非領(lǐng)導職務(wù)公務(wù)員考核量化管理模型構(gòu)建及實現(xiàn)路徑

□何寶輝

（遼寧省國家稅務(wù)局，遼寧沈陽110016）

非領(lǐng)導職務(wù)公務(wù)員考核量化管理模型構(gòu)建及實現(xiàn)路徑

□何寶輝

（遼寧省國家稅務(wù)局，遼寧沈陽110016）

目前，非領(lǐng)導職務(wù)公務(wù)員考核存在定性多、定量少，主觀因素多、客觀標準少等突出問題，缺乏一套科學、完整、民主參與、可操作性強的考核管理體系。因此，要解決考核的合理性與可行性之間的矛盾，就應(yīng)當在科學理論指導下，運用先進的績效考核方法，構(gòu)建非領(lǐng)導職務(wù)公務(wù)員考核量化管理模型，積極探索切實可行的實現(xiàn)路徑。

非領(lǐng)導職務(wù)；公務(wù)員績效考核；量化模型

一、非領(lǐng)導職務(wù)公務(wù)員考核存在的問題

非領(lǐng)導職務(wù)公務(wù)員考核是指行政機關(guān)根據(jù)法定權(quán)限，運用科學的方法和手段考核其（除機關(guān)領(lǐng)導以外的公務(wù)員）完成崗位目標的過程，并評價其工作業(yè)績和德才表現(xiàn)，為獎懲、培訓及晉級增資等提供科學依據(jù)。2007年1月4日，中共中央組織部和國家人事部聯(lián)合印發(fā)了《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》（以下簡稱《規(guī)定》），對非領(lǐng)導職務(wù)公務(wù)員考核的基本原則、內(nèi)容、標準、程序、結(jié)果使用及相關(guān)事宜作了概括性規(guī)定。非領(lǐng)導職務(wù)公務(wù)員的工作具有工作目標多樣性、工作完成協(xié)作性、工作難易差異性、工作成果非形態(tài)性等特征，但考核制度規(guī)定得簡單籠統(tǒng)，要素細化、量化不夠，使考核工作缺乏可操作性。具體而言，存在以下突出問題：

（一）考核內(nèi)容籠統(tǒng)，考核指標細化及量化不夠

目前，非領(lǐng)導職務(wù)公務(wù)員考核內(nèi)容被概括為“德、能、勤、績、廉”等五個方面，但沒有具體而詳細的規(guī)定和解釋。考核內(nèi)容的籠統(tǒng)化使得考核者無從下手，尤其是德、能、廉等主觀性指標，沒有給每個指標賦予合理的權(quán)重和量化的分值，使得定量考核很難確定測評標準，導致了非領(lǐng)導職務(wù)公務(wù)員考核往往以定性考核為主，忽視了定量考核的要求。每個人只能憑個人的理解和好惡進行評判，使考核結(jié)果差異很大。

（二）考核指標設(shè)定程序缺乏民主和溝通

《規(guī)定》沒有從制度層面要求制定考核指標時應(yīng)與公務(wù)員充分溝通，讓公務(wù)員參與指標設(shè)定，使得考核指標只單方面體現(xiàn)了管理者的意愿，一些指標與公務(wù)員的工作實際不符，難以達到考核的目的。

（三）沒有規(guī)定平時考核與定期考核如何結(jié)合

《規(guī)定》只是提出了平時考核與定期考核相結(jié)合，定期考核以平時考核為基礎(chǔ)的原則性要求，沒有劃定平時考核的周期，也沒有明確平時考核與定期考核如何銜接，使不少單位忽視或弱化了平時考核，只是采取年末測評的簡單形式替代了定期考核，使工作績效考核異化為人際關(guān)系考核。

（四）沒有建立分級分類的考核體系

《規(guī)定》沒有針對職位性質(zhì)、特點和對不同層級人員能力、業(yè)績的不同要求，建立差異化的分級、分類考核體系，而是對各單位的部門級管理人員和一般工作人員都實行一個標準的考核體系，這樣，就難以對不同層級的非領(lǐng)導職務(wù)公務(wù)員的工作績效做出科學、合理的評估。

（五）缺少績效改進和績效反饋機制

平時考核只是規(guī)定主管領(lǐng)導對考核結(jié)果予以審核評價，年末考核結(jié)果以書面形式通知被考核者，沒有要求主管領(lǐng)導應(yīng)幫助被考核者診斷績效不佳的原因，并通過績效面談等方式與被考核者進行溝通、反饋信息，弱化了通過考核提高人員素質(zhì)和提升組織績效的作用。

（六）考核結(jié)果的等次偏少

年度考核的結(jié)果分為優(yōu)秀、稱職、基本稱職和不稱職四個等次，在稱職與優(yōu)秀兩個等次之間缺乏過渡，加之優(yōu)秀等次人數(shù)有比例限制，實際評定中不稱職和基本稱職的人又很少，這就使稱職人員中相當一部分德才表現(xiàn)和工作實績都比較好的公務(wù)員與一部分德才表現(xiàn)和工作實績都比較差的公務(wù)員沒有任何差別，大多數(shù)的人都集中在稱職等次，不管實際工作表現(xiàn)如何都能享受相同待遇，使得考核激勵功能弱化。

（七）對考核主體在考核的不同環(huán)節(jié)中應(yīng)負何種責任，出現(xiàn)考核失職失誤后該如何追究和懲處未作明確規(guī)定

目前，公務(wù)員績效考核的主體主要是被考核者的上級，考核結(jié)果基本體現(xiàn)領(lǐng)導者的意志。在考核實踐中，因考核者礙于面子，讓一些存在嚴重問題的被考核者順利過關(guān)，使得公務(wù)員考核管理缺乏實際意義。

總之，我國非領(lǐng)導職務(wù)公務(wù)員考核的突出問題是定性多、定量少，主觀因素多、客觀標準少，缺乏一套科學、完整、具有可操作性的考核指標體系，考核指標的設(shè)計沒有被考核者的民主參與，考核結(jié)果反饋溝通不夠?？v觀公務(wù)員績效考核方法的發(fā)展歷程，就是一個減少考核者主觀隨意性，增加客觀量化標準，逐步實現(xiàn)考核者與被考核者互動的日益完善與科學化的過程。［1］要解決這個問題，就應(yīng)如法學專家唐超華教授呼吁的那樣，“途徑就在于公務(wù)員考核指標的具體量化，用具體的量化指標來考核每個國家公務(wù)員”。

二、構(gòu)建量化管理模型

（一）制度框架——現(xiàn)行法律法規(guī)

公務(wù)員績效考核具有法定性，即對公務(wù)員的績效考核要依據(jù)法律法規(guī)及相關(guān)規(guī)范性文件，依照法定程序進行。以《公務(wù)員法》和《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》為制度框架來構(gòu)建模型，使績效考核量化管理模型具有合法性和應(yīng)用性。即考核實行領(lǐng)導與群眾相結(jié)合，平時與定期相結(jié)合，定性與定量相結(jié)合的方法，考核內(nèi)容應(yīng)在“德、能、勤、績、廉”的規(guī)定范圍分平時考核與定期考核。考核程序為個人總結(jié)、主管領(lǐng)導評價、考核委員會或小組審核評定考核等次、書面通知考核結(jié)果等程序?？己说慕Y(jié)果作為調(diào)整公務(wù)員職務(wù)、級別、工資以及公務(wù)員獎勵、培訓、辭退的依據(jù)。

（二）指導理論——績效管理理論、才能“三態(tài)”論、“喬哈里之窗”理論

⒈績效管理理論。20世紀70年代后期，研究者在總結(jié)績效評價不足的基礎(chǔ)上提出了“績效管理”的概念。在績效管理理論發(fā)展過程中，對績效管理的認識有三種觀點：一是績效管理是管理組織績效的體系，二是績效管理是管理雇員績效的體系，三是績效管理是把對組織的管理和對雇員的管理結(jié)合起來的體系?？冃Ч芾淼闹行哪繕耸峭诰騿T工的潛力，提高他們的績效，并通過將員工的個人目標與組織的戰(zhàn)略結(jié)合起來，以提高組織的績效。［2］（p145）績效管理是一個完整的系統(tǒng)，包括制定績效計劃、實施績效跟蹤、績效診斷評價、績效結(jié)果應(yīng)用反饋四個部分。理想的績效管理應(yīng)該是有效落實組織的戰(zhàn)略目標，增加戰(zhàn)略目標的執(zhí)行力，在戰(zhàn)略目標和組織成員之間建立起明確的目標等級鏈，讓組織成員清楚感受到自身工作與組織發(fā)展的關(guān)系。同時，通過組織成員工作績效的執(zhí)行、評估和反饋來提升組織戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)和成員個人能力素質(zhì)的提高，取得組織與個人的雙贏。

績效管理理論給我們的啟示是，公務(wù)員考核應(yīng)堅持以提升組織績效和提高個人能力為目標，考核指標應(yīng)與組織目標、部門目標緊密結(jié)合，用科學的方法對考核結(jié)果進行量化管理，以增強考核結(jié)果的效度和信度。同時，考核應(yīng)是包括制定計劃、跟蹤管理、評價分析、結(jié)果反饋等環(huán)節(jié)的一個績效持續(xù)改進完善的循環(huán)系統(tǒng)。

⒉才能“三態(tài)”論。1985年，我國學者王通訊提出了才能“三態(tài)”論，指出人的才能在社會實踐中可以分為三種存在形態(tài)：一是“持有態(tài)”，指人本身所具有的才能，包括學歷、職稱等外在標志和技能的熟練程度以及創(chuàng)造性的高低等潛在的勞動能力；二是“發(fā)揮態(tài)”，即人在社會實踐中發(fā)揮持有才能的狀況，如出勤率的高低度、積極性與主動性的大小、協(xié)作精神的強弱等；三是“轉(zhuǎn)化態(tài)”，是指人的能力素質(zhì)轉(zhuǎn)化為工作結(jié)果或業(yè)績的狀況，通常用物質(zhì)成果或服務(wù)質(zhì)量來衡量。［3］同時，還用等式表達了才能“三態(tài)”的關(guān)系，發(fā)揮態(tài)＝持有態(tài)×發(fā)揮率，轉(zhuǎn)化態(tài)＝發(fā)揮態(tài)×轉(zhuǎn)化率?！俺钟袘B(tài)”、“發(fā)揮態(tài)”、“轉(zhuǎn)化態(tài)”分別對應(yīng)我國公務(wù)員考核指標中的能、勤、績。

才能“三態(tài)”論對公務(wù)員考核指標的確定和考核方式、方法的選定給予了重要的理論支持。勤是反應(yīng)工作狀態(tài)指標，是對個人工作努力程度的衡量，是個人潛能轉(zhuǎn)化為工作業(yè)績的中介變量，需要經(jīng)常性的督促和激勵，并具有一定的可觀測性和量化標準，應(yīng)采取平時紀實的方法重點考核出勤情況和工作表現(xiàn)?？?yōu)楣ぷ鳂I(yè)績指標，應(yīng)采取以績效為導向的考核方法，重點考核工作數(shù)量、質(zhì)量和效益。由于工作任務(wù)具有隨機發(fā)生、動態(tài)處理、持續(xù)改進的特征，應(yīng)采取平時考核、督促改進的方式進行量化考核。

⒊“喬哈里之窗”理論。20世紀50年代，美國心理學家喬瑟夫·勒夫（Joseph Luft）和哈里·英格拉姆（Harry Ingram）在研究組織動力學時提出了“喬哈里之窗”理論，用來解釋自我和公眾溝通關(guān)系的動態(tài)變化。此理論被廣泛引入到人際交往心理學、管理學、人力資源等領(lǐng)域?！皢坦镏啊崩碚摪讶说膬?nèi)心世界比作一個窗子，它有四格，一為開放區(qū)：代表所有自己知道，他人也知道的信息。二為盲目區(qū)：代表他人知道而自己不知道的信息。三為隱秘區(qū)：代表自己知道而他人不知道的信息。四為未知區(qū)：這個區(qū)域指的是自己不知道，他人也不知道的信息。

“喬哈里之窗”

從屬性來看，公務(wù)員考核中的“德、能、廉”指標都屬于個人的特質(zhì)指標，屬于個人的內(nèi)在世界，符合“喬哈里之窗”理論的規(guī)律，都存在于開放區(qū)、盲目區(qū)、隱秘區(qū)、未知區(qū)之中。他人很難知曉隱秘區(qū)和未知區(qū)，應(yīng)主要考核開放區(qū)和盲目區(qū)，因為有盲目區(qū)，所以要廣泛征詢他人的意見。為此，在考核公務(wù)員的“德、能、廉”時，不應(yīng)對隱秘區(qū)和未知區(qū)進行考核，如“德”中的政治忠誠度和“廉”中的違法違紀行為，即使進行考核，得出的結(jié)論也是無效的。而應(yīng)對開放區(qū)和盲目區(qū)進行考核，如“德”應(yīng)主要考核“政治品德、職業(yè)道德、家庭美德、社會公德”等方面表現(xiàn)出的可測行為；“能”應(yīng)主要考核依法行政能力、公共服務(wù)能力、學習創(chuàng)新能力、表達溝通能力、組織協(xié)調(diào)能力、調(diào)查研究能力、協(xié)作配合能力、培養(yǎng)人才能力等方面表現(xiàn)出的可見行為；“廉”應(yīng)主要考核外在的廉政作風和合法而不合理的不廉行為。另外，因為有盲目區(qū)，所以要廣泛征詢他人的意見，且他人需要較長的時間才能對被考核人進行認知和了解，所以，對公務(wù)員“德、能、廉”考核應(yīng)采取平時記錄、年底多方位測評的方式進行。

（三）模型概況

非領(lǐng)導職務(wù)公務(wù)員考核量化管理模型是指以《公務(wù)員法》和《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》為制度框架，以績效管理理論、才能“三態(tài)”論、“喬哈里之窗”等理論為指導，通過民主互動和細化、量化的方式制定合法有效的考核計劃，平時考核動態(tài)跟蹤管理“勤、績”，年末考核360度評估“德、能、廉”表現(xiàn)，在定量的基礎(chǔ)上對考核結(jié)果進行綜合定性評定，并正確運用和分析反饋考核結(jié)果的一種分級考核管理模型，也是一個以制定計劃、跟蹤管理、評價分析、結(jié)果反饋為重點的“四位一體”的考核管理系統(tǒng)。具體模型如下：

⒈制定考核計劃。根據(jù)單位及部門的工作目標、崗位職責、內(nèi)外部的要求，采用工作分析法與組織成員共同研究年度考核計劃，討論考核信息的收集途徑，運用目標管理法（MBO）和關(guān)鍵業(yè)績指標法（KPI）建立以“德、能、勤、績、廉”為核心的考核指標體系，確定考核指標和評價標準。考核實行百分制，采取層次分析法（AHP）確定各項考核指標的權(quán)重，再賦予分值，實現(xiàn)考核指標的量化管理。

⒉實施考核跟蹤。采取工作紀實的方法，按月考核勤、績，記錄德、廉表現(xiàn)，監(jiān)督被考核人實施績效計劃。管理者要給予被考核者績效指導和反饋，當被考核者面臨困境時，應(yīng)給予方向指引和必要支持，對能力欠缺人員應(yīng)給予具體的指導、指示。同時，管理者要聽取和采納被考核者的合理意見，動態(tài)調(diào)整績效計劃。

⒊考核評價分析。年末采取360度測評的方法，對“德、能、廉”表現(xiàn)進行測評，用模糊綜合評估法對測評情況進行量化評價。然后，將平時考核勤、績得分與年末測評得分加總，形成考核總分，作為年度評定考核等級的依據(jù)。同時，管理者根據(jù)平時考核和年度測評的信息對個人的德才表現(xiàn)和工作業(yè)績進行分析，找出個人的優(yōu)缺點和業(yè)績優(yōu)劣的原因，寫出具有針對性的考核評語和改進建議，并將考核等次建議情況報送考核委員會審定。

⒋結(jié)果反饋運用?？己私Y(jié)束后，管理者與員工進行績效面談，反饋考核結(jié)果和考核診斷情況，并共同商議績效改進計劃。同時，人事部門登記考核等次，并將其作為調(diào)整公務(wù)員職務(wù)、級別、工資以及公務(wù)員獎勵、培訓、辭退的依據(jù)，兌現(xiàn)考核結(jié)果，將考核結(jié)果與公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展規(guī)劃相聯(lián)系。

⒌模型特點?？己肆炕芾砟Ｐ土η笞龅娇己藘?nèi)容具體化、考核標準數(shù)量化、考核方式民主化、考核方法多樣化。具體而言：一是將績效管理與公務(wù)員考核有機結(jié)合，著力解決考核指標和內(nèi)容的細化、量化問題。二是將過程管理與平時考核管理有機結(jié)合，有效實現(xiàn)公務(wù)員的自我管理和日常管理，激勵公務(wù)員完成好工作任務(wù)，并為年度考核提供客觀、準確的依據(jù)。三是將平時考核與年度考核有機結(jié)合，使考核結(jié)果全面、完整。四是將傳統(tǒng)考核方法與創(chuàng)新考核方法相結(jié)合，使考核更具科學性、客觀性。

三、非領(lǐng)導職務(wù)公務(wù)員考核量化管理模型的實現(xiàn)路徑

（一）營造“以人為本”的考核文化，樹立追求優(yōu)異績效的核心價值觀

各單位和部門應(yīng)當加大對工作績效、科學考核、公眾評價、法治管理等現(xiàn)代績效評估理念的宣傳力度，增加公務(wù)員隊伍對績效考核的認同感。在考核過程中，加大公務(wù)員參與力度，使其在指標設(shè)定、過程管理、結(jié)果評定上有更多的話語權(quán)，通過績效面談、會議討論等方式及時向其反饋考核信息，并使考核結(jié)果不僅與薪酬、晉升、培訓、獎懲掛鉤，還要與公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展相聯(lián)系，讓公務(wù)員在為組織做出貢獻的過程中獲得成就感和自我實現(xiàn)感。

（二）構(gòu)建“政府——部門——團隊——個人”的考核目標層級鏈條

公務(wù)員考核僅有法律制度的剛性約束是不夠的，還要給予公務(wù)員考核以足夠的外在壓力和動力，以避免考核走過場。應(yīng)構(gòu)建“政府——部門——團隊——個人”層次分明的考核等級鏈條，將公務(wù)員的業(yè)績與工作部門的業(yè)績緊密相連，圍繞組織中心目標，明確各部門和個人職責，通過推動公務(wù)員個人績效的提高來共同實現(xiàn)組織的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標。

（三）改革、完善公務(wù)員考核管理制度

一是建立健全崗位責任制，詳細制定職位說明書，使每個公務(wù)員都有明確的職務(wù)、責任、權(quán)力和應(yīng)有的利益，為公務(wù)員考核提供科學依據(jù)。二是在優(yōu)秀與稱職兩個等次之間增加良好等次，以期進一步科學反應(yīng)考核結(jié)果，完善考核激勵功能。三是實行分類分級考核制度。按照職位特點和行政級別，逐步建立綜合管理、行政執(zhí)法、專業(yè)技術(shù)人員的分級別考核指標體系。四是完善考核救濟制度，不論考核為何等次，都允許公務(wù)員向上級領(lǐng)導和人事部門提出申訴，及時糾正出現(xiàn)的偏差。五是建立考核責任追究制度，對考核主體應(yīng)負的責任、工作中出現(xiàn)的失職失誤行為的追究和懲處作出明確規(guī)定。六是建立依據(jù)單位或部門業(yè)績確定優(yōu)秀等次人員比例的制度。業(yè)績優(yōu)秀的單位或部門，可按20%的比例確定優(yōu)秀等次人員，業(yè)績較差的單位或部門只能按10%或更低的比例確定優(yōu)秀等次人員，達到以考促后、獎優(yōu)罰劣的激勵效果。

（四）培訓考核人員

科學完整的績效考核系統(tǒng)會涉及許多評估方法及相應(yīng)技巧，是一項專業(yè)性、技術(shù)性很強的工作，多數(shù)機關(guān)考核人員對其并不熟悉。這就需要在較大的范圍開展專項培訓，特別是對主管領(lǐng)導及人事部門的工作人員進行必要的專業(yè)培訓，使其掌握考核和評估的專業(yè)知識和能力，從而避免和減少考核及評估過程中的主觀誤差，增強考核指標的有效性。

（五）考核手段現(xiàn)代化

目前，我國多數(shù)行政機關(guān)公務(wù)員考核還處于手工操作階段，難以科學、準確、快捷、高效地處理考核信息，分析考核情況，出具考核結(jié)果。為此，必須實現(xiàn)考核手段的現(xiàn)代化，利用計算機、網(wǎng)絡(luò)等信息化手段實施公務(wù)員考核，為公平、公正、公開地實施公務(wù)員考核提供便利。

［1］馬興法，武代春．我國公務(wù)員績效考核方法的有效性分析［J］．中共南昌市委黨校學報，2007，5（04）．

［2］趙曼．公共部門人力資源管理［M］．華中科技大學出版社，2008．

［3］王通訊．考核：現(xiàn)代人力資源管理的核心［J］．中國人才，2009，（02）．

（責任編輯：高靜）

The Management Model and the Implementation Path about the Quantitative Assessment of Non－leading Members of the Civil Service

He Baohui

there are many obvious problems such as more qualitative and less quantitative，more subjective factors and objective criteria less，the lack of a scientific，integrity，democratic participation，and operable assessment management system in the management of non－leading members．How to effectively solve the rationality and feasibility about the issues？It should be using the advanced methods of performance assessment，building the management model of non－leading members and actively exploring the practical realization of the path under the guidance of scientific theory．

civil service examination；quantitative model；implementation path

D035．2

A

1007－8207（2010）10－0013－04

2010－07－30

何寶輝（1973—），男，遼寧遼陽人，遼寧省國家稅務(wù)局財務(wù)處副處長，公共管理碩士，研究方向為公共管理。