制度變遷視角下的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

○ 李文娜

（武漢科技大學(xué) 湖北 武漢 430065）

制度變遷視角下的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

○ 李文娜

（武漢科技大學(xué) 湖北 武漢 430065）

建立和完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，對(duì)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利公平、保障農(nóng)民基本生存權(quán)、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定具有重要而深遠(yuǎn)的意義。本文從制度變遷的視角闡述了我國(guó)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立的背景，分析了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在試點(diǎn)推行中存在的問(wèn)題，提出了實(shí)現(xiàn)新制度可持續(xù)發(fā)展的政策建議。

制度變遷 農(nóng)村養(yǎng)老 新農(nóng)保 試點(diǎn)

一、我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的歷史演變

1949—1986年，我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老呈現(xiàn)真空狀態(tài)。1951年，國(guó)家頒布《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，把當(dāng)時(shí)占人口總數(shù)90%以上的農(nóng)民排除在養(yǎng)老保險(xiǎn)之外。這一時(shí)期，國(guó)家出臺(tái)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度幾乎全部是針對(duì)城鎮(zhèn)職工的。

1986年，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)開(kāi)始“試水”。民政部向國(guó)務(wù)院遞交了《關(guān)于探索建立農(nóng)村基層社會(huì)保障制度的報(bào)告》，開(kāi)始對(duì)我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行探索，試圖建立起具有中國(guó)特色的社會(huì)主義社保制度雛形。1987年民政部下發(fā)該報(bào)告，加快了各地建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的步伐。

1994年，勞動(dòng)部下發(fā)《關(guān)于保持社會(huì)保險(xiǎn)管理體制穩(wěn)定的通知》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)民政部門(mén)負(fù)責(zé)農(nóng)村（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）社會(huì)保險(xiǎn)工作的職能，保持并穩(wěn)定了社會(huì)保險(xiǎn)管理體制。

1995年，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的意見(jiàn)》，該意見(jiàn)不僅肯定農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作取得的成果，也為進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作積極、穩(wěn)妥、健康地向前發(fā)展指明了方向。

1999年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)整頓保險(xiǎn)業(yè)工作小組保險(xiǎn)業(yè)整頓與改革方案的通知》，將農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)列入了清理整頓范圍。通知指出：“目前我國(guó)農(nóng)村尚不具備普遍實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)的條件，對(duì)民政系統(tǒng)原來(lái)開(kāi)展的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，要進(jìn)行清理整頓，停止接受新業(yè)務(wù)，區(qū)別情況，妥善處理，有條件的可以逐步將其過(guò)渡為商業(yè)保險(xiǎn)?！边@一時(shí)期農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老工作停滯不前。

2002年，黨的十六大報(bào)告把社會(huì)保障作為全面建設(shè)小康社會(huì)的重要內(nèi)容，明確要求建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障體系。報(bào)告指出：“有條件的地區(qū)，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障制度?！?/p>

2006年，黨的十六屆六中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》，把到2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系作為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要目標(biāo)。我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)進(jìn)入全面完善、加快發(fā)展的新時(shí)期。

2007年，黨的十七大報(bào)告進(jìn)一步明確了社會(huì)保障制度建設(shè)的遠(yuǎn)景目標(biāo)：“到2020年，覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系基本建立，人人享有基本生活保障?！?/p>

2008年，黨的十七屆三中全會(huì)提出：“貫徹廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)的原則，加強(qiáng)健全農(nóng)村社會(huì)保障體系……建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度?！蓖咨平鉀Q農(nóng)村農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題，對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展，建設(shè)和諧社會(huì)具有重要意義。

2009年，國(guó)務(wù)院決定，從2009年起開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，探索建立個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的新農(nóng)保制度。2009年試點(diǎn)覆蓋面為全國(guó)10%的縣（市、區(qū)、旗），以后逐步擴(kuò)大試點(diǎn)，在全國(guó)普遍實(shí)施，2020年之前基本實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。這就意味著新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從理論走向?qū)嵺`，我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)翻開(kāi)了新篇章。

二、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提出的時(shí)代背景

1、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提出的緊迫性

（1）人口老齡化程度愈演愈烈。2005年底，我國(guó)60歲以上的人口已達(dá)1.44億，占全球老年人口的五分之一，老齡人口比例達(dá)11.2%，而農(nóng)村老齡人口比例達(dá)12%。2010年我國(guó)老年人口將達(dá)1.74億，約占總?cè)丝诘?2.78%。據(jù)預(yù)測(cè)，到2020年，農(nóng)村65歲及以上老人的比例為15.6%，而城市則為9.0%，2050年，這個(gè)數(shù)字將提高到農(nóng)村32.7%，城市21.2%。人口老齡化在給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)沉重壓力的同時(shí)，也給家庭帶來(lái)了負(fù)擔(dān)，這就迫切需要建立完善的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，以保障其基本生活的需要，做到老有所養(yǎng)。

（2）家庭養(yǎng)老模式逐漸瓦解。隨著我國(guó)計(jì)劃生育政策的深入實(shí)施和農(nóng)民觀念的變化，“4-2-1”結(jié)構(gòu)的家庭在農(nóng)村普及速度加快。家庭結(jié)構(gòu)的變化對(duì)家庭養(yǎng)老模式產(chǎn)生了強(qiáng)烈的沖擊。據(jù)民政部調(diào)查顯示，農(nóng)村老人和子女在一起的比例雖高達(dá)88.7%，但收入來(lái)源、生活料理依靠老人自己的占50.7%、82.2%。同時(shí)，由于城鎮(zhèn)化和工業(yè)化速度加快，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大量涌入城市，“空巢家庭”隨即出現(xiàn)，進(jìn)一步加劇農(nóng)村養(yǎng)老壓力。家庭養(yǎng)老模式逐漸不能適應(yīng)形勢(shì)，必然向社會(huì)養(yǎng)老方式轉(zhuǎn)軌。

表1 2003—2006年我國(guó)耕地面積統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)

（3）土地保障能力日趨減弱。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化速度加快，我國(guó)耕地面積、人均耕地面積逐年遞減。資料顯示，從1996—2003年七年間我國(guó)耕地面積減少了1億畝，2003年以后，這種趨勢(shì)仍未改變。因此，農(nóng)民養(yǎng)老僅靠土地保障是絕對(duì)不夠的。

2、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可行性

（1）經(jīng)濟(jì)可行性。改革開(kāi)放30年來(lái)，中國(guó)政府一直致力于農(nóng)村發(fā)展，推行了一系列惠農(nóng)利農(nóng)措施，調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和創(chuàng)造性。新農(nóng)村建設(shè)如火如荼，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率不斷提高，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)日益壯大，農(nóng)民收入不斷增加，為開(kāi)展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)條件。

圖1 我國(guó)農(nóng)村居民家庭人均純收入及指數(shù)變化

（2）政治可行性。近幾年，“三農(nóng)”問(wèn)題是政府一直致力于解決的問(wèn)題，農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)是“三農(nóng)”問(wèn)題的重要內(nèi)容。黨和國(guó)家一直關(guān)注和重視農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)，積極探索有中國(guó)特色的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在為建設(shè)農(nóng)村社會(huì)保障體系中所做的努力為我國(guó)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立提供了強(qiáng)有力的政治支持。

（3）社會(huì)可行性。隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)民的養(yǎng)老觀念也正隨之轉(zhuǎn)變，農(nóng)民參保意向明顯提高。許多農(nóng)民已經(jīng)意識(shí)到，隨著家庭養(yǎng)老壓力的增大，完全依靠后代養(yǎng)老的傳統(tǒng)觀念應(yīng)該改變，家庭養(yǎng)老向社會(huì)養(yǎng)老轉(zhuǎn)變是社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)。

三、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在試點(diǎn)推行中存在的問(wèn)題

1、新農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理環(huán)節(jié)薄弱

目前，新農(nóng)保首批試點(diǎn)地區(qū)已全面鋪開(kāi)，覆蓋范圍將繼續(xù)擴(kuò)大。我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)建設(shè)滯后、資金投入不足、管理設(shè)備不完善、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人員編制較少、業(yè)務(wù)素質(zhì)不高等不利條件嚴(yán)重制約了新農(nóng)保的實(shí)施和推廣，不利于覆蓋范圍的擴(kuò)大。

2、宣傳力度不夠，人們對(duì)新農(nóng)保的認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)

試點(diǎn)過(guò)程中有些地區(qū)由于宣傳不到位，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)新農(nóng)保認(rèn)識(shí)不足、顧慮較多、參保不積極。例如新農(nóng)保試點(diǎn)指導(dǎo)意見(jiàn)中規(guī)定，年滿60周歲的農(nóng)村老人每月可領(lǐng)取55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但有一個(gè)前提，就是其子女應(yīng)當(dāng)參保繳費(fèi)。不少人認(rèn)為，讓子女繳費(fèi)就是拿子女的錢(qián)給其父母發(fā)放養(yǎng)老金。然而事實(shí)上，老人的基礎(chǔ)養(yǎng)老金是政府發(fā)放的，子女繳費(fèi)實(shí)則是子女為自身繳費(fèi)，政府旨在通過(guò)此規(guī)定調(diào)動(dòng)青壯年的參保主動(dòng)性。

3、新農(nóng)?；鸱e累規(guī)模較大，保值增值壓力前所未有

截至2010年3月底，全國(guó)已有4685萬(wàn)人參加新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，1570萬(wàn)人領(lǐng)取待遇，新農(nóng)?；鹄鄯e結(jié)余242.69億元。隨著試點(diǎn)范圍的擴(kuò)大，基金結(jié)余也將繼續(xù)增加。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，社?；鹜顿Y的范圍限于銀行存款、買(mǎi)賣(mài)國(guó)債和其他具有良好流動(dòng)性的金融工具，嚴(yán)重束縛了新農(nóng)?；鸬耐顿Y手腳，加之目前通貨膨脹的影響，使得新農(nóng)?；鸨Ｖ翟鲋党蔀橐淮箅y題。此外，新農(nóng)?；稹皶簩?shí)行縣級(jí)管理”，基金被擠占、挪用的風(fēng)險(xiǎn)較大。

4、銜接配套政策跟進(jìn)滯后

新農(nóng)保制度與老農(nóng)保、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)以及農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村低保制度、農(nóng)村計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策等其他社會(huì)保障制度的有效銜接，是新農(nóng)保制度運(yùn)行中的一大難題。目前，有些試點(diǎn)地區(qū)并沒(méi)有出臺(tái)銜接方案，沒(méi)有統(tǒng)一的銜接標(biāo)準(zhǔn)，銜接配套政策沒(méi)有迅速跟進(jìn)，嚴(yán)重影響了農(nóng)民參保的積極性，不利于農(nóng)民權(quán)益的維護(hù)，不利于制度穩(wěn)定及新農(nóng)保政策的可持續(xù)發(fā)展，將會(huì)拖延我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的進(jìn)程。

四、完善新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的政策建議

1、加快新農(nóng)保機(jī)構(gòu)建設(shè)和人才隊(duì)伍培養(yǎng)

各級(jí)政府應(yīng)加大資金投入，不斷完善機(jī)構(gòu)設(shè)置及相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)，同時(shí)，要注重相關(guān)人才的培養(yǎng)與培訓(xùn)，造就一批能夠適應(yīng)新農(nóng)村工作的人才，以滿足隨著新農(nóng)保覆蓋面增大而不斷增加的管理服務(wù)需求。

2、加大新農(nóng)保宣傳力度

打破單一的宣傳新式，拓寬人們了解新農(nóng)保的渠道，通過(guò)靈活、多樣、通俗易懂的方式宣傳新農(nóng)保相關(guān)內(nèi)容，讓農(nóng)民全面正確地認(rèn)識(shí)新農(nóng)保。

3、完善新農(nóng)?；疬\(yùn)行管理體制

對(duì)新農(nóng)?；鸬氖褂梅较颉⑹褂们闆r和使用效果進(jìn)行跟蹤監(jiān)管。開(kāi)拓投資渠道，在保證新農(nóng)?；鹜顿Y收益的情況下，可以通過(guò)債轉(zhuǎn)股、交通債券、貸款等多種形式進(jìn)行投資，以實(shí)現(xiàn)新農(nóng)?；鸬谋Ｖ翟鲋怠?/p>

4、建立全國(guó)層面的制度銜接轉(zhuǎn)換機(jī)制

有關(guān)部門(mén)應(yīng)從銜接的方便性和公平性考慮，盡快討論出臺(tái)正式政策，以確保制度間轉(zhuǎn)換的規(guī)范性，維護(hù)轉(zhuǎn)換制度者的利益，盡可能減少因制度轉(zhuǎn)換而出現(xiàn)的損失，穩(wěn)步推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)制度的有效平穩(wěn)銜接。

[1]趙若彤：我國(guó)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展思路[J].現(xiàn)代商業(yè)，2009（20）.

[2]李樂(lè)平：對(duì)我國(guó)建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的思考[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2006（20）.

[3]楊翠迎：新農(nóng)保試點(diǎn)存有七大不足，六大對(duì)策建議應(yīng)對(duì)（上）[J].醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)決策參考，2010（8）.

[4]楊翠迎：新農(nóng)保試點(diǎn)存有七大不足，六大對(duì)策建議應(yīng)對(duì)（下）[J].醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)決策參考，2010（9）.

張瓊芳）