新型城市化與新農(nóng)村建設協(xié)調(diào)推進

文/袁海平 顧益康

新型城市化與新農(nóng)村建設協(xié)調(diào)推進

文/袁海平 顧益康

“十二五”時期成為浙江全面建設小康社會的攻堅時期，也成為縮小城鄉(xiāng)差別的一個歷史轉(zhuǎn)折點。新型城市化與新農(nóng)村建設協(xié)調(diào)推進是縮小城鄉(xiāng)差距、促進發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的最有效戰(zhàn)略

努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)化和社會主義新農(nóng)村建設協(xié)調(diào)推進，是黨中央在新形勢下為加快縮小城鄉(xiāng)差距推進城鄉(xiāng)一體化作出的重要戰(zhàn)略決策。近年來，成都、重慶、嘉興、湖州等地開展了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點，并取得了一定的成功經(jīng)驗。這些地區(qū)實施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實踐探索及改革創(chuàng)新的經(jīng)驗，為浙江在“十二五”時期實施新型城市化與新農(nóng)村建設協(xié)調(diào)推進戰(zhàn)略提供了可資借鑒的經(jīng)驗，同時也從實踐角度提供了“十二五”時期推進城鄉(xiāng)一體化的實現(xiàn)路徑。

戰(zhàn)略的重要性和緊迫性

“十二五”時期是浙江加快突破城鄉(xiāng)二元結構、加速城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新時期，也是全面建設小康社會的戰(zhàn)略攻堅時期和加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要轉(zhuǎn)折期。浙江必須從城鄉(xiāng)區(qū)域和收入分配差距還在持續(xù)擴大的嚴峻現(xiàn)實出發(fā)，把加快推進城市化和社會主義新農(nóng)村建設，形成兩者協(xié)調(diào)推進的機制體制，開創(chuàng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會發(fā)展一體化的新局面作為最重要的戰(zhàn)略任務。

全面提升社會主義新農(nóng)村建設水平是“十二五”時期發(fā)展的攻堅任務。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設社會主義新農(nóng)村是貫穿于社會主義現(xiàn)代化建設全過程的長期任務。根據(jù)國家對長三角地區(qū)發(fā)展規(guī)劃要求，浙江要提前到2015年實現(xiàn)全面建設小康社會目標，到2020年提前實現(xiàn)基本現(xiàn)代化目標。目前離浙江全面建設小康社會的目標只剩五年時間了，“十二五”時期成為浙江全面建設小康社會的攻堅時期，也成為縮小城鄉(xiāng)差別的一個歷史轉(zhuǎn)折點。

城市化是“十二五”時期發(fā)展強大的動力。城鄉(xiāng)二元結構尚未突破，城市化滯后于工業(yè)化和城市化路徑的嚴重偏差已成為影響經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的一個障礙性因素，也是“三農(nóng)”問題比較嚴峻的深層次原因之所在。經(jīng)過30多年的發(fā)展，浙江已經(jīng)具備加快城市化進程的經(jīng)濟社會基礎條件?！笆濉睍r期，浙江應該把城市化作為“十二五”發(fā)展最強大的動力源，努力使城市化成為提升工業(yè)化水平，加速推動特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實現(xiàn)從投資外貿(mào)拉動為主的外源型的發(fā)展方式向內(nèi)需拉動為主的內(nèi)源型發(fā)展方式轉(zhuǎn)變；重視糾正以往城市化建設的一些偏差，把“以物為本”的城市化轉(zhuǎn)到“以人為本”的城市化，把務工經(jīng)商農(nóng)民的市民化，特別是農(nóng)民工的市民化作為推進城市化的核心任務。

新型城市化與新農(nóng)村建設協(xié)調(diào)推進是縮小城鄉(xiāng)差距的最有效戰(zhàn)略。實踐證明，只有城市化和新農(nóng)村建設協(xié)調(diào)推進，才能解決農(nóng)村人口和農(nóng)業(yè)勞動力過多，農(nóng)民就業(yè)難、增收難和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設難的問題。各地遇到的區(qū)域發(fā)展空間有限，城市化、工業(yè)化的土地資源瓶頸制約，也只有通過城市化和新農(nóng)村建設協(xié)調(diào)推進來解決。以往的那種“要地不要人、見物不見人、重城不重鄉(xiāng)、重工不重農(nóng)”的城市化建設的偏差，不但嚴重弱化了城市化對新農(nóng)村建設的拉動作用，在一定程度上又擴大了城鄉(xiāng)差距，而且也使城市化失去了內(nèi)在的動力。那些統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的地區(qū)把城市化與新農(nóng)村建設有機結合起來，使城市化真正成為新農(nóng)村建設重要的拉動力，有效地縮小了城鄉(xiāng)差距，加快了城鄉(xiāng)一體化的進程。

新型城市化與新農(nóng)村建設協(xié)調(diào)推進是促進發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重大戰(zhàn)略。浙江必須注意防止把發(fā)展方式轉(zhuǎn)變等同于經(jīng)濟增長和工業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的片面性，從重工輕農(nóng)、重資本輕勞動的工業(yè)化突進的資本主導的經(jīng)濟發(fā)展方式向注重一二三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展和增加勞動者收入、保護勞動者權益的人本化的經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，必須把城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟社會結構向城鄉(xiāng)一體化的經(jīng)濟社會結構轉(zhuǎn)變，從偏重于GDP增長和財政收入增長為目標的經(jīng)濟發(fā)展型政府向注重經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展和民生改善的服務型政府轉(zhuǎn)變。從這一認識出發(fā)，實現(xiàn)城市化與新農(nóng)村建設協(xié)調(diào)推進在促進發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中就顯得特別重要。

圖/金川

戰(zhàn)略的內(nèi)涵與思路

新型城市化與新農(nóng)村建設協(xié)調(diào)推進戰(zhàn)略，是相對于原有的城鄉(xiāng)二元的經(jīng)濟社會體制下城鄉(xiāng)分割發(fā)展、差別發(fā)展的傳統(tǒng)發(fā)展模式而言的，也是相對于就城市化抓城鎮(zhèn)化、就新農(nóng)村建設抓新農(nóng)村建設的傳統(tǒng)發(fā)展格局而言的。這一新戰(zhàn)略首先在戰(zhàn)略指導思想上，把城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化作為新型城市化與新農(nóng)村建設協(xié)調(diào)推進的戰(zhàn)略目標；在戰(zhàn)略導向上，走資源節(jié)約、環(huán)境友好、經(jīng)濟高效、社會和諧、大中城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)互促共進的新型城市化道路和以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的新農(nóng)村建設道路；在戰(zhàn)略布局上，把城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設放到同等重要的戰(zhàn)略位置，作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的兩個戰(zhàn)略著力點，并形成兩者互為依托、互為關聯(lián)的內(nèi)在聯(lián)系。充分發(fā)揮新型城市化在經(jīng)濟社會發(fā)展中的動力導向作用和新農(nóng)村建設的基礎支撐作用，以新型城市化來引領和帶動新農(nóng)村建設，以新農(nóng)村建設來促進和推動新型城市化，使兩者形成互進共促、互補互惠的協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在機制和發(fā)展格局。

具體來說，就是要以城鄉(xiāng)居民共享平等發(fā)展機會和文明幸福生活為目標，把城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展作為一個有機的整體加以統(tǒng)一籌劃，把推進新型城市化作為解決“三農(nóng)”問題的戰(zhàn)略舉措，把縮小城鄉(xiāng)差別作為根本要求，有效地整合新型工業(yè)化、新型城市化、新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設的各項舉措，整體推進城鄉(xiāng)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明和生態(tài)文明建設；以深化城鄉(xiāng)綜合配套的體制改革為動力，不斷增強城市對農(nóng)村的帶動作用和農(nóng)村對城市的促進作用，消除城鄉(xiāng)二元結構，推動城鄉(xiāng)資源要素的合理流動和優(yōu)化配置，優(yōu)化城鄉(xiāng)生產(chǎn)力和人口布局，促進二三產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)集聚和農(nóng)業(yè)勞動力向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集居、現(xiàn)代生產(chǎn)要素向農(nóng)業(yè)投入，加快城市基礎設施向農(nóng)村延伸、城市公共服務向農(nóng)村覆蓋、城市現(xiàn)代文明向農(nóng)村輻射；調(diào)整國民收入分配格局，加快建立城鄉(xiāng)全覆蓋的公共財政體制和公共服務體系，完善以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城的發(fā)展新機制。

實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化的科學路徑就是要實施新型城市化與新農(nóng)村建設協(xié)調(diào)推進的戰(zhàn)略。一方面，要充分發(fā)揮都市圈和中心城市在全省經(jīng)濟社會發(fā)展中的核心和龍頭作用，不斷增強縣域城市化的主陣地作用，把一批縣級強市拓展為實力更強、集聚力更大、吸納人口與勞動力更多、城市功能更全、城市品位更高的區(qū)域中心城市，把中心鎮(zhèn)培育成為小城市，成為吸納周邊農(nóng)民進城務工經(jīng)商和輻射帶動周邊農(nóng)村的經(jīng)濟中心。另一方面，要強化“以工哺農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的動力機制，以更大的力度、更高的層次，全面提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和社會主義新農(nóng)村建設的水平，并按照優(yōu)化城鄉(xiāng)生產(chǎn)力和人口空間布局的戰(zhàn)略導向，在實現(xiàn)農(nóng)村土地資源向城市轉(zhuǎn)變的同時，帶動農(nóng)村人口和勞動力向城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，向市民化轉(zhuǎn)變。通過新型城市化與新農(nóng)村建設的聯(lián)動推進和良性互動，形成浙江特色的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設協(xié)調(diào)推進、整體提升的發(fā)展格局和體制機制，使更多的農(nóng)民轉(zhuǎn)為在城鎮(zhèn)務工經(jīng)商安居樂業(yè)的市民，使居住在中心村新社區(qū)的務農(nóng)農(nóng)民也能享受市民一樣的社會保障和文明幸福的品質(zhì)生活，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新局面的快速形成。

協(xié)調(diào)推進的戰(zhàn)略任務

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展新時期，實現(xiàn)新型城市化與新農(nóng)村建設協(xié)調(diào)推進的重點是要在思想觀念創(chuàng)新、城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃制訂、新型城鎮(zhèn)建設、新型農(nóng)村社區(qū)建設、公共服務建設、基礎設施建設和推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革等方面形成有利于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機制。

任務一：把思想觀念的創(chuàng)新作為新型城市化與新農(nóng)村建設協(xié)調(diào)推進的起始點。

針對現(xiàn)實中新型城市化建設和新農(nóng)村建設中存在的種種認識和工作偏差，以科學發(fā)展觀為指導，推進思想觀念的創(chuàng)新；糾正“要地不要人、見物不見人、重工不重農(nóng)、重城不重鄉(xiāng)”的錯誤的城市化做法，摒棄把“大圈地、大馬路、大廣場、大高樓”等同于推進城市化的錯誤認識；克服就農(nóng)業(yè)抓農(nóng)業(yè)、就農(nóng)村搞農(nóng)村建設的片面的做法和認識。把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的方略貫穿于城市化和新農(nóng)村建設的全過程，以城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新理念引領城市化和新農(nóng)村建設，形成以人為本、城鄉(xiāng)一體、和諧發(fā)展的新型城市化與新農(nóng)村建設協(xié)調(diào)推進的理論構架。

任務二：把城鄉(xiāng)一體化的建設規(guī)劃作為新型城市化與新農(nóng)村建設協(xié)調(diào)推進的大前提。推進城鄉(xiāng)一體化的建設規(guī)劃，把新型城市化規(guī)劃與新農(nóng)村建設規(guī)劃都納入城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃之中。根據(jù)到2020年城市化的發(fā)展趨勢以及全面建設小康階段的新農(nóng)村建設目標，科學地編制好推進區(qū)域城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展規(guī)劃?！笆濉钡慕?jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃要與城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃思路統(tǒng)一起來，統(tǒng)籌做好城鄉(xiāng)生產(chǎn)力布局、人口遷移、勞動力轉(zhuǎn)移、土地資源利用以及城鄉(xiāng)基礎設施建設、公共服務體系建設和社區(qū)建設的規(guī)劃。以這種城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃建設為引領，協(xié)調(diào)推進新型城市化與新農(nóng)村建設的各項工程建設。

任務三：把縣域作為新型城市化與新農(nóng)村建設協(xié)調(diào)推進的主戰(zhàn)場?？h域作為貫徹統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方略、推進城鄉(xiāng)一體化和新農(nóng)村建設的基本實施單位，浙江要把它作為新型城市化與新農(nóng)村建設協(xié)調(diào)推進的主戰(zhàn)場，并且要把實施新型城市化與新農(nóng)村建設協(xié)調(diào)推進的戰(zhàn)略作為促進縣域經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)型的最重要抓手。要根據(jù)浙江不同的地域特點和經(jīng)濟社會階段性特征，確定不同的任務和路徑。東部發(fā)達地區(qū)的縣域經(jīng)濟應該積極推動縣域經(jīng)濟從工業(yè)經(jīng)濟主導向城市經(jīng)濟主導方向轉(zhuǎn)變；欠發(fā)達山區(qū)也要把加快新型城市化作為縣域經(jīng)濟社會發(fā)展的強大動力，通過“小縣大城”的戰(zhàn)略路徑，有效實施新型城市化與新農(nóng)村建設協(xié)調(diào)推進戰(zhàn)略。

任務四：把做大做強縣城、中心鎮(zhèn)和農(nóng)民市民化作為新型城市化的主攻點。提高縣域城鎮(zhèn)化水平是推進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城市化道路的一個戰(zhàn)略重點，也是加快農(nóng)民市民化的主要載體?？h城和中心鎮(zhèn)的擴容要與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革緊密結合，把有條件的縣城培育發(fā)展成為區(qū)域中心城市，把有條件的中心鎮(zhèn)培育成為現(xiàn)代化的小城市，通過綜合改革的各項舉措全面帶動縣域的新農(nóng)村建設。充分發(fā)揮縣城和中心鎮(zhèn)的公共服務中心的作用，構建完善的從縣城到中心鎮(zhèn)到中心村的公共基礎設施和公共服務的網(wǎng)絡，逐步形成城鄉(xiāng)一體化的產(chǎn)業(yè)體系和服務體系。

任務五：把土地流轉(zhuǎn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)主體培育作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的著力點。實施新型城市化與新農(nóng)村建設協(xié)調(diào)推進戰(zhàn)略必須把加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設放到特別重要的位置，把實現(xiàn)農(nóng)業(yè)勞動力穩(wěn)定轉(zhuǎn)移、農(nóng)民工在城鎮(zhèn)安居樂業(yè)、務工經(jīng)商農(nóng)民市民化作為新型城市化建設的核心內(nèi)容，形成大城帶鄉(xiāng)、強工促農(nóng)的新機制。同時，把搞活農(nóng)戶承包地的流轉(zhuǎn)，推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設的基礎工作。要致力于建立以專業(yè)化、規(guī)模化的家庭經(jīng)營為基礎，以農(nóng)民專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會為產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、社會化服務主體的新型農(nóng)業(yè)雙層經(jīng)營體制，加快農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，大幅度提高農(nóng)業(yè)的經(jīng)營水平和農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率。在此基礎上，大力推進以農(nóng)田水利的標準化建設為基礎的農(nóng)業(yè)園區(qū)化建設、農(nóng)業(yè)科技推廣體系的建設、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系建設、農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)代物流體系建設和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)政策保障體系建設等一系列工程建設措施，形成完整的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。

任務六：把中心村和農(nóng)村新社區(qū)建設為重點的美麗鄉(xiāng)村建設作為提升新農(nóng)村建設水平的新載體。讓生活在農(nóng)村社區(qū)的農(nóng)民有一個美好的家園和幸福的生活是社會主義新農(nóng)村建設的主要目標，也是縮小城鄉(xiāng)差距、推進城鄉(xiāng)一體化最重要的標志。從浙江農(nóng)村基礎設施、公共服務落后，村莊布局零星分散，農(nóng)村生產(chǎn)生活條件普遍比較差的實際出發(fā)，必須把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設新農(nóng)村建設的基礎放到村一級。要按照新型城市化與新農(nóng)村建設協(xié)調(diào)推進的新戰(zhàn)略，把中心村和農(nóng)村新社區(qū)建設作為農(nóng)民居住中心、農(nóng)村公共服務中心，作為農(nóng)村接受城市現(xiàn)代文明的輻射點、城鄉(xiāng)基礎設施和公共服務的連接點，形成村莊布局優(yōu)化、環(huán)境潔化和農(nóng)業(yè)園區(qū)化的新格局，讓農(nóng)民群眾生活在特色農(nóng)業(yè)與綠色村莊交相輝映的美好家園中。

任務七：把城鄉(xiāng)基本公共服務均等化作為新型城市化與新農(nóng)村建設協(xié)調(diào)推進的關鍵點。實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設社會主義新農(nóng)村的一項重要任務，也是城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設協(xié)調(diào)推進的重要標志。要充分發(fā)揮政府在公共服務中的主導作用和城鎮(zhèn)在公共服務中的以城帶鄉(xiāng)的中心作用。按照城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的要求，推動城鎮(zhèn)基礎設施向農(nóng)村延伸，公共服務向農(nóng)村覆蓋，重點做好城鄉(xiāng)一體的公共交通、供水供電、通訊信息等基礎設施和教育培訓、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、社會保障等公共服務工作。

任務八：把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革作為新型城市化與新農(nóng)村建設協(xié)調(diào)推進的總抓手。具體來說，就是要聯(lián)動推進土地流轉(zhuǎn)制度、戶籍管理制度、住房制度、社會保障制度、集體資產(chǎn)產(chǎn)權制度等五項改革，全面實現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營規(guī)?；⑦M城農(nóng)民市民化、農(nóng)民居住社區(qū)化、養(yǎng)老保障社會化、集體資產(chǎn)股份化。這種“五改五化”的城鄉(xiāng)聯(lián)動改革的創(chuàng)新之點在于聯(lián)動上，也就是要在改革的目標取向上相互一致、在改革的時間進度上相互呼應、在改革的空間維度上相互銜接、在改革的政策舉措上相互配套、在改革的作用效果上相互促進。通過這種“五改五化”的聯(lián)動改革，實現(xiàn)“五大轉(zhuǎn)換”，即把農(nóng)民從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就業(yè)增收轉(zhuǎn)換為二三產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)就業(yè)致富、把農(nóng)民戶籍身份轉(zhuǎn)換為城鎮(zhèn)市民身份、把農(nóng)村住房轉(zhuǎn)換為城鎮(zhèn)住房、把土地養(yǎng)老保障轉(zhuǎn)換為社會養(yǎng)老保障、把土地共享的集體福利轉(zhuǎn)換為量化到人的股權收益，從而在突破城鄉(xiāng)二元結構和形成新型城市化與新農(nóng)村建設協(xié)調(diào)推進的機制體制上形成實質(zhì)性的進展。

（作者單位：紹興文理學院法學院/浙江大學中國農(nóng)村發(fā)展研究院；本文為2010浙江省社科規(guī)劃辦應用對策類課題“以新型城市化引領新農(nóng)村建設戰(zhàn)略研究”、浙江省科技廳2010軟科學研究計劃項目（第一批）“浙江省聯(lián)動推進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設戰(zhàn)略研究”、紹興市哲學社會科學研究“十一五”規(guī)劃2010年度重點課題“城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設協(xié)調(diào)推進戰(zhàn)略研究——以浙江省為例”階段性研究成果）