政府基本公共服務(wù)績效評估的指標(biāo)體系研究

戴鈺

（武漢理工大學(xué)，湖北武漢430070）

政府基本公共服務(wù)績效評估的指標(biāo)體系研究

戴鈺

（武漢理工大學(xué)，湖北武漢430070）

基本公共服務(wù)績效評估的理論基礎(chǔ)來源于新公共管理理論、新公共服務(wù)理論和公共產(chǎn)品理論。政府基本公共服務(wù)績效評估應(yīng)遵循職能導(dǎo)向原則、科學(xué)性原則和可操作性原則。以公民價(jià)值理論、顧客價(jià)值觀理論為基礎(chǔ)，是構(gòu)建我國政府基本公共服務(wù)績效評估指標(biāo)體系的必然要求。

基本公共服務(wù)；績效評估；指標(biāo)體系

“新公共管理”運(yùn)動的興起和新公共服務(wù)理論的提出給我國傳統(tǒng)的政府績效評估帶了挑戰(zhàn)，服務(wù)型政府成為我國政府改革的目標(biāo)，其績效評估是一個(gè)包含倫理和價(jià)值的問題，而非純技術(shù)問題。當(dāng)前的績效評估取向出現(xiàn)了嚴(yán)重的背離現(xiàn)象，難以真正反映公眾的需求，主要表現(xiàn)為：政府公共服務(wù)價(jià)值的缺失，僅以GDP增長作為衡量地方政績的核心指標(biāo)，而忽略了公共服務(wù)的提供；政府績效價(jià)值以效率至上為取向，忽略了公平，這種政府公正、公平價(jià)值的缺失，導(dǎo)致了不同區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)不均衡的現(xiàn)象存在。盡管一些地方政府嘗試開展了諸如目標(biāo)管理責(zé)任制、社會服務(wù)承諾制度、完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核評價(jià)體系、公民評議等多種形式的活動，但總體上還處于探索和試點(diǎn)階段，服務(wù)型政府的建設(shè)任重道遠(yuǎn)。

而提升基本公共服務(wù)水平是服務(wù)型政府最為基本的職責(zé)，因?yàn)榛竟卜?wù)保障了公民的基本需求、基本權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)，直接關(guān)系到民生，關(guān)系到公民對政府部門的滿意程度。十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，明確提出要完善公共財(cái)政制度，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。黨的十七大報(bào)告提出要“圍繞推進(jìn)基本公服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財(cái)政體系”的要求。這表明逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化已經(jīng)成為當(dāng)前我國完善公共財(cái)政體制、轉(zhuǎn)變地方政府職能、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展的核心工作之一?；竟卜?wù)均等化對于政府來說，更多的表現(xiàn)為財(cái)力的均等；對于公眾來說，則更多的表現(xiàn)為消費(fèi)的均等，即全國不同地方的公眾所享受到的基本公共服務(wù)均等化的效用是相等的。[1]

本文通過建立科學(xué)、有效的績效評價(jià)體系對政府基本公共服務(wù)的績效進(jìn)行評估，具有十分重要的意義。

一、政府公共服務(wù)績效評估的理論剖析

（一）新公共管理理論研究

新公共管理的提出代表是“重塑政府理論”，代表人物是美國學(xué)者戴維，奧斯本(David.Osbome)和特德·蓋布勒(Ted.Gaebler)，新公共管理理論的基本觀點(diǎn)是：（1）公共部門與私人部門之間在管理上并無本質(zhì)差別，公共組織和私營組織的管理在本質(zhì)上是相似的。（2）私營部門的管理水平比公共部門要先進(jìn)、優(yōu)越、成熟，主要體現(xiàn)在管理上的創(chuàng)新力、經(jīng)濟(jì)、效率、質(zhì)量、服務(wù)水平等各個(gè)方面。（3）借用私營部門的管理理論、管理模式、管理原則、管理方法和技術(shù)，來提高政府工作效率和管理水平。

（二）新公共服務(wù)理論研究

首次正式系統(tǒng)地提出新公共服務(wù)理論的是美國行政學(xué)者羅伯特·丹哈特(Robert．Denhardt)和珍妮特·丹哈特(JanetVinzantDenhardt)。新公共服務(wù)理論與新公共管理理論存在很大分歧。主要表現(xiàn)在新公共服務(wù)學(xué)派主張“在公共管理改革中倡導(dǎo)參與式國家模式，強(qiáng)調(diào)保護(hù)公民自由，發(fā)揮社區(qū)與非政府組織在公共管理中的作用，發(fā)揮民主特別是直接民主機(jī)制的作用”。新公共服務(wù)理論的基本原則是：第一，服務(wù)而不是掌舵。公務(wù)人員的重要角色是幫助公民表達(dá)并滿足他們共同的利益，而不是掌舵社會發(fā)展的方向。第二，公共利益是根本目的，公共行政者需建立一個(gè)集體的、共享的公共利益觀念，從而為目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而奮斗。第三，戰(zhàn)略地思考，民主地行動，滿足公共需要的政策與戰(zhàn)略規(guī)劃需要集思廣益來完成。第四，服務(wù)于公民，而不是顧客。公共利益是基于共享價(jià)值有機(jī)而產(chǎn)生的，并非個(gè)人自我利益的簡單加總。因此，公務(wù)人員不應(yīng)僅僅是簡單地回應(yīng)“顧客”的需要，而要聚焦于公民，時(shí)時(shí)處處地為公民著想，并在公民之間建立信任與合作關(guān)系。第五，責(zé)任不是一個(gè)簡單的概念。應(yīng)該同步關(guān)注依法行政、政治規(guī)范、專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與公民利益。第六，重視生產(chǎn)力價(jià)值的同時(shí)更加注重人的價(jià)值。第七，尊重公民與服務(wù)的價(jià)值重于企業(yè)家精神的價(jià)值。公共利益將由于公務(wù)人員和公民承諾對社會做出富有成果的貢獻(xiàn)而更好地增進(jìn)，而不是因?yàn)榫哂衅髽I(yè)家精神。政府的主要職責(zé)就是提供公共服務(wù)。政府公共服務(wù)可以劃分為三類：維持性公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)和社會性公共服務(wù)。

（三）公共產(chǎn)品理論研究

馬斯格雷夫(R．A．Musgrave)在20世紀(jì)60年代末、羅斯托fw．W．Roster)在20世紀(jì)70年代初提出了公共支出結(jié)構(gòu)發(fā)展設(shè)計(jì)。該設(shè)計(jì)指出：在經(jīng)濟(jì)發(fā)展早期，政府投資(經(jīng)濟(jì)性支出)在總投資中占有較高的比重，公共部門在提供最基本的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施特別是道路、供水、電力和通訊基礎(chǔ)設(shè)施方面，對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)起飛方面有著重要作用，并且很大程度上替代了私人投資；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中期，民間部門力量逐漸成長，市場缺陷有所削弱。因此，總投資占GDP的比重繼續(xù)上升，但公共投資占GDP的比重會下降，而私人投資占主要地位；一旦經(jīng)濟(jì)達(dá)到成熟階段，公共投資的重點(diǎn)將從基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)向教育、保險(xiǎn)和福利等社會服務(wù)方面；在“大眾消費(fèi)”階段，社會服務(wù)和收入轉(zhuǎn)移顯得日益重要，而且當(dāng)社會服務(wù)具有保障權(quán)利的性質(zhì)時(shí)，這種支出受人口影響越來越大，會大大超過其他公共支出，也會快于GDP的增長率。支出結(jié)構(gòu)發(fā)展設(shè)計(jì)認(rèn)為：從長期來看，經(jīng)濟(jì)性支出所占比重將下降，社會服務(wù)性支出比重將上升；在經(jīng)濟(jì)性支出內(nèi)部，基礎(chǔ)設(shè)施投資將隨著人均收入水平的變化呈現(xiàn)由高到低的趨；在社會服務(wù)性支出內(nèi)部，轉(zhuǎn)移支付的比重呈現(xiàn)“由低到高”的趨勢；一般情況下，維持性支出所占比重呈現(xiàn)遞減的趨勢。

二、基本公共服務(wù)指標(biāo)構(gòu)建的基本原則

（一）績效評估的基本內(nèi)容

目前關(guān)于績效評估的內(nèi)容無一致的意見，不同的學(xué)者有不同的看法。

普雷姆詹德對績效的定義是績效包含了效率、產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量及數(shù)量、機(jī)構(gòu)所做的貢獻(xiàn)與質(zhì)量，包含了節(jié)約、效益和效率。[2]但根據(jù)財(cái)政統(tǒng)計(jì)司陸慶平的理解，績效實(shí)際上是一項(xiàng)活動實(shí)施的結(jié)果，這種結(jié)果既包括實(shí)施這項(xiàng)活動所投入資源與獲得效果的對比關(guān)系,也包括投入資源的合理性和結(jié)果的有效性[2]?？偟膩碚f，績效被認(rèn)為決不僅僅是對結(jié)果的衡量,還包括對過程的衡量,甚至包括對提供方主觀努力程度、投入資源的合理性的衡量。

約翰．鮑恩提出：需要評估效益、效率、效果、投入和產(chǎn)出，并指出：效益是取得活動的應(yīng)有的質(zhì)量而最大限度的減少支出；效率是投入和產(chǎn)出的關(guān)系；效果是衡量一個(gè)獲動的實(shí)際效應(yīng)和預(yù)期效應(yīng)的關(guān)系。[3]

威廉．N．鄧恩將政府績效評估的內(nèi)容概括為：“4 E”（Economy，Effiency，Effectiveness，Equity）。“4 E”中的公平指維護(hù)社會的公平和公民的平等；效率就是政府行為帶來的良好社會效益；經(jīng)濟(jì)就是政府節(jié)約資源，最小的投入最大的產(chǎn)出。[4]

政府公共服務(wù)的目標(biāo)是多元的，主要有政治目標(biāo)、財(cái)政目標(biāo)、管理目標(biāo)，其中政治目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公平即基本公共服務(wù)的均等化，而財(cái)政目標(biāo)是最小投入實(shí)現(xiàn)服務(wù)產(chǎn)出的最大化實(shí)現(xiàn)，提高資金利用效率，縮小財(cái)政支出的缺口，從而減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，管理目標(biāo)指供給方式和質(zhì)量。[5]

綜上所述,人們對績效理解的差異主要是績效包括的范圍不同,但在績效的核心內(nèi)容、核心思想上還是一致的，即績效是基于預(yù)期目標(biāo)的有效性。本文對績效的定義是績效是效益、效率和效果的統(tǒng)稱,它包括過程和結(jié)果兩個(gè)方面。就過程來說，它包括投入是否滿足經(jīng)濟(jì)性要求，過程是否合規(guī)和合理；行為結(jié)果而言，它又包括產(chǎn)出與投入相比是否有效率，行為的結(jié)果是否達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，這里的影響既包括經(jīng)濟(jì)的影響，又包括社會的影響。結(jié)合績效評估的內(nèi)容、政府公共服務(wù)的目標(biāo)，我們得出政府績效評估的內(nèi)容即：不僅要考慮投入、產(chǎn)出的效率，同時(shí)要考慮效果、公平性，尤其是顧及公眾的滿意程度。

（二）指標(biāo)構(gòu)建的基本原則

一般來講，政府基本公共服務(wù)績效評估應(yīng)遵循一下原則：

第一，職能導(dǎo)向原則。十六大提出構(gòu)建社會主義和諧社會的戰(zhàn)略任務(wù)。和諧社會本身是政府內(nèi)在的價(jià)值追求。公共服務(wù)職能是現(xiàn)代政府的一項(xiàng)基本職能，強(qiáng)調(diào)弱化經(jīng)濟(jì)職能，注重提升地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本社會保障、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療等作用與功能。而從政府與公民關(guān)系的角度來看，地方政府的職能就是要為滿足人民群眾的需求而提公共服務(wù)。相應(yīng)地，績效評估的指標(biāo)設(shè)計(jì)必須體現(xiàn)政府實(shí)現(xiàn)這些職能的過程和效果。[6]同時(shí)，我國正處在社會主義和諧社會建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，各地區(qū)提供公共服務(wù)的基礎(chǔ)條件不同，因此，要根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的狀況進(jìn)行認(rèn)真地研究，從而確立切實(shí)可行的評估指標(biāo)體系。

第二，科學(xué)性原則。它要求選擇基本指標(biāo)體系能夠反映基本公共服務(wù)績效的實(shí)質(zhì)含義，應(yīng)該能夠全面、系統(tǒng)從不同方面來反映政府提供服務(wù)的全貌，同時(shí)在確定單個(gè)指標(biāo)時(shí)要考慮指標(biāo)的名稱、涵義和口徑范圍，能夠客觀反映特定研究對象。

第三，可操作性原則。指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)是為了能夠應(yīng)用，并且對政府基本服務(wù)進(jìn)行評估，因此在設(shè)計(jì)時(shí)不能貪全，不能犯“本本主義”錯誤，除了明確指標(biāo)的含義，還應(yīng)該了解該指標(biāo)的時(shí)空特點(diǎn)，盡量選取概念清晰、數(shù)據(jù)易得、計(jì)算簡便的指標(biāo)，這樣才能夠達(dá)到應(yīng)用的目的。

三、指標(biāo)體系的構(gòu)建

（一）評估指標(biāo)的維度

確定指標(biāo)的維度也就確定了指標(biāo)選取的范圍。而維度的確定需要從政府公共服務(wù)的最終目的以及價(jià)值取向入手。

關(guān)于政府績效評估的價(jià)值取向，很多學(xué)者對此進(jìn)行了探討。

新公共服務(wù)理論的代表人物丹哈特夫婦曾指出，“新公共服務(wù)”是一場倡導(dǎo)公共利益、民主治理和重新恢復(fù)公共參與的運(yùn)動，強(qiáng)調(diào)公民的權(quán)利與價(jià)值在政府公共服務(wù)中的核心地位。從本質(zhì)上看，公共服務(wù)就是要通過為公民服務(wù)來實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，而公共利益的基礎(chǔ)在于公民價(jià)值。可以說，公民價(jià)值的創(chuàng)造是公共服務(wù)所要達(dá)到的根本目的。[7]

關(guān)于顧客價(jià)值的具體內(nèi)涵目前并沒有達(dá)成共識，但學(xué)者一致認(rèn)為，顧客價(jià)值是顧客感知與所付出代價(jià)的比較后的主觀感受。張鋼等借鑒顧客價(jià)值理論，將顧客價(jià)值分為四個(gè)維度：（1）功能價(jià)值，將公共服務(wù)的感知質(zhì)量和預(yù)期價(jià)值進(jìn)行比較，是對地方政府所提供的公共服務(wù)的最終結(jié)果的評價(jià)。（2）情感價(jià)值源于公共服務(wù)所附帶產(chǎn)生的個(gè)體需要滿足效應(yīng)。（3）社會價(jià)值源于公共服務(wù)所帶來的社會關(guān)系調(diào)整與地區(qū)和諧等效應(yīng)，與情感價(jià)值側(cè)重于個(gè)體層面的滿足不同，社會價(jià)值更強(qiáng)調(diào)社會層面的整體效果。（4）感知代價(jià)源于公民在使用公共服務(wù)過程中的費(fèi)用或付出，包括貨幣成本和所消耗的時(shí)間、精力、體力等非貨幣成本的總和。[8]

盛明科(2009)提出了服務(wù)型政府績效評估應(yīng)該從價(jià)值理性和工具理性相結(jié)合的角度，綜合運(yùn)用主觀評議和多指標(biāo)量化綜合評價(jià)的方法。認(rèn)為：客觀定量測評方法能全面、直接、客觀地衡量出政府一段時(shí)間內(nèi)的績效，但忽視了政府服務(wù)接受者——公眾的滿意程度。主觀定性評議方法雖可以衡量出政府服務(wù)接受者的滿意程度，但不能全面反映政府的績效水平。在實(shí)踐中，理想的做法是將兩者整合統(tǒng)一起來。[9]

科學(xué)發(fā)展觀與社會主義和諧社會的構(gòu)建深刻地影響政府績效評估的價(jià)值取向。如臧乃康(2006)認(rèn)為，和諧社會構(gòu)建中的政府績效評估價(jià)值主要體現(xiàn)在顧客至上、公共責(zé)任、社會公平等方面。[10]

基本公共服務(wù)體現(xiàn)的是公民最基本的需求和權(quán)力，作為政府服務(wù)的對象，公民的滿意是其提供公共服務(wù)的最終目的。因此以公民價(jià)值理論、顧客價(jià)值理論為基礎(chǔ)構(gòu)建我國的基本公共服務(wù)績效評價(jià)指標(biāo)體系，同時(shí)兼顧公平、正義。

（二）基本指標(biāo)的確定

關(guān)于具體指標(biāo)的確定，主要從基本公共服務(wù)的內(nèi)涵、外延出發(fā)。公共服務(wù)既包括國家機(jī)關(guān)通過直接提供勞務(wù)，為社會公共需要服務(wù)，也包括政府通過財(cái)政支出向居民提供教育、衛(wèi)生、文化、社會保障、生態(tài)環(huán)境等方面的服務(wù)。我們把直接與社會成員密切相關(guān)的公共服務(wù)稱作基本公共服務(wù)。而基本公共服務(wù)的范圍是階段性的，受政府的財(cái)力、市場發(fā)育程度等綜合因素的制約

陳昌盛(2008)根據(jù)需求的層次性，將公共服務(wù)分為三個(gè)層次。第一層次包括基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生和社會保障三類，主要確保人的基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)得到滿足；第二層次主要包括公共安全、基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境保護(hù)三類，主要為了改善人們生存的軟硬環(huán)境,提高生存的安全性、舒適性和可持續(xù)性；第三層次主要包括一般公共服務(wù)、科學(xué)技術(shù)和文化娛體三類，主要為了確保政府有效履行職能和更高層次的公共利益的實(shí)現(xiàn)。[11]由于我國目前正處于社會主義初級階段，政府財(cái)力有限，只能把實(shí)現(xiàn)第一層次的基本公共服務(wù)的均等化作為重點(diǎn)。即基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、社會保障以及基礎(chǔ)設(shè)施。而這三個(gè)屬于功能準(zhǔn)則層，而個(gè)人情感中的溫飽類情感主要通過反映人們基本生活狀況的恩格爾系數(shù)、人均日生活用水量來衡量。而社會價(jià)值類主要是通過稅收負(fù)擔(dān)、城鄉(xiāng)居民收入差距來體現(xiàn)。自尊與社會情感類通過就業(yè)和受高等教育來體現(xiàn)。

本文在張鋼等的研究成果基礎(chǔ)上，選取了評價(jià)政府基本公共服務(wù)的三個(gè)維度。由于感知價(jià)值的成本難以衡量，本文選擇其中的三個(gè)即：功能價(jià)值，個(gè)人情感價(jià)值，社會價(jià)值。

1.總投入類指標(biāo)（主要是指財(cái)政支出）

（1）人均教育支出(元/人)用于反映財(cái)政資金在教育方面的支出。

表1 地方政府基本公共服務(wù)績效評估指標(biāo)體系

（2）人均醫(yī)療衛(wèi)生支出(元/人)用于反映財(cái)政資金在醫(yī)療衛(wèi)生方面的應(yīng)用。

（3）人均社會保障支出(元/人)用于反映財(cái)政資金在社會保障方面的應(yīng)用。

（4）人均財(cái)政支出指標(biāo)(元/人)。

2.功能情感類指標(biāo)

（1）基礎(chǔ)教育與公共衛(wèi)生類指標(biāo)。

①用學(xué)生與專任教師比來作為教育公共服務(wù)的產(chǎn)出。基礎(chǔ)教育是最基本的教育，它是為個(gè)人在社會上立足以及發(fā)展奠定基礎(chǔ)，它體現(xiàn)的是每個(gè)人生存、發(fā)展的基本權(quán)利，同時(shí)對整個(gè)人類和社會發(fā)展也具有重要意義，基礎(chǔ)教育的本質(zhì)在于“基礎(chǔ)性”、“普及性”。

②萬人醫(yī)療機(jī)構(gòu)數(shù)、千人擁有床位數(shù)，用來反映公共服務(wù)在醫(yī)療方面的投入。

③出生率、死亡率用來反映醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)的產(chǎn)出。

（2）基礎(chǔ)設(shè)施指標(biāo)?；A(chǔ)設(shè)施情況反映當(dāng)?shù)氐耐顿Y環(huán)境，同時(shí)也反映居民的生活質(zhì)量，是一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的基礎(chǔ)。

①用移動電話普及率、固定電話普及率來反映通訊設(shè)施的普及情況。

②人均道路里程數(shù)、每萬人擁有公共交通車輛用來反映交通設(shè)施的使用情況。

③用氣普及率反映生活基礎(chǔ)設(shè)施的使用情況。

④人均公共綠地面積，反映綠化狀況。

（3）社會福利與社會保障。主要通過基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)的覆蓋情況來反映社保服務(wù)水平。

3.個(gè)人情感類指標(biāo)

（1）溫飽情感類。溫飽是一個(gè)人的基本生理需求，也最能體現(xiàn)公眾對政府服務(wù)的滿意情況。主要通過生活用水、居住面積以及恩格爾系數(shù)來反映政府間接為一個(gè)人的生存所提供的服務(wù)情況。

（2）自尊與社會情感類。反映了人的社會認(rèn)同感，主要通過就業(yè)和受高等教育情況來體現(xiàn)。

4．社會情感類指標(biāo)

主要反映社會的和諧程度，可以用公民所承擔(dān)的稅收負(fù)擔(dān)以及城鄉(xiāng)居民收入差距來反映。當(dāng)然社會和諧包括的范圍很廣，這里考慮數(shù)據(jù)的可得性以及代表性。

四、結(jié)語

本文介紹了基本公共服務(wù)績效評估的理論基礎(chǔ)，對基本公共服務(wù)的內(nèi)涵、外延做了相應(yīng)闡述，同時(shí)介紹了指標(biāo)構(gòu)建的基礎(chǔ)知識，并在此基礎(chǔ)上提出了基本公共服務(wù)績效評價(jià)體系。

由于政府部門存在多投入、多產(chǎn)出的情況，而在選取指標(biāo)時(shí)，往往只是通過主觀判斷、或者借鑒他人的研究經(jīng)驗(yàn)，因此，如何將多個(gè)指標(biāo)轉(zhuǎn)化為幾個(gè)合理的綜合指標(biāo)，再進(jìn)行評估，是評估技術(shù)上應(yīng)該重視的問題。

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C93

A

1009-3605（2010）06-0013-05

2010-09-05

戴鈺，女，湖南寧鄉(xiāng)人，武漢理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士生、長沙理工大學(xué)文法學(xué)院講師，主要研究方向：計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型。

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