消除糧價異動之源

程國強(qiáng)

雙周宏觀經(jīng)濟(jì)分析

在當(dāng)前管理通脹預(yù)期的關(guān)鍵時期,糧食宏觀調(diào)控面臨更加復(fù)雜的形勢。在糧價異動成因中,最低收購價、臨時收儲等調(diào)控政策形成的糧食市場政策化趨向令人關(guān)注

時維9月,秋收在即。受天災(zāi)等異常因素,國內(nèi)糧食市場走勢撲朔迷離、預(yù)期困惑不定。按照官方發(fā)布的權(quán)威信息,今年國內(nèi)糧食庫存充裕、供需基本平衡。但令人費(fèi)解的是,糧食市場的反應(yīng)卻與之大相徑庭,不同糧食品種輪番漲價、市場波動此起彼伏。

從年初西南干旱引發(fā)的大米漲價開始,3月以來玉米價格一路上揚(yáng),不斷創(chuàng)歷史新高;7月小麥上市也未止住上漲勢頭,價格高開高走。眼下又到了秋糧上市前糧食青黃不接、市場供應(yīng)趨緊、糧價看漲預(yù)期增強(qiáng)、市場波動趨于加劇的敏感時期。

糧價異動背后

糧食是百價之基,稍有波動就會影響價格總水平,進(jìn)而影響整個宏觀經(jīng)濟(jì)。因此,保持糧食價格在合理水平上的基本穩(wěn)定,維護(hù)糧食市場穩(wěn)定,始終是政府干預(yù)糧食市場的出發(fā)點(diǎn)和政策目標(biāo)。

解釋今年糧價上漲的成因,是許多學(xué)者關(guān)注的重點(diǎn)問題。

從理論上看,糧食等農(nóng)產(chǎn)品價格的波動服從于蛛網(wǎng)理論,糧食當(dāng)期價格將決定下期生產(chǎn)。與此同時,糧食作為一種由自然和經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)相交織的農(nóng)產(chǎn)品,由于生產(chǎn)空間布局的廣泛性、時間分布的集中性以及市場信號影響的滯后性,糧食等農(nóng)產(chǎn)品價格的周期波動是一種必然現(xiàn)象。這種由供需基本面決定的糧價周期性波動屬正常波動。

不過,今年的糧價波動遠(yuǎn)非供需基本面的影響,可稱之為異常波動或糧價異動。比如,今年上半年玉米價格上漲的原因就很復(fù)雜,既有主產(chǎn)區(qū)減產(chǎn)的市場效應(yīng)、國家托市收購的政策效應(yīng),也有物流不暢等因素的推動,還有西南干旱、通脹預(yù)期增強(qiáng)導(dǎo)致市場預(yù)期變化的影響。在玉米連年豐收、庫存充裕的背景下,今年玉米價格上漲顯然不是供給短缺引起的正常周期性波動,而是典型的異常波動。

從今年蔬菜、糧食等農(nóng)產(chǎn)品價格輪番上漲的成因看,糧價異動的原因越來越復(fù)雜,既包括極端天氣、自然災(zāi)害、物流運(yùn)輸?shù)纫蛩?也與不同主體的購銷行為、投機(jī)炒作、媒體輿論等推波助瀾密切相關(guān),還包括政府干預(yù)市場政策的溢出效應(yīng)等。無論糧價異動的表象有多么撲朔迷離,從本質(zhì)上看,其基本機(jī)理無非是通過某些外部因素,引導(dǎo)或強(qiáng)化市場預(yù)期,改變價格形成的基本機(jī)制,在短期內(nèi)引發(fā)糧價大幅度上漲或下跌。

不僅如此,中國正處于工業(yè)化中期階段,糧食問題具有典型的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)特征。由于中國糧食消費(fèi)中,口糧直接消費(fèi)比例大、替代彈性小,大多數(shù)居民,特別是中低收入者對糧食價格仍十分敏感,承受能力較弱,糧價波動具有較強(qiáng)的傳導(dǎo)性、同步性和放大效應(yīng)。

這意味著,一種糧食產(chǎn)品價格上漲,有可能形成對整個農(nóng)產(chǎn)品市場的不穩(wěn)定預(yù)期,帶動其他農(nóng)產(chǎn)品價格在短期內(nèi)全面上漲。據(jù)研究,玉米價格每上漲10%,就會使當(dāng)期豬肉價格上漲5.3%;大豆價格每上漲10%,豬肉價格將上漲7.8%。可見,中國在當(dāng)前管理通脹預(yù)期的關(guān)鍵時期,糧食宏觀調(diào)控面臨的形勢更加復(fù)雜。

糧食調(diào)控悖論

在復(fù)雜的糧價異動成因中,最低收購價、臨時收儲等調(diào)控政策形成的糧食市場政策化趨向令人關(guān)注。

不可否認(rèn),政府出臺的這些糧食調(diào)控政策,對保護(hù)和調(diào)動農(nóng)民種糧積極性,促進(jìn)糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收,維護(hù)糧食市場穩(wěn)定、保障國家糧食安全發(fā)揮了極其重要的作用,取得了顯著成效。今后需繼續(xù)堅(jiān)持這些政策的基本取向。

首先,需要高度重視目前糧食市場日益增強(qiáng)的政策化趨向。所謂糧食市場政策化,指2004年糧食流通體制市場化改革以來,政府通過實(shí)施最低收購價、臨時收儲、政策性收儲糧食拍賣等市場干預(yù)政策,掌握了市場上的大部分糧源,糧食市場供應(yīng)主要依賴政府拍賣政策性糧食庫存,形成政府調(diào)控政策主導(dǎo)糧食市場基本走向的格局。

其次,形成政策導(dǎo)向的糧價預(yù)期。設(shè)計(jì)最低收購價政策,初衷是形成托市保價機(jī)制,保護(hù)農(nóng)民種糧利益。自2008年起,政府連續(xù)三年提高小麥和稻谷的最低收購價格,向市場發(fā)出強(qiáng)烈的托底信號,市場因此逐步形成了糧價只漲不跌的預(yù)期。產(chǎn)區(qū)農(nóng)民惜售心理日益增強(qiáng),售糧節(jié)奏出現(xiàn)明顯變化。

一般而言,進(jìn)入1月后,本應(yīng)是農(nóng)民集中售糧高峰期,由于有臨時收儲和補(bǔ)貼收購等托市政策托底,農(nóng)民預(yù)期玉米價格有上漲空間,因此持糧待漲、擇機(jī)而售,售糧進(jìn)展緩慢,導(dǎo)致市場供應(yīng)不足,而加工企業(yè)抬價收購,助長了農(nóng)民惜售心理。同時,收購企業(yè)也意識到,只要掌握了糧源,就能獲得后市漲價收益,助長了囤積居奇、待價而沽的行為,也使部分收儲企業(yè)持庫尋租。

再則,市場預(yù)期趨于敏感、脆弱。實(shí)施最低收購價與臨時收儲措施,目的在于通過政府干預(yù)性收儲減少市場流通量,引導(dǎo)價格回升。2006年-2009年,國內(nèi)小麥總產(chǎn)量保持在1.1億噸,按65%商品率計(jì)算,商品量約7000萬噸。

據(jù)估計(jì),政府的政策性收購超過4000萬噸,意味著政府糧庫掌握了相當(dāng)于總產(chǎn)三分之一以上、商品量60%左右的小麥。2008年以來,國家對東北主產(chǎn)區(qū)玉米實(shí)行臨時收儲措施,改變了長期以來形成的以市場化為基礎(chǔ)的玉米流通格局,80%以上的玉米被國家糧庫和指定國有企業(yè)掌握,市場供應(yīng)主要依賴國家投放臨儲玉米,市場對政策變化的反應(yīng)越來越敏感。

另外,糧食供求區(qū)域性矛盾加劇。隨著我國糧食生產(chǎn)區(qū)域結(jié)構(gòu)的變化,糧食供求區(qū)域矛盾越來越突出,如玉米儲備70%在北方、30%在南方,而玉米消費(fèi)需求主要集中在南方銷區(qū)。今年5月,有關(guān)部門修改臨儲玉米競價銷售交易細(xì)則,要求限制貿(mào)易企業(yè)和深加工企業(yè)進(jìn)場競購,只允許北方飼料和養(yǎng)殖企業(yè)參拍北方臨儲玉米,并限制南方飼料企業(yè)到北方參加競購。

實(shí)踐表明,這一政策對防止少數(shù)企業(yè)囤積投機(jī)作用明顯,但也在一定程度上加劇了玉米供求的區(qū)域矛盾,形成“北方主產(chǎn)區(qū)拍賣成交低、南方主銷區(qū)買不到玉米”的局面。如廣東市場每天玉米需求量達(dá)2.5萬噸,每周卻只投放1萬噸拍賣糧,使市場供給緊張,玉米價格持續(xù)上漲。若不是上半年進(jìn)口100多萬噸,加上北方飼料廠將本企業(yè)用不完的拍賣糧私下銷往南方市場,南方早就會出現(xiàn)階段性斷貨、價格暴漲局面。

最后,調(diào)控機(jī)制有可能被實(shí)質(zhì)性弱化。2009年政府實(shí)行對玉米臨時收儲、2010年限定最低收購價等托市政策,由單一執(zhí)行主體改為多元主體。政策調(diào)整或許旨在增強(qiáng)托市機(jī)制,減少托市收購對市場的扭曲作用。但今年的政策執(zhí)行表明,多元托市主體確實(shí)強(qiáng)化了托市機(jī)制,支撐糧價上行,但并沒有減少市場扭曲,反而在一定程度上增加了市場壟斷,增強(qiáng)農(nóng)民和下游企業(yè)的不穩(wěn)定預(yù)期,提高政策執(zhí)行與監(jiān)督成本,增加宏觀調(diào)控的復(fù)雜性。由于各個托市收購主體性質(zhì)不一、出發(fā)點(diǎn)不同,加之缺乏相應(yīng)的配套監(jiān)管約束及懲處機(jī)制,使政策執(zhí)行易變形走樣,形成逆向調(diào)控效應(yīng)。

主要問題是,部分參與托市收購的經(jīng)營性企業(yè),本質(zhì)上以利益最大化為目標(biāo),與政府保護(hù)農(nóng)民利益、維護(hù)糧食市場穩(wěn)定的目標(biāo)存在根本性沖突。這些企業(yè)參與政策性托市收購,就可以利用政策優(yōu)勢及自有資金實(shí)力,增強(qiáng)掌控糧源與市場控制的能力,獲取更大利潤。

如此結(jié)果,或許完全出乎政策設(shè)計(jì)的意料。調(diào)控政策執(zhí)行監(jiān)管的任務(wù)加重、難度加大,增加監(jiān)督成本及風(fēng)險,會進(jìn)一步加劇糧食購銷市場不平等競爭,壓縮中小糧商的經(jīng)營空間。從臨時收儲政策看,由于流向多元執(zhí)行主體的糧食,糧權(quán)并不屬于國家,因此在實(shí)質(zhì)上弱化了國家的價格穩(wěn)定調(diào)控機(jī)制。

下一步政策取向

如何調(diào)整完善糧食調(diào)控政策,是亟待研究的課題。但從現(xiàn)在到玉米新糧上市前最敏感、最復(fù)雜的時期,如何把握好玉米市場調(diào)控的重點(diǎn)和關(guān)鍵,及早安排部署玉米新糧收購政策,千方百計(jì)穩(wěn)定市場預(yù)期,多管齊下防范價格異動,努力實(shí)現(xiàn)價格合理、市場穩(wěn)定、農(nóng)民增收,對今年后期進(jìn)一步管理好通脹預(yù)期、保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展大局意義重大。

當(dāng)務(wù)之急是,盡快明確今年玉米新糧收購政策,切實(shí)穩(wěn)定市場預(yù)期。一是建議對今年玉米新糧收購暫停臨時收儲措施,取消給予南方16省市飼料企業(yè)及中央直屬企業(yè)赴東北產(chǎn)區(qū)采購玉米的運(yùn)費(fèi)補(bǔ)貼政策,防止新托市政策再度形成對糧價的不穩(wěn)定預(yù)期,促進(jìn)玉米收購回歸市場化機(jī)制,逐步糾正玉米市場政策化趨向。

其次,采取定向限價補(bǔ)庫措施。今年國家向市場投放臨儲玉米較多,庫存虧空嚴(yán)重,應(yīng)抓住東北產(chǎn)區(qū)玉米豐收的機(jī)遇,由中儲糧總公司定向在東北地區(qū)按照國家限定的價格補(bǔ)充庫存。確定補(bǔ)庫價格的原則是,既要保護(hù)農(nóng)民利益,也要維護(hù)市場穩(wěn)定,建議將補(bǔ)庫價格限定在每斤0.8元。當(dāng)市場價格低于0.8元,要求中儲糧按0.8元收購補(bǔ)庫;當(dāng)市場價格超過0.8元,則應(yīng)停止補(bǔ)庫。

初步分析,實(shí)行定向限價補(bǔ)庫,可基本吸收今年東北主產(chǎn)區(qū)增產(chǎn)的1500萬噸玉米新糧,不僅保障糧價穩(wěn)定在合理水平,促進(jìn)農(nóng)民增產(chǎn)增收,也能進(jìn)一步夯實(shí)調(diào)控的物質(zhì)基礎(chǔ),增強(qiáng)國家宏觀調(diào)控能力。要加大市場投放力度,進(jìn)一步完善競價銷售政策。按目前規(guī)定,只要每噸交納100元保證金(僅相當(dāng)于平均成交額的6.5%),企業(yè)即可參與競拍。

調(diào)研表明,有少數(shù)企業(yè)拍得糧食后,采取囤積、炒作、倒手銷售等投機(jī)行為牟取暴利。在目前關(guān)鍵而敏感的時期,建議將競拍保證金提高到每噸900元(相當(dāng)于平均成交額的50%),或采用貨款現(xiàn)金支付等方式,最大限度降低杠桿作用,嚴(yán)厲打擊市場投機(jī)炒作行為。

作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員