任的股東，唯有母體高校。母體高校是國民教育機構的經營管理者，是國有資產經營管理的代理人，有責任和義務促進獨立學院的國有資產保值增值。

（五）有助于化解獨立學院的辦學風險。

獨立學院是民辦機構，存在舉辦者不履行出資義務或抽逃、挪用辦學資金等風險。如產權控制主體是社會出資人，若出現辦學風險，則很難化解。如產權控制主體是母體高校，任何辦學風險都容易化解，因為，母體高校還有公辦教育形式，一旦獨立學院辦學存在風險，母體高校必會統(tǒng)籌公辦教育與民辦教育的各種資產，化解風險。而且，《獨立學院設置與管理辦法》規(guī)定，獨立學院終止時仍未畢業(yè)的在校學生由參與舉辦的普通高校托管。這個規(guī)定一定意義上表明了母體高校是獨立學院的最終責任人。如果母體高校不是獨立學院的產權控制者，就不可能要承擔這個責任。因此，母體高校對獨立學院實施產權控制，有助于化解獨立學院的辦學風險。

（六）助于貫徹國家教育方針政策，維護民辦高等教育秩序。

民辦學校的辦學問題比較多，這是不爭的事實。在貫徹國家的教育方針和政策方面，民辦學校做得相對差些。自2006年起，大規(guī)模的擴招已經停止，中國高等教育的發(fā)展面臨新的形勢，由大發(fā)展階段進入了提高階段。2006年5月10日，國務院召開第135次常務會議。會議作出了“高等教育要全面貫徹科學發(fā)展觀，適當控制招生增長幅度、相對穩(wěn)定招生規(guī)模，把重點放在提高質量上”的重要決策。2007年國務院轉發(fā)的《國家教育事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》明確“十一五”期間三大任務：普及和鞏固九年義務教育、大力發(fā)展職業(yè)教育、提高高等教育質量。溫家寶總理在2007年《政府工作報告》中指出：“高等教育要以提高質量為核心，加快教育教學改革，相對穩(wěn)定招生規(guī)模，加強高水平學科和大學建設，創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式，優(yōu)化人才培養(yǎng)結構，努力造就大批杰出人才?！边@為新時期高校建設發(fā)展指明了方向，而如何落實這一發(fā)展政策，全面提升教學質量，對高校的全面、協調和可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。母體高校在獨立學院的產權結構中擁有控制力，有助于貫徹國家的教育方針和政策，維護民辦高等教育的秩序。

四、浙江母體高校產權控制的基本途徑及政策建議

（一）基本途徑。

母體高校要對獨立學院實現產權控制，反映在產權約束中的所有權必須占優(yōu)勢和法人治理結構中的董事會中參與決策的人數占優(yōu)勢兩個方面：

1.所有權必須占優(yōu)勢。根據2006年1月1日執(zhí)行的《中華人民共和國公司法》規(guī)定，股份有限公司股東大會由全體股東組成。股東大會是公司的權力機構，依照本法行使職權。股東大會會議由董事會召集，董事長主持。董事會設董事長一人，可以設副董事長。董事長和副董事長由董事會以全體董事的過半數選舉產生。董事長召集和主持董事會會議，檢查董事會決議的實施情況。副董事長協助董事長工作，董事長不能履行職務或者不履行職務的，由副董事長履行職務；副董事長不能履行職務或者不履行職務的，由半數以上董事共同推舉一名董事履行職務。雖然董事長是選舉產生，控股股東如果沒有特別要求一般會推選為董事長?？毓晒蓶|，是指其出資額占有限責任公司資本總額百分之五十以上或者其持有的股份占股份有限公司股本總額百分之五十以上的股東；出資額或者持有股份的比例雖然不足百分之五十，但依其出資額或者持有的股份所享有的表決權已足以對股東會、股東大會的決議產生重大影響的股東。因此，母體高校要實施對獨立學院的控制，就必須成為獨立學院的控股股東，也就是母體高校要在獨立學院產權束中的所有權方面占優(yōu)勢，即獨立學院資產的所有權份額中，母體高校資產所有權所占的份額必須高于任何社會出資人資產所有權所占的份額。如果社會出資人是單個出資主體，則母體高校的資產所有權在獨立學院全部資產中所占的份額必須高于50%。如果社會出資人是多個出資主體，則母體高校的資產所有權所占的份額必須高于其他任何單個出資人資產所有權所占的份額，這樣才能使母體高校成為控股股東。

母體高校資產所有權占優(yōu)勢，成為獨立學院的控股股東，相應地就會對獨立學院的股東大會和董事會決議產生重大影響，既確保了獨立學院人才培養(yǎng)質量和教育的公平性，更好執(zhí)行教育部的管理規(guī)定，又能更好維護社會出資人、母體高校和政府三者的利益。

2.法人治理結構中占多數席位。母體高校與社會出資人合作舉辦獨立學院，要遵守公司法。根據公司法，母體高校要對獨立學院進行控制，除了產權份額上要做到絕對控制或相對控制，同時，在獨立學院法人治理結構中，要擁有更多的投標席位。因為，母體高校所有權占優(yōu)勢，成為獨立學院的控股股東，只是表明母體高校在獨立學院中起決定作用，居主導地位，而要真正落實到獨立學院的決策和經營中，母體高校需要在獨立學院的治理結構中占多數席位，在操作層面上實現母體高校的控股形式。

（二）政策建議

為了實施母體高校產權控制和實現獨立學院可持續(xù)發(fā)展，政府應該完善法律法規(guī)，將獨立學院立法納入民辦高等教育法律體系，進一步明確獨立學院的法律地位，在法律的基礎上運用法律手段、經濟手段和其他必要手段來進行管理，給予獨立學院充分的辦學自主權。要規(guī)范和指導獨立學院制定自己的章程，獨立學院的章程應明確自己的法律地位，從根本上確立獨立學院的管理運作體制，具有法律效力；聘請權威資產評估機構對母體高校投入獨立學院的資產（有形資產和無形資產）進行評估，防止國有資產流失，同時為吸引社會出資人提供合作條件和依據。改革教育投資體制，增加社會投入，完善高等教育的成本分擔機制，形成多元化教育投入體制；加強母體高校獨立學院民營化的過程管理，要定期對獨立學院進行評估，要委托有關機構對獨立學院的財產、財務進行定期審核審計，確保國有資產和教育資源不流失。嚴格審查合作者的出資狀況與經濟能力；國家相關行政部門和地方政府要根據權責明確原則對獨立學院的教學質量進行監(jiān)控，對招生、辦學條件、師資、地方政策等方面進行管理。

[1]李桂榮.大學組織變革之經濟理性[M].中國社會科學出版社，2007，P183-184.

諶昱 （1974-），女，會計師，浙江師范大學行知學院財務辦工作。

2010-09-13