新中國“一五”計劃編制工作的歷史考察

張洪秋，王久高

（北京大學(xué),北京100871）

新中國“一五”計劃編制工作的歷史考察

張洪秋1，王久高2

（北京大學(xué),北京100871）

“一五”計劃是新中國大規(guī)模、有計劃地進行工業(yè)化和國民經(jīng)濟建設(shè)的開始。對“一五”計劃的編制工作進行系統(tǒng)性考察，探討“一五”計劃編制的特點，及其產(chǎn)生的歷史意義和深遠影響，具有重要的史學(xué)價值。

“一五”計劃；編制；考察

一、“一五”計劃編制的背景和原因

新中國成立后，迅速地恢復(fù)國民經(jīng)濟，并適時著手開展大規(guī)模經(jīng)濟建設(shè)，是中國共產(chǎn)黨鞏固執(zhí)政地位面臨的首要問題之一。1951年2月，毛澤東在中共中央政治局擴大會議上提出“三年準備、十年計劃經(jīng)濟建設(shè)”的思想。會議根據(jù)經(jīng)濟開始好轉(zhuǎn)的局面，決定自1953年起實施發(fā)展國民經(jīng)濟第一個五年計劃，并要求著手編制工作的準備。中共決定編制五年計劃，在當時而言，有以下三個方面的具體考量。

（一）向蘇聯(lián)學(xué)習(xí)和外交上的需要。新中國建立后，在與蘇聯(lián)的外交上實行“一邊倒”的方針。與蘇聯(lián)建立緊密關(guān)系，并在各個領(lǐng)域向蘇聯(lián)學(xué)習(xí)，是新生的政權(quán)當時現(xiàn)實的選擇。1953年2月，毛澤東在全國政協(xié)一屆四次會議上就強調(diào)：“我們所走的道路，同其他人民民主國家一樣，和蘇聯(lián)是相同的，蘇聯(lián)的今天就是我們的明天。”在經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域，蘇聯(lián)在蘇共十五大之后即開始了五年計劃建設(shè)模式，至1938年第二個五年計劃完成時，其已成為歐洲第一強國。因此，對于正在思考新中國如何實現(xiàn)工業(yè)化的領(lǐng)導(dǎo)人而言，無論從歷史因素、意識形態(tài)的歸屬，還是從現(xiàn)實經(jīng)驗的判斷上，蘇聯(lián)的五年計劃模式都是當時最佳的選擇模式。

（二）便于爭取和落實蘇聯(lián)的援助計劃。1950年 2月14日，中蘇簽訂的《中蘇友好同盟互助條約》包含了雙方經(jīng)濟合作的框架性協(xié)議，但沒有落實蘇聯(lián)具體的援助和經(jīng)濟合作項目。1952年，隨著經(jīng)濟恢復(fù)工作基本完成，新中國大規(guī)模的經(jīng)濟建設(shè)即將開始，爭取和落實蘇聯(lián)援助成為當時重要的任務(wù)。“一五”計劃的編制便成為重要的準備性工作之一。1952年8月，在周恩來為首的代表團出訪蘇聯(lián)之前形成的《一九五三年至一九五七年計劃輪廓（草案）》、《中國經(jīng)濟狀況和五年建設(shè)任務(wù)（草案）》和《三年來中國國內(nèi)主要情況及今后五年建設(shè)方針報告提綱》三個文件，成為對蘇談判的文本基礎(chǔ)。出訪中，“中國代表團的主要任務(wù)是將五年計劃的輪廓草案與蘇聯(lián)方面交換意見，并爭取蘇聯(lián)的援助?！盵1]經(jīng)過反復(fù)的交換意見，至1953年5月15日，《關(guān)于蘇維埃社會主義共和國聯(lián)盟政府援助中華人民共和國政府發(fā)展中國國民經(jīng)濟的協(xié)定》正式簽訂，蘇聯(lián)援助中國的首批項目落實下來。

（三）維持過渡時期經(jīng)濟建設(shè)局面穩(wěn)定需要。從1953年起，新中國大規(guī)模的經(jīng)濟建設(shè)正式啟動。但是，當時正處于新民主主義階段，五種經(jīng)濟成分并存，加之抗美援朝戰(zhàn)爭正在進行之中，如何在嚴峻而又復(fù)雜的形勢下保持國民經(jīng)濟建設(shè)的正常進行，成為中共面臨的主要問題。中共領(lǐng)導(dǎo)人認為保持國民經(jīng)濟高度的組織性、計劃性是重要的應(yīng)對之策。早在建國前后，毛澤東在修改《關(guān)于東北經(jīng)濟構(gòu)成及經(jīng)濟建設(shè)基本方針的提綱》時就強調(diào)：“實行國民經(jīng)濟組織性和計劃性必須嚴格限制在可能和必要的限度內(nèi)，國營經(jīng)濟要首先適應(yīng)這種組織性和計劃性……由于有了多種經(jīng)濟成分，而且有了私人資本主義經(jīng)濟，特別是商人資本主義這一切情形，這使我們必須有無產(chǎn)階級明確而周密的經(jīng)濟政策、經(jīng)濟計劃與整套的經(jīng)濟組織去指導(dǎo)國民經(jīng)濟建設(shè)，絕不容許有任何模糊和混亂?！盵2]編制和執(zhí)行五年計劃，正是實現(xiàn)國民經(jīng)濟建設(shè)高度組織性和計劃性的有效措施之一。

二、“一五”計劃編制的過程

“一五”計劃從1951年初開始醞釀，至1955年2月基本定案，歷時4年多，共編制了五次。第一次，從1951年2月至6月。2月，中央政治局擴大會議成立了由周恩來、陳云、薄一波、李富春、聶榮臻和宋邵文組成的五年計劃編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組。5、6月間，在李富春的具體組織下進行了第一次粗線條的試編工作，提出了五年計劃的初步設(shè)想。但由于資料不全、抗美援朝戰(zhàn)爭還在進行等原因，編制工作進展不大，但畢竟為以后的編制工作奠定了初步基礎(chǔ)。

第二次，1952年3月至8月，由中財委主持。3月，中財委向各大區(qū)下發(fā)《關(guān)于加強計劃工作大綱》，要求各大區(qū)于6月底前分別提出本區(qū)五年計劃的主要指標及輪廓計劃。5月，在全國財經(jīng)會議上，李富春比較深入地闡述了第一個五年計劃的指導(dǎo)思想、方針任務(wù)和主要指標。7月，中財委向中央提交了《一九五三年至一九五七年計劃輪廓（草案）》及其《總說明》。8月，周恩來親自主持起草《中國經(jīng)濟狀況和五年建設(shè)的任務(wù)(草案)》，同時，形成了《三年來中國國內(nèi)主要情況與今后五年建設(shè)方針的報告提綱》。以上文件分析了國內(nèi)狀況，提出了五年建設(shè)的基本任務(wù)、指導(dǎo)方針和主要經(jīng)濟指標，為出訪蘇聯(lián)，爭取援助做好了準備。

第三次，從1952年底至1953年初。1952年11月，為了根據(jù)訪蘇代表團所反饋的蘇聯(lián)意見改進和完善五年計劃草案，中央成立了國家計劃委員會領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟計劃的編制及實施工作。12月22日，中共中央發(fā)出《中共中央關(guān)于編制一九五三年計劃及長期計劃綱要的指示》，明確了投資、速度、重點、分布和比例等諸多方面的編制原則；同時，明確要求編制工作中“各經(jīng)濟文教部門必須首長負責(zé)，親自動手”[3]。1953年初，中財委會同國家計委在廣泛收集資料的基礎(chǔ)上，對1952年的計劃輪廓草案進行了充實和調(diào)整。同時，在2月，中央下發(fā)了《中共中央關(guān)于建立計劃機構(gòu)的通知》，要求“中央一級各國民經(jīng)濟部門和文教部門，必須迅速加強計劃工作，建立起基層企業(yè)和基層工作部門的計劃機構(gòu)”[4]，此措施對于加速編制工作的落實具有重要的推動作用。

第四次，1953年6月開始，由國家計委獨立承擔(dān)。4月份，訪蘇代表團正式完成與蘇聯(lián)關(guān)于“一五”計劃草案及相關(guān)援助項目的談判回國。根據(jù)中央的要求，參考蘇聯(lián)國家計委對我國“一五”計劃的意見，計委作了有針對性的修改。在修改中，最具代表性的就是按照計劃指標應(yīng)該留有余地的精神，把工業(yè)年均增長速度由原來的20%降至14-15%[5]。

第五次，1954年2月開始至1955年2月結(jié)束，完成了“一五”計劃的編制工作。由于全國人民代表大會即將召開，為了趕在會前完成計劃編制并提交大會審議，2月，中央政治局會議決定成立由陳云為組長的領(lǐng)導(dǎo)小組，成員有高崗、李富春、鄧小平、鄧子恢、習(xí)仲勛、賈拓夫和陳伯達。雖然時間緊，困難大，但是此次編制也有不少有利條件，即蘇聯(lián)的援助項目已確定，朝鮮戰(zhàn)爭已經(jīng)停止，過渡時期總路線已經(jīng)宣布并執(zhí)行，對社會主義改造有了明確的政策[6]。這些條件有力地支持了編制工作的進行。4月，《一九五三——一九五七年國民經(jīng)濟發(fā)展計劃綱要初稿》形成。4月22日開始，五年計劃綱要草案編制小組連續(xù)召開了三次討論會議聽取意見和進行修改。6月29日至7月1日，中共中央召開政治局擴大會議討論編制“一五”計劃的問題，陳云就編制工作做了總匯報，李富春、鄧子恢、薄一波分別匯報工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通和文教的計劃編制情況。但是，到9月全國人民代表大會召開時，“一五”計劃草案仍不成熟，未能完成預(yù)期進度計劃[7]。10月，為了加快計劃的編制工作，毛澤東、劉少奇親自參加到初稿的審議和修改中。10月29日，中央將五年計劃草案下發(fā)各地區(qū)和部門征求意見。11月15日至25日，中央召開討論五年計劃草案會議系統(tǒng)討論草案。直到1955年2月，“一五”計劃草案終于完成定稿。3月，在中國共產(chǎn)黨全國代表會議上通過了《關(guān)于發(fā)展國民經(jīng)濟的第一個五年計劃草案的決議》。7月，全國人大一屆二次會議通過了《中華人民共和國發(fā)展國民經(jīng)濟的第一個五年計劃（一九五三——一九五七）》。至此，“一五”計劃的編制工作最終完成。

三、“一五”計劃編制的方法、機構(gòu)與人才

（一）“一五”計劃編制的方法。為推進和規(guī)范編制工作，中財委和國家計委分別在1952年1月和1953年8月發(fā)布了《中央人民政府政務(wù)院財經(jīng)委員會關(guān)于國民經(jīng)濟計劃編制暫行辦法》和《國家計劃委員會關(guān)于編制國民經(jīng)濟年度計劃的暫行辦法》。兩《辦法》規(guī)定了計劃編制工作的程序，即自上而下頒發(fā)計劃控制數(shù)字，自下而上逐級編制并呈報本地區(qū)和部門計劃，再由中央綜合平衡后逐級批準并匯總形成國家計劃[8]。此程序安排的目的是將中央的計劃與地方實際相結(jié)合，通過中央與地方的互動使計劃工作既有國家宏觀控制層面的剛性，也有根據(jù)地方和部門實際情況進行修正的彈性，進而保證計劃的科學(xué)性。然而，在執(zhí)行過程中由于客觀條件的限制并未能完全按照這一設(shè)想進行。正如《關(guān)于編制一九五三年度計劃工作的總結(jié)報告》中指出：“由于掌握的資料很少……各種控制數(shù)字未能同時下發(fā)……計劃程序互不銜接?！盵9]雖然由于資料缺乏等客觀條件的限制，中央仍然努力保證計劃工作的科學(xué)性。薄一波說：“當時編計劃，不像后來那樣，由中央擬定一個初步輪廓，交各省編制地區(qū)規(guī)劃，然后由中央?yún)R總平衡，即由上而下、由下而上相結(jié)合的做法；而是由中央部門集中搞，但計劃的方針任務(wù)和重大決策，則是向各大行政區(qū)和各省、市、自治區(qū)政府及時通報，使他們心中有數(shù)，便于提出建議和指導(dǎo)所屬有關(guān)部門配合?！盵10]

（二）“一五”計劃編制的機構(gòu)。為保證計劃工作的落實，中央先后出臺了《中共中央關(guān)于建立計劃機構(gòu)的通知》、《中共中央關(guān)于建立與充實各級計劃機構(gòu)的指示》、《中共中央關(guān)于建立健全計劃機構(gòu)的通知》和《全國編制委員會關(guān)于各級統(tǒng)計機構(gòu)編制的通知》等文件?？傮w上看，編制機構(gòu)分為兩個系統(tǒng)：一是以產(chǎn)業(yè)為單位的縱向系統(tǒng)，即國民經(jīng)濟部門和文教部門的計劃機構(gòu)體系；一是以區(qū)域為單位的橫向系統(tǒng)，即各級行政區(qū)的計劃機構(gòu)體系。具體的計劃機構(gòu)及工作人員編制如下：

表1：各國民經(jīng)濟部門及基層計劃單位統(tǒng)計表[11]

表2：各級行政區(qū)、?。ㄊ校⑹偈屑翱h（旗）的計劃機構(gòu)統(tǒng)計表[12]

（三）“一五”計劃編制的人才。各級機構(gòu)專業(yè)人才缺乏的情況非常普遍?！蛾P(guān)于地方各級計劃機構(gòu)和干部情況的報告》中提到：“就已經(jīng)建立的計劃機構(gòu)來說，組織已很不健全：骨干少，干部業(yè)務(wù)水平低……就大區(qū)而論，西南區(qū)計劃處僅有干部八人，其中只有一個老干部。中南區(qū)計劃處有干部五十四人，骨干亦很少。華東區(qū)計劃局共有干部三十四人，政治業(yè)務(wù)水平都很低，科長以上只有四人，大多數(shù)為新參加工作的青年學(xué)生……至于?。ㄊ校┮韵碌母刹抠|(zhì)量亦很差，特別是業(yè)務(wù)水平和文化水平都很低……”[13]。將上述各大區(qū)的干部人數(shù)與前面表中所列大區(qū)需有100-120人的編制相較，多者也僅有二分之一左右，少者不及十分之一，說明當時干部人才數(shù)量上非常缺乏。與此同時，計劃機構(gòu)工作者文化水平和業(yè)務(wù)水平也不能夠滿足大規(guī)模編制計劃的需要，編制工作只能在邊干邊培養(yǎng)人才的狀態(tài)中進行。在干部和人才上的制約，加大了計劃編制工作的難度，制約了編制進度。

四、“一五”計劃編制工作的特點

（一）持續(xù)時間長，態(tài)度謹慎。編制工作從1951年初的醞釀到1955年2月基本定稿，前后歷時超過四年。出現(xiàn)此狀況的原因是多方面的，一是首次編制中長期計劃，經(jīng)驗不足，需摸索前進；同時，數(shù)據(jù)缺失、機構(gòu)缺乏、人才缺口等都限制了編制工作的進度。二是前四次編制是在抗美援朝背景下展開的，中央提出“邊打、邊穩(wěn)和邊建”的方針，因此，計劃的編制要服從中央的大政方針，需要求穩(wěn)。三是“一五”計劃是新中國首個中長期經(jīng)濟計劃，其好壞和能否順利完成關(guān)系到各個方面，因此，中央力求實事求是、態(tài)度謹慎。

（二）年度計劃與五年計劃并行?！耙晃濉庇媱澋木幹婆c1953年和1954年的年度計劃的編制和執(zhí)行是并行的，編制和執(zhí)行年度計劃是編制“一五”計劃的重要組成部分。陳云在1954年2月國家計委召開的研究編制五年計劃綱要草案問題會議上說，第一個五年計劃的大規(guī)模建設(shè)經(jīng)過一九五三的實施，已經(jīng)取得一年多的實踐經(jīng)驗，經(jīng)濟生活中存在的問題已經(jīng)暴露得比較明顯，這是編制五年計劃有利條件之一?？梢姡甓扔媱澋膱?zhí)行為五年計劃的編制提供了實踐數(shù)據(jù)和經(jīng)驗，一定程度彌補了初次編制中長期計劃在經(jīng)驗上的缺乏。

（三）編制過程始終貫穿著同保守和冒進思想斗爭的思想教育。國民經(jīng)濟建設(shè)之初，既防保守又防冒進是一個重要原則。《中共中央關(guān)于編制一九五三年計劃及五年建設(shè)計劃綱要的指示》明確指出，與保守思想斗爭是編制正確的生產(chǎn)計劃的必要前提。同時，有些部門和同志缺乏實事求是的精神，“處處要搞大規(guī)模、樣樣要搞大規(guī)?！?，貪功冒進的思想成為經(jīng)濟計劃工作中的主要危險，“同貪功冒進思想作斗爭是一個長期的、不可忽略的任務(wù)”[14]。隨著“一五”計劃的編制在全國范圍內(nèi)展開，反對保守和冒進思想也在全國范圍內(nèi)鋪開，從而形成了較為普遍的思想教育運動。

五、“一五”計劃編制的歷史意義和深遠影響

“一五”計劃的編制具有重要的歷史意義，并對新中國經(jīng)濟建設(shè)等方面產(chǎn)生了深遠的影響。

（一）有利于從外交層面鞏固新生政權(quán)。建國后，中國政府確立了“一邊倒”的外交戰(zhàn)略，在處理對外關(guān)系上將蘇聯(lián)和東歐人民民主國家放在第一位。“一五”計劃的編制和執(zhí)行，從經(jīng)濟層面進一步強調(diào)了新中國選擇蘇聯(lián)等社會主義國家發(fā)展模式的決心，有利于進一步獲得社會主義陣營的認可和支持，進而應(yīng)對西方資本主義陣營的敵對政策，從而鞏固新生政權(quán)。

（二）有利于建立有秩序的、系統(tǒng)的國民經(jīng)濟建設(shè)體系。一方面，編制過程中建立和完善了經(jīng)濟計劃和統(tǒng)計機構(gòu)體系，培養(yǎng)和鍛煉了一批專業(yè)人才，為經(jīng)濟建設(shè)的推進奠定了重要基礎(chǔ)；另一方面，編制過程中形成了一整套編制和執(zhí)行經(jīng)濟計劃的政策和制度，為經(jīng)濟的有序建設(shè)提供了制度性規(guī)范。這些都為新中國建立有序的、系統(tǒng)的國民經(jīng)濟建設(shè)體系提供了重要條件。

（三）有利于初步、系統(tǒng)地把握全國經(jīng)濟狀況。由于沒有現(xiàn)成的經(jīng)濟數(shù)據(jù)，為了適應(yīng)大規(guī)模編制計劃的需要，各級地方計劃機構(gòu)和統(tǒng)計機構(gòu)以及各國民經(jīng)濟部門、文教部門的基層計劃單位展開了大規(guī)模的調(diào)查統(tǒng)計工作?！耙晃濉庇媱澋木幹七^程是一次全國性的經(jīng)濟普查行為。正如薄一波所說：“編制計劃的過程也是展開對國情全面系統(tǒng)調(diào)查的過程?！盵15]系統(tǒng)的國情調(diào)查為“一五”計劃及年度計劃的編制提供了必要的數(shù)據(jù)依據(jù)，為進一步探索社會主義建設(shè)道路提供了必要的條件。

（四）形成了一些正確的經(jīng)濟建設(shè)思想?！耙晃濉庇媱澋木幹七^程堅持謹慎和實事求是的工作態(tài)度，堅持同保守和冒進思想斗爭。在充分吸收蘇聯(lián)經(jīng)驗和全面分析執(zhí)行過程的問題的基礎(chǔ)上，“一五”計劃及時地修正計劃數(shù)字，有效地規(guī)避了大范圍、長時段的經(jīng)濟偏折。這為黨的八大最終確立經(jīng)濟建設(shè)既反保守又反冒進思想提供了實踐依據(jù)。

（五）有利于建立我國社會主義工業(yè)化的初步基礎(chǔ)。一方面，“一五”計劃的編制初步確立了我國經(jīng)濟發(fā)展的布局，協(xié)調(diào)了農(nóng)業(yè)與輕、重工業(yè)發(fā)展比例等問題，積極促進了我國工業(yè)化基礎(chǔ)的建立。另一方面，“一五”計劃的編制工作推動了蘇聯(lián)和東歐人民民主國家援助項目的落實，特別是蘇聯(lián)援建的156個項目對我國建立工業(yè)化的初步基礎(chǔ)起到了重要的支撐作用。

[1]房維中，金沖及.李富春傳[M].北京：中央文獻出版社, 2001.423.

[2][10][15]薄一波.若干重大決策與事件的回顧（上）[M].北京:中共中央黨校出版社,1991.22-23,288-289,301.

[3][5]中共中央文獻研究室.共和國走過的路：建國以來重要文獻專題選集[M].北京：中央文獻出版社,1991.181-185,215-216.

[4][9][12][13][14]中國社會科學(xué)院，中央檔案館.中華人民共和國經(jīng)濟檔案資料選編[M].北京:中國物價出版社,2000.347-348,476，483,347,477-479.

[6]中共中央文獻研究室.陳云文集（第2 卷）[M].北京:中央文獻出版社，2005.492-508.

[7]1954 年政府工作報告[N].人民日報,1954-09-24.

[8][11]國家計委經(jīng)濟法辦公室計劃法資料編輯組.中華人民共和國計劃法資料選編[M]. 北京：法律出版社, 1982.4,5-6.

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A

1009-3605（2010）06-0090-04

2010-07-05

1.張洪秋，男，重慶人，北京大學(xué)馬克思主義學(xué)院2009級碩士研究生，主要研究方向：中共黨史、馬克思主義中國化；2.王久高，男，安徽懷寧人，北京大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授、法學(xué)博士，主要研究方向：中共黨史黨建。

責(zé)任編輯：周育平