談石獅市國庫集中支付制度改革存在的問題及對策

福建省石獅市國庫支付中心 李自若

談石獅市國庫集中支付制度改革存在的問題及對策

福建省石獅市國庫支付中心 李自若

實(shí)行國庫集中支付解決了財政資金沉淀的問題，達(dá)到規(guī)范財政收支行為、強(qiáng)化預(yù)算資金執(zhí)行的目的。本文通過對石獅市國庫集中支付制度改革的研究，分析出現(xiàn)的問題并提出相應(yīng)的解決對策。

國庫集中支付 問題 對策

實(shí)行部門預(yù)算、推行政府采購、建立國庫集中收付制度是近幾年來財政工作為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)資金優(yōu)化配置而對現(xiàn)行的財政管理體制進(jìn)行的有益探索。國庫集中收付制度是西方市場經(jīng)濟(jì)國家普遍實(shí)行的現(xiàn)代國庫管理制度，也是我國財政管理體制三項(xiàng)改革的核心。

為貫徹落實(shí)國務(wù)院推行的財政國庫管理制度改革，石獅市國庫支付中心于2008年5月成立，運(yùn)行后取得了可喜的成果：一是解決部分財政資金沉淀問題，提高資金使用效率、增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控力度；二是有效預(yù)防單位挪用、截流財政資金行為；三是增強(qiáng)財政預(yù)算執(zhí)行力度，推進(jìn)部門預(yù)算實(shí)施。但在運(yùn)行過程中也出現(xiàn)了一些問題，本文就出現(xiàn)的問題及應(yīng)采取的對策提出一些粗淺的見解。

一、明確權(quán)責(zé)，國庫支付制度改革成效有待提高

在已實(shí)施會計集中核算的情況下推進(jìn)國庫集中支付制度改革，各地的做法不盡相同，一般是采取 “兩塊牌子、一套班子”的做法，但石獅市采用的是“兩塊牌子、兩套班子”的做法，即在已有會計核算中心情況下成立獨(dú)立的國庫支付中心。由于兩單位對財政性資金都具有支付職能，如何劃分兩單位的職責(zé)權(quán)限、減少掣肘關(guān)系著國庫集中支付制度改革的成效。

對策：建立財政國庫辦理直接支付、會計中心辦理授權(quán)支付的財政性資金支付及監(jiān)督體系。具體分工為：由國庫支付中心辦理直接支付業(yè)務(wù)、由會計核算中心辦理國庫授權(quán)支付業(yè)務(wù)的支付方式。凡屬基建支出、采購支出、工資支出等需直接支付的資金由國庫支付中心受理；凡屬單位的日常支出及不需直接支付的業(yè)務(wù)由會計核算中心受理。

對策的特點(diǎn)：

1、分工合理，貫徹《改革方案》要求。國務(wù)院在《財政國庫管理制度改革方案》中明確提出“要把國庫集中支付制度在財務(wù)管理中的基礎(chǔ)地位牢牢確立起來，形成以國庫集中支付體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度”。 建立財政國庫辦理直接支付、會計中心辦理授權(quán)支付的財政性資金支付體系就是該方案在處理實(shí)際問題的具體體現(xiàn)。

2、資源共亨，節(jié)約國庫運(yùn)行成本。直接支付與授權(quán)支付是國庫集中支付的兩種支付方式，現(xiàn)階段石獅市國庫支付中心只開展了直接支付這一業(yè)務(wù)，授權(quán)支付尚未實(shí)行。由會計核算中心辦理國庫授權(quán)業(yè)務(wù)既可以解決為預(yù)算單位開立單位零余額賬戶的問題（可由會計核算中心在實(shí)行集中核算時原先為各單位在商業(yè)銀行統(tǒng)一開設(shè)的賬戶直接轉(zhuǎn)為單位零余額賬戶），同時又可以解決國庫支付中心因開展授權(quán)業(yè)務(wù)而造成人員不足的困難，發(fā)揮會計核算中心的人員優(yōu)勢，減少國庫支付運(yùn)行成本。

3、優(yōu)勢互補(bǔ)，擴(kuò)大資金支付監(jiān)督范圍。實(shí)行國庫直接支付，國庫支付中心只能對直接支付的資金實(shí)施監(jiān)督，由于對日常支出及不需直接支付的資金的支付權(quán)力已授予預(yù)算單位，因此這部分授權(quán)支付資金的使用無法受到有效監(jiān)督?，F(xiàn)把各單位授權(quán)支付的資金納入集中核算，填補(bǔ)資金使用的監(jiān)督空白，擴(kuò)大了資金使用的監(jiān)督范圍。

二、先墊后清，零余額賬戶違規(guī)不可忽視。

商業(yè)銀行代理支付模式是目前我國國庫集中支付普遍采用的支付模式，也是我中心采用的支付模式。商業(yè)銀行代理支付模式的基本流程為：國庫支付中心（或預(yù)算單位）向商業(yè)銀行出具支付令——商業(yè)銀行通過財政（或單位）零余額賬戶先墊付支付款項(xiàng)——每天匯總墊付款后向人行進(jìn)行清算。由此可見零余額賬戶是國庫集中支付流程中不可或缺的重要組成部分，是國庫支付中心在代理銀行開立的可以“先付錢再存錢”但每天軋賬后都需保留零余額的特殊賬戶。但需要指出的是這種零余額賬戶的開立與使用我國金融制度不符，實(shí)行的先支付后清算的做法也違背《支付結(jié)算辦法》中關(guān)于“銀行不墊款”的規(guī)定。實(shí)際上代理銀行在處理國庫付款業(yè)務(wù)時，也并未按規(guī)定程序進(jìn)行，而是采用變通方式來處理業(yè)務(wù)。

對策：取消零余額賬戶。

對于取消零余額賬戶的可行性本文將結(jié)合下文第三個問題加以探討。

三、先付后審，商業(yè)銀行代付模式增加國庫資金支付風(fēng)險

在實(shí)施國庫集中支付改革前，人行國庫對財政每筆預(yù)算撥款具有審核權(quán)和檢查處理權(quán)，實(shí)行的是“先審后付”程序。推行國庫集中支付改革后，由于采用商業(yè)銀行代理支付模式，使資金支付流程發(fā)生了根本性改變，人行對財政每筆預(yù)算撥款由事前審核變?yōu)槭潞蟊O(jiān)督，支付流程變?yōu)?“先付后審”。撥款程序的改變使人行的部分監(jiān)管職能由代理銀行替代，監(jiān)督重點(diǎn)也由原來對財政性資金使用的合理性、合規(guī)性和計劃性監(jiān)督變?yōu)閷Υ磴y行業(yè)務(wù)的規(guī)范性監(jiān)督。由此可見，人行國庫監(jiān)督權(quán)的弱化加大人行國庫的監(jiān)管難度，增加國庫資金的支付風(fēng)險。

綜上所述，商業(yè)銀行代理支付模式是零余額賬戶違規(guī)及人行監(jiān)管被弱化等問題的根源，解決辦法可以從改變現(xiàn)有商業(yè)銀行代理支付模式入手。

對策：實(shí)行人行國庫直接支付。

（一）實(shí)行人行國庫直接支付的可行性。

目前人行國庫部門已加入現(xiàn)代化支付系統(tǒng)、參加了同城票據(jù)交換，已具備了與商業(yè)銀行同等的資金清算能力，根據(jù)現(xiàn)行制度、技術(shù)條件以及國庫發(fā)展趨勢，在財政、人行及相關(guān)部門計算機(jī)信息化、網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)較好的前提下，改由人行國庫直接支付并清算財政性資金在目前技術(shù)上是可行的。

（二）實(shí)行人行國庫直接支付的優(yōu)勢。

1、解決賬戶違規(guī)問題，節(jié)約國庫支付運(yùn)行成本。國庫支付中心在代理銀行設(shè)立零余額賬戶是一個過渡性質(zhì)的賬戶，是代理銀行墊付資金的必然產(chǎn)物，當(dāng)然實(shí)行人行直接支付就沒有墊付資金的行為，也就沒必要再開設(shè)一個零余額賬戶。取消了零余額賬戶，既可以解決該賬戶違反《支付結(jié)算辦法》的問題，也節(jié)省掉因來有及清算需向代理銀行支付的墊款利息，節(jié)約國庫集中支付的運(yùn)行成本。

2、加強(qiáng)資金監(jiān)督，減少支付風(fēng)險。在商業(yè)銀行代理支付模式下長期為財政資金“把關(guān)”的人行國庫部門由代理銀行取代，在當(dāng)前社會誠信體系尚不健全的情況下，存在很大的風(fēng)險。實(shí)行人行直接支付，使人行能夠掌握預(yù)算單位每一筆資金的用途、去向，加強(qiáng)對財政性支出的監(jiān)督管理；防范和化解資金支付風(fēng)險。

3、實(shí)現(xiàn)實(shí)時支付，提高支付效率。在現(xiàn)有的商業(yè)銀行代理支付模式下，由于受清算影響，國庫支付中心要做到實(shí)時支付，財政就可能要向商業(yè)銀行支付墊款利息。為節(jié)約成本，除特別急的用款外，支付中心一般是采用分批定時支付。改為人行國庫直接支付，沒有清算限制，使實(shí)時支付成為可能，極大提高支付效率。

國庫支付制度改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，目前支付中心的許多工作還處在探索、完善階段。存在的問題是多方面的，有大有小、有急有緩，這些問題的最終解決需要的不僅僅是時間，更多的是要有開拓創(chuàng)新的精神。單位的成立只是一個開始，國庫集中收付制度改還任重道遠(yuǎn)。

［1］謝桂芳.改進(jìn)財政國庫集中支付的建議［J］.預(yù)算管理與會計, 2007,(1)

［2］刑紅青.對基層財政國庫集中支付改革的調(diào)查與思考［J］.中國總會計師,2009,(1)

（責(zé)任編輯：張彬）

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