試論政府投資項目管理所存在的問題與對策

豐淑亮

摘要：近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，政府財力的不斷增強(qiáng)，政府投資的力度也在不斷地加大。政府投資對社會投資具有引導(dǎo)作用和乘數(shù)效應(yīng)，若管理到位不僅可拉動社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高人們的生活質(zhì)量，而且可促進(jìn)我國投資市場的規(guī)范管理。筆者結(jié)合自己的工作，對當(dāng)前政府投資項目管理中存在的問題進(jìn)行了分析，進(jìn)而提出了具體的完善對策。

關(guān)鍵詞：政府投資；項目管理；問題；對策

一、政府投資項目的內(nèi)涵解讀

政府投資項目也稱公共工程，是指為了適應(yīng)和推動國民經(jīng)濟(jì)或區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，滿足社會的文化、生活需要，以及出于政治、國防等因素的考慮，由政府通過財政投資、發(fā)行國債或地方財政債券、向證券市場或資本市場融資、利用外國政府贈款和國家財政擔(dān)保的國內(nèi)外金融組織貸款以及行政事業(yè)性收入等方式獨(dú)資或合資興建的固定資產(chǎn)投資工程。它以政府為實(shí)際投資主體、以財政性資金為主要資金來源，因而也經(jīng)常被稱為財政投資項目。

二、加強(qiáng)政府投資項目管理所具有的積極意義

1.加強(qiáng)政府投資項目管理是提高政府執(zhí)行力的需要。從我國政府投資項目管理的現(xiàn)狀來看，不少政府投資項目管理組織較混亂，“投資、建設(shè)、管理、使用”四項職能合一，分工不明，職能交叉，各相關(guān)部門各自為政，管理越位與缺位并存，相互扯皮，效率較低，項目實(shí)施中執(zhí)行力弱，監(jiān)管不嚴(yán)，漏洞較多，工程造價控制不力，往往是建一個工程交一次學(xué)費(fèi)，浪費(fèi)大量的人力、物力、財力。加強(qiáng)政府投資項目管理，理順政府投資項目管理各有關(guān)部門之間的關(guān)系，建立職責(zé)分明、溝通順暢、配合密切的政府投資項目管理體制，減少推諉扯皮，提高政府執(zhí)行力，防止管理真空，切實(shí)履行政府投資項目管理主體職能已成為擺在我們面前的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)問題。

2.加強(qiáng)政府投資項目管理是建立公共財政的要求。公共財政具有資源配置、收入分配、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)和監(jiān)督管理四大職能。政府投資作為一項經(jīng)濟(jì)活動，既是一個政府宏觀調(diào)控的職能問題，又是一個資源配置問題，是公共財政管理的一項重要內(nèi)容。通過加強(qiáng)政府投資項目管理，既可以清除市場配置資源的各種障礙，促進(jìn)生產(chǎn)要素有序流動，解決市場不能有效配置的公益性及公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等問題，促使公共財政的陽光向民生工程、“三農(nóng)”建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等公共事業(yè)傾斜，保證財政資金投向的合理性；又有利于遏制截留、挪用建設(shè)資金，高估冒算和“三超”浪費(fèi)等現(xiàn)象發(fā)生，提高財政資金使用的安全性、合規(guī)性和經(jīng)濟(jì)性；還能促使政府在投資決策中慎重行事，完善財政分配的民主決策機(jī)制，提高財政預(yù)算安排的科學(xué)合理性和透明度?？梢哉f，加強(qiáng)政府投資項目管理是財政合理配置資源、依法監(jiān)督管理職能的重要手段，是財政工作的重要組成部分，是推進(jìn)公共財政建設(shè)的重要手段。

3.加強(qiáng)政府投資項目管理是建設(shè)節(jié)約型社會的要求。建設(shè)節(jié)約型社會是我國的基本國策，也是全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的必然要求。加強(qiáng)政府投資項目管理，堵塞基本建設(shè)支出漏洞，合理控制投資成本，提高財政資金使用效益，是推進(jìn)節(jié)約型社會建設(shè)的一個重要方面，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的全局，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。它既能強(qiáng)化政府職能，提高政府執(zhí)行力，又符合現(xiàn)代管理效益原則的基本要求，有助于統(tǒng)籌考慮社會效益和環(huán)境效益，促進(jìn)資源節(jié)約，合理壓縮財政支出，把有限的財政資金用到刀刃上，更好地滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，是全面建設(shè)小康社會的重要保障，是建設(shè)節(jié)約型社會的重要推進(jìn)器。

三、當(dāng)前政府投資項目管理所存在問題

1.投資進(jìn)程中沒有遵守基本建設(shè)程序。雖然國家對政府投資項目的基本建設(shè)程序有較明確的規(guī)定，但是違反基本建設(shè)程序、未經(jīng)審批先行建設(shè)、不按規(guī)定進(jìn)行公開招投標(biāo)等現(xiàn)象仍然屢見不鮮。江蘇某地級市未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)總體方案和可行性研究報告即完成了輕軌實(shí)驗(yàn)段建設(shè)的招投標(biāo)，施工隊伍已進(jìn)場開工，只是被人舉報，國務(wù)院緊急叫停才停止。而借口時間緊不按有關(guān)規(guī)定對政府投資項目招投標(biāo)就直接進(jìn)行發(fā)包的情況就更多了。筆者曾向建筑工程有形市場了解基本建設(shè)程序執(zhí)行，發(fā)現(xiàn)違反基本建設(shè)程序的絕大多數(shù)都是政府投資項目。甚至有人說，基本建設(shè)程序是政府制定的，主要針對社會投資項目，政府投資項目講究時效性，應(yīng)該特事特辦。

2.投資的科學(xué)性不夠，失誤頻發(fā)。在市場經(jīng)濟(jì)中，作為掌握信息比較充分的政府，其投資決策失誤的概率應(yīng)要比一般的企業(yè)小得多。但事實(shí)是，重復(fù)投資、投資失誤已經(jīng)成為影響我國政府形象的一個重要問題?！绊椖抗芾頇C(jī)構(gòu)分散、重復(fù)設(shè)置，以致造成資源的極大浪費(fèi)”。國家統(tǒng)計局《中國固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計年鑒》顯示，1958年至2001年我國投資項目失誤率接近投資項目的50％，其中主要是發(fā)生在國有企業(yè)的經(jīng)營性投資中。

3.項目審計的覆蓋面不夠廣、力度不夠大。近年來，政府對基礎(chǔ)設(shè)施等公共領(lǐng)域的固定資產(chǎn)投資的規(guī)模日益增大，而審計機(jī)關(guān)已進(jìn)行審計的投資項目占項目總數(shù)的比重及已審計的投資金額占投資總金額的比重還比較低，且多數(shù)僅局限于進(jìn)行竣工決算審計，審計覆蓋面不夠廣、力度還不夠大。

四、完善政府投資項目管理的具體措施

1.從規(guī)章制度方面對政府投資項目管理進(jìn)行進(jìn)一步的規(guī)范。全面推行政府投資項目建設(shè)資金的“集中支付”制度。將政府投資項目財政撥款方式由財政部門根據(jù)計劃投資撥付給建設(shè)單位或代建單位后，再由建設(shè)單位或代建單位撥付給施工和監(jiān)理等單位的方式，改由財政部門根據(jù)按相關(guān)規(guī)定審定后的金額和比例以及建設(shè)單位或代建單位的簽認(rèn)，直接撥付給施工或監(jiān)理等單位。實(shí)踐證明：“集中支付”方式改變了傳統(tǒng)的資金撥付方式中間環(huán)節(jié)多、滯留時間長的弊端，有利于減少各個項目的資金積壓，盤活財政資金，提高財政資金的投資效益，并可防止超付工程款現(xiàn)象的發(fā)生，同時也杜絕了建設(shè)單位或代建單位挪用、滯留財政資金的違法違規(guī)行為，保證了財政性資金安全、及時和有效使用。

建立政府投資項目管理的問責(zé)制度。溫家寶總理在第十屆全國人民代表大會第三次會議上所作的政府工作報告中曾提出：“全面落實(shí)投資體制改革決定，制定相關(guān)辦法，完善項目審批、核準(zhǔn)和備案制度；建立新形勢下的全社會投資調(diào)控體系；規(guī)范政府投資的范圍和行為；健全政府投資監(jiān)管制度；建立政府投資和國有企業(yè)投資責(zé)任制與責(zé)任追究制，從根本上改變投資決策失誤而無人負(fù)責(zé)的狀況”。總理的政府工作報告就政府投資問題給有關(guān)管理部門和監(jiān)督機(jī)關(guān)提出了新的要求。

2.提高政府投資項目決策的規(guī)范性和科學(xué)性。政府投資項目決策前必須經(jīng)過符合資質(zhì)要求且信譽(yù)好的工程咨詢機(jī)構(gòu)，對項目建設(shè)的必要性、可行性以及建設(shè)規(guī)模等從技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境等方面加以全面、系統(tǒng)地分析論證，對一些重大建設(shè)項目應(yīng)經(jīng)專家評估論證(應(yīng)特別注意發(fā)揮具有相應(yīng)專長的人大代表及政協(xié)委員的作用)后，提交同級人民代表大會或其常委會審議，并逐步實(shí)行政府投資項目的公示和聽證制度，以廣泛聽取各方面的意見和建議。

3，進(jìn)一步加強(qiáng)對政府投資項目的審計監(jiān)督。對重點(diǎn)投資項目實(shí)施全過程跟蹤審計。跟蹤審計可以及早發(fā)現(xiàn)工程建設(shè)中存在的問題，并使問題及時得到處理，起到防患于未然的作用，同時還可以大大減少竣工決算審計的工作量，相對縮短項目審計的時間，提高審計質(zhì)量和效益。

大力推行政府投資項目的績效審計。國家審計署審計長李金華在接受記者采訪時曾指出“損失浪費(fèi)同貪污腐敗一樣可怕，比如形象工程，花了國家很多錢，卻沒有給老百姓帶來更多實(shí)惠，也沒有對國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)起到更大更好的作用，這就是對資源的一種浪費(fèi)”。他認(rèn)為“績效審計就是從某個層面評價資源的消耗及其結(jié)果，針對它存在的問題提出建議和對策。對于損失浪費(fèi)，傳統(tǒng)的財務(wù)收支審計往往解決不了問題。但如果是績效審計，盡管沒有違反規(guī)定，但取得的效果不好，也應(yīng)建議政府進(jìn)行干預(yù)”。為此，審計機(jī)關(guān)應(yīng)不斷加強(qiáng)對政府投資項目的效益審計，從審查資金籌集、運(yùn)行、管理等方面人手，加強(qiáng)對權(quán)力的制約和監(jiān)督。