我國事業(yè)單位預(yù)算管理模式及監(jiān)控機(jī)制研究

舟山市港航管理局 勵俊明

事業(yè)單位是社會組織實(shí)體的一種，其具備一定的基本特征，比如設(shè)立組織以公共利益為宗旨，組織形態(tài)具有獨(dú)特性，單位活動領(lǐng)域相對穩(wěn)定，工作成果主要是難以量化的精神產(chǎn)品及知識產(chǎn)品，事業(yè)消費(fèi)福利化等。

一、目前我國事業(yè)單位改進(jìn)預(yù)算管理手段的必要性

核定收支以及定額或定項(xiàng)補(bǔ)助，是當(dāng)前我國事業(yè)單位預(yù)算管理的主要方法，其要求事業(yè)單位把包含財(cái)政補(bǔ)助收入及各項(xiàng)非財(cái)政補(bǔ)助收入等全部收入和支出進(jìn)行統(tǒng)一編制預(yù)算，并報經(jīng)主管部門核定。其中，定額補(bǔ)助即從事業(yè)單位收支情況出發(fā)，根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)確定相關(guān)補(bǔ)助數(shù)額；超支不補(bǔ)、結(jié)余留用即要求事業(yè)單位預(yù)算在報經(jīng)主管部門及財(cái)政部門核定后，嚴(yán)格予以執(zhí)行，事業(yè)單位自身尋求收支平衡，主管部門及財(cái)政部門對超支部分不予追加經(jīng)費(fèi)，結(jié)余部分則留歸事業(yè)單位繼續(xù)使用。

上述內(nèi)容表明，我國對事業(yè)單位預(yù)算采取統(tǒng)一管理方法，這能夠最大限度地加強(qiáng)失業(yè)單位收支管理，最大程度上掌控事業(yè)單位收支總體規(guī)模，使得事業(yè)單位資金使用情況得以有效約束，事業(yè)單位資金周轉(zhuǎn)也隨之更為順暢和有效。但不可回避的是，事業(yè)單位預(yù)算統(tǒng)一管理的模式也有較難解決的難題，即統(tǒng)一預(yù)算管理的辦法雖能遏制超額使用事業(yè)單位各項(xiàng)收入的情況，但卻不能為各項(xiàng)預(yù)算及預(yù)算外資金提供更為合理、高效的使用途徑，更不能使單位資金在總額確定的情況下發(fā)揮出最有效的工作效率和效果。

而事實(shí)上，對事業(yè)單位來講，包括財(cái)政補(bǔ)助收入及各項(xiàng)非財(cái)政補(bǔ)助收入在內(nèi)的各項(xiàng)收入都是有限的。此種情況下，如何提升資金使用效率，使有限的資金生成最大的效用，便成為事業(yè)單位預(yù)算管理的核心所在。具體到操作實(shí)務(wù)，事業(yè)單位須首要解決資源合理配置的問題，即把事業(yè)單位傳統(tǒng)的分錢式預(yù)算管理方法向合理有效地使用有限資金式預(yù)算管理方法轉(zhuǎn)變。這意味著，事業(yè)單位預(yù)算管理還應(yīng)涉及預(yù)算執(zhí)行的控制，以及預(yù)算執(zhí)行效果的合理評價，由此，事業(yè)單位全面預(yù)算管理手段則出現(xiàn)得十分適宜，且能有效推動事業(yè)單位靈活使用有限資金的工作。

二、編制我國事業(yè)單位全面預(yù)算的管理模式

本質(zhì)上分析，事業(yè)單位預(yù)算即對現(xiàn)有有限的資金量，實(shí)行一系列措施，使之得以更加充分、有效地發(fā)揮效能。借鑒現(xiàn)代企業(yè)全面預(yù)算管理模式，我國事業(yè)單位預(yù)算管理可采取以成本費(fèi)用為中心的預(yù)算管理方式，以零基預(yù)算的方法，把單位內(nèi)部各個部門每月資金支出情況詳加預(yù)算，報經(jīng)單位預(yù)算編制總部審核確認(rèn)合理通過后予以匯總，產(chǎn)生出該部門當(dāng)月的資金總預(yù)算，形成一個自下而上的預(yù)算過程，實(shí)現(xiàn)其對單位內(nèi)部各項(xiàng)支出實(shí)行相應(yīng)的事前、事中及事后管理。

全面預(yù)算管理對事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理十分適用，其具備全員性、全程性、企業(yè)化等特點(diǎn)，全員性即針對事業(yè)單位內(nèi)部各個人員，構(gòu)建起單位資金使用責(zé)任制度；全程性即合理進(jìn)行預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行，并對預(yù)算執(zhí)行過程實(shí)行監(jiān)控，以及時發(fā)現(xiàn)并節(jié)約問題，適時調(diào)整預(yù)算方案，更好地發(fā)揮預(yù)算作用、有效控制資金流向；企業(yè)化即參照企業(yè)全面預(yù)算管理的特點(diǎn)，以事業(yè)單位中長期工作目標(biāo)為指導(dǎo)，采取更優(yōu)的行動和措施，設(shè)計(jì)更加的預(yù)算編制方案。

預(yù)算編制一旦確定下來，事業(yè)單位便應(yīng)將其與各個不同預(yù)計(jì)可使用的資金量加以對比，根據(jù)比較結(jié)果，若與可使用的資金量并不相符，則須按照單位整體工作目標(biāo)，調(diào)整各個部門工作程序，以確保該部門資金預(yù)算與單位整體要求相符。在該自上而下的過程中，各個部門預(yù)算編制完成后，均應(yīng)由單位內(nèi)部總體負(fù)責(zé)整體預(yù)算編制的部門將各個部門預(yù)算予以匯總并進(jìn)行系統(tǒng)化，最終產(chǎn)生事業(yè)單位總預(yù)算。

預(yù)算執(zhí)行過程中難免出現(xiàn)各類特殊情況，則不免出現(xiàn)每月預(yù)算外資金的支出，遇到此種狀況時，各個部門應(yīng)及時填寫申請，報經(jīng)審批后，對預(yù)算方案隨時進(jìn)行調(diào)整?？傮w上來說，事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行中必須強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)控，嚴(yán)格審查預(yù)算外資金需求，遏制不合理預(yù)算外資金支出現(xiàn)象，同時做好考核、分析、評價預(yù)算執(zhí)行情況的工作，以一系列有效的獎懲措施，確保預(yù)算方式得以嚴(yán)格、高效地執(zhí)行。

但應(yīng)注意的是，事業(yè)單位全面預(yù)算管理編制過程中，必須做好資金安排與使用工作，特別要針對事業(yè)單位自身業(yè)務(wù)流程、業(yè)務(wù)類別、業(yè)務(wù)操作等內(nèi)部系統(tǒng)，加快資金流轉(zhuǎn)高度，從根本上推動資金使用效率；事業(yè)單位應(yīng)充分考慮自身特點(diǎn)，從實(shí)際情況處罰，選擇更好的預(yù)算管理方法；事業(yè)單位全面預(yù)算管理模式還可以參考企業(yè)內(nèi)部以成本費(fèi)用為中心的預(yù)算管理模式，評價預(yù)算執(zhí)行效果，提升預(yù)算執(zhí)行效率。

三、構(gòu)建我國事業(yè)單位全面預(yù)算的監(jiān)控機(jī)制

事業(yè)單位全面預(yù)算監(jiān)控機(jī)制應(yīng)包括預(yù)算控制體系、預(yù)算控制內(nèi)容和預(yù)算考核及評價等。

首先是預(yù)算控制體系，預(yù)算編制完成后會下達(dá)至各個責(zé)任中心，各責(zé)任中心依照下達(dá)預(yù)算方案細(xì)化預(yù)算執(zhí)行措施，在日常工作中貫徹執(zhí)行各項(xiàng)業(yè)務(wù)，該過程中，預(yù)算控制須建立有信息反饋系統(tǒng)，以便能夠在預(yù)算編制基礎(chǔ)上，實(shí)時檢查預(yù)算執(zhí)行情況，及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行中差異及對應(yīng)原因，進(jìn)而隨時采取相應(yīng)的措施糾正偏差，這就需要構(gòu)建一個包含多個監(jiān)控主體和多個監(jiān)控課題的監(jiān)控系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對預(yù)算方案適時的、立體化的、全方位的監(jiān)控，增強(qiáng)預(yù)算控制的有效性。其中，事業(yè)單位全面預(yù)算管理的監(jiān)控主體主要有預(yù)算領(lǐng)導(dǎo)小組及預(yù)算領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，前者負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各個部門預(yù)算信息共享工作，后者全面負(fù)責(zé)預(yù)算編制、預(yù)算初步審批、預(yù)算下達(dá)、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)控、批準(zhǔn)上報預(yù)算調(diào)整事宜以及預(yù)算考核等各項(xiàng)工作，通過實(shí)施完善的激勵與約束制度，事業(yè)單位將成功實(shí)現(xiàn)自上而下的逐層監(jiān)督、約束及激勵的目標(biāo)。

確定預(yù)算控制內(nèi)容以及進(jìn)行相應(yīng)的分析。全面預(yù)算管理強(qiáng)調(diào)全過程的監(jiān)督、檢查和分析，對于管理中存在的問題，有關(guān)負(fù)責(zé)部門及負(fù)責(zé)人應(yīng)及時采取出錯時加以處理和糾正，具體內(nèi)容包括監(jiān)督控制預(yù)算編制、監(jiān)督控制預(yù)算執(zhí)行、監(jiān)督控制其他事宜、構(gòu)建預(yù)算管理預(yù)警機(jī)制、進(jìn)行差異分析。預(yù)算編制階段，預(yù)算方案須符合國家法律法規(guī)及方針政策、財(cái)務(wù)制度的相關(guān)規(guī)定，須能夠體現(xiàn)出事業(yè)單位預(yù)算目標(biāo)，須保證收入預(yù)算積極可靠，須確保支出預(yù)算能夠貫徹綜合預(yù)算、統(tǒng)籌安排、保證重點(diǎn)、兼顧一般的原則，須按照規(guī)定程序和要求編報預(yù)算，須能夠做到收支平衡、數(shù)字準(zhǔn)確、內(nèi)容完整以及說明情況。預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督控制則要求預(yù)算收入依法照計(jì)劃實(shí)現(xiàn)、收支預(yù)算進(jìn)度與單位行政工作任務(wù)及事業(yè)計(jì)劃相符、各項(xiàng)費(fèi)用均在規(guī)定范圍及標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)、各項(xiàng)支出均滿足相關(guān)法律法規(guī)制度及辦法規(guī)定，預(yù)算執(zhí)行中不違反政府采購及財(cái)政國庫管理制度改革相關(guān)規(guī)定。一套完善的預(yù)警系統(tǒng)須包含預(yù)算內(nèi)事項(xiàng)預(yù)警、超預(yù)算事項(xiàng)預(yù)警、預(yù)算外事項(xiàng)預(yù)警等不同內(nèi)容。差異分析則要求預(yù)算執(zhí)行完成后，負(fù)責(zé)部門對上一年度預(yù)算編制、預(yù)算支出項(xiàng)目及項(xiàng)目執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行差異分析，以調(diào)整預(yù)算支出項(xiàng)目及項(xiàng)目執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，促使預(yù)算執(zhí)行項(xiàng)目及審計(jì)經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際相符，并使下一年度預(yù)算編制方案更加精準(zhǔn)。

建立健全全面預(yù)算考核與評價體系。跟蹤、分析、考核預(yù)算執(zhí)行過程，這是發(fā)揮預(yù)算作用、實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理權(quán)威性的重要保障。一方面要擇優(yōu)選取預(yù)算評價方法，即綜合考慮收入支出完成情況、部門服務(wù)質(zhì)量情況、預(yù)算執(zhí)行偏離情況等，從對比分析法、因素分析法、綜合記分等級評價法中選擇最具科學(xué)性的考核方法。其中，對比分析法即在檢查某項(xiàng)預(yù)算執(zhí)行情況后，將實(shí)際執(zhí)行結(jié)果和預(yù)算數(shù)據(jù)加以對比，進(jìn)而反映出預(yù)算執(zhí)行程度；因素分析法即在分析預(yù)算執(zhí)行效果時，同時分析預(yù)算執(zhí)行情況的考核以及對預(yù)算執(zhí)行產(chǎn)生影響的各個因素；綜合記分等級評價法即在對比分析法與因素分析法基礎(chǔ)上，以加權(quán)計(jì)算取得綜合記分。另一方面要確定預(yù)算考核原則，其包括總體優(yōu)化原則、激勵與約束相結(jié)合原則、分級考評原則、公平及公證原則，不同的原則與不同的預(yù)算執(zhí)行情況相互配合。

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