社區(qū)服務(wù)公共財政投入績效指標(biāo)設(shè)計研究

鄢 博，王曉晨

（1.上海理工大學(xué) 管理學(xué)院，上海 200093；2.上海市市政工程管理處，上海 200030）

社區(qū)服務(wù)公共財政投入績效指標(biāo)設(shè)計研究

鄢 博1，王曉晨2

（1.上海理工大學(xué) 管理學(xué)院，上海 200093；2.上海市市政工程管理處，上海 200030）

本文是我國社區(qū)服務(wù)公共財政投入績效審計研究初探.按照“3E”審計原則，構(gòu)建績效評價指標(biāo)體系.整個指標(biāo)體系包括投入類、過程類、產(chǎn)出類和滿意類四個部分，保證了指標(biāo)體系設(shè)計的完整性和科學(xué)性.通過四大類指標(biāo)體系的評價，促進(jìn)政府和社區(qū)組織能夠?qū)ψ约旱男袨閮?nèi)控，并通過這種內(nèi)控，保障政府目標(biāo)的實現(xiàn)，提高政府運(yùn)行效率.

社區(qū)服務(wù)；績效審計；公共財政

1 引言

改革開放以來，中國社區(qū)服務(wù)概念逐漸為人所知.它興起于上世紀(jì)八十年代中期，中央政府為了實現(xiàn)“福利社會化”的制度目標(biāo)，改變當(dāng)時舊有福利體制，倡導(dǎo)和推動了以社區(qū)為行動場域的社會發(fā)展運(yùn)動，并在九十年代中期演變成社區(qū)建設(shè)活動.社區(qū)逐漸成為繼“單位”之后城市居民生活的中心舞臺.迄今為止，在長達(dá)三十年的社區(qū)服務(wù)建設(shè)中，不管在服務(wù)對象、內(nèi)容與領(lǐng)域，還是在政府的各項法規(guī)、制度支持上，我國都取得了長足的進(jìn)步.本文主要考察公共財政撥款的社區(qū)服務(wù)，即社區(qū)組織依托上級財政支持和自身公共資源所提供的公共服務(wù).

2 社區(qū)服務(wù)公共財政投入績效審計的目標(biāo)

由于社區(qū)服務(wù)本身以及社區(qū)服務(wù)投入的復(fù)雜性、多維性等特點(diǎn)，社區(qū)服務(wù)公共財政投入績效審計的模式和框架便因?qū)徲嬆繕?biāo)選取而各有不同.一般來說,績效審計的目標(biāo)主要是圍繞經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性來確定的,即所謂的“3E”審計.

經(jīng)濟(jì)性是指對一項活動在既定質(zhì)量約束的前提下,將其資源消耗量降到最低.就社區(qū)服務(wù)而言,經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)主要是指滿足人們對社區(qū)公共服務(wù)的需求上盡量控制公共資源支出增加.因為社區(qū)組織提供公共服務(wù)的資金源自于公共財政撥款，所以社區(qū)服務(wù)公共財政投入績效審計的目標(biāo)不僅包括對公共財政撥款使用的審計，還包括審計管理費(fèi)的提取是否存在浪費(fèi).

效率性是指投入資源與其產(chǎn)出成果之間的對比關(guān)系.一項有效率的服務(wù)應(yīng)該是保證社區(qū)居民滿意的情況下，以一定的公共資源的消耗實現(xiàn)最大的滿意程度或?qū)崿F(xiàn)一定滿意程度的最小資源消耗，這在運(yùn)籌學(xué)角度來說是對偶的.社區(qū)服務(wù)公共財政投入績效審計的效率性目標(biāo)主要是看社區(qū)居民對社區(qū)組織所提供社區(qū)服務(wù)的滿意程度.

效果性是指實際取得成果與預(yù)期取得成果之間的對比關(guān)系.也就是說,社區(qū)服務(wù)公共財政支出績效審計的效果性目標(biāo)是與社區(qū)組織管理使用公共財政撥款要實現(xiàn)的目標(biāo)聯(lián)系在一起的，并且主要關(guān)注的是既定目標(biāo)的實現(xiàn)程度及產(chǎn)生的影響，主要有：①是否滿足了社區(qū)居民對社區(qū)服務(wù)的需求；②是否維護(hù)了社區(qū)自治、民主、安定、團(tuán)結(jié)和穩(wěn)定；③是否促進(jìn)了社區(qū)服務(wù)更人性化、個性化和多元化；④是否拉平地區(qū)間社區(qū)服務(wù)之間的差異；⑤是否促進(jìn)社區(qū)組織的管理技能和效率.

3 社區(qū)服務(wù)公共財政投入績效評價指標(biāo)體系設(shè)計

社區(qū)服務(wù)公共財政投入是綜合的、復(fù)雜的，所以在構(gòu)建社區(qū)服務(wù)公共財政投入績效評價指標(biāo)體系時，筆者考慮從四個方面入手，即：投入類指標(biāo)體系、支出過程類指標(biāo)體系、產(chǎn)出類指標(biāo)體系，滿意類指標(biāo)體系.這在相當(dāng)程度上保障了指標(biāo)體系的科學(xué)性和完整性.為了保證指標(biāo)體系的可操作性，以及遵循績效審計的“3E”原則，還必須根據(jù)各個環(huán)節(jié)指標(biāo)的具體類型來進(jìn)一步分解上述各個類別的績效，進(jìn)而給出具體、直接的考評指標(biāo).

表1 社區(qū)服務(wù)公共財政投入類績效指標(biāo)

3.1 投入類指標(biāo)體系

所謂投入類指標(biāo)，主要反映的是社區(qū)服務(wù)中公共財政投入情況，一般包括物力、財力和人力的投入.投入水平的指標(biāo)類型上有總量、增量和質(zhì)量指標(biāo)三大類.其中總量指標(biāo)反映了社區(qū)服務(wù)公共財政投入在總量比重和人均份額上是否滿足了經(jīng)濟(jì)社會和社區(qū)發(fā)展的需要，體現(xiàn)政府對社區(qū)投入的重視程度.增量指標(biāo)集中反映了社區(qū)服務(wù)公共財政投入總量和人均投入增長速度方面的情況，審視財政支出投入增長速度是否達(dá)到了經(jīng)濟(jì)社會和社區(qū)發(fā)展的需要和預(yù)設(shè)的政策目標(biāo).質(zhì)量指標(biāo)反映了投入公共資源的質(zhì)量水平，質(zhì)量因素在社區(qū)服務(wù)公共財政投入績效審計中起很重要的作用，高質(zhì)量的公共資源投入可以彌補(bǔ)投入數(shù)量不足.

3.2 過程類指標(biāo)體系

社區(qū)服務(wù)公共財政投入過程指標(biāo)是度量公共財政撥款在投入過程中的使用效率、配置結(jié)構(gòu)和管理效率的指標(biāo)體系.它反映了公共財政撥款在社區(qū)服務(wù)中被用在了何處，所發(fā)揮的效力如何，可以有效地解釋資金社區(qū)服務(wù)內(nèi)部使用效率的高低.過程類指標(biāo)的高低直接決定了在公共財政投入總量不變的情況下，社區(qū)服務(wù)產(chǎn)出和效果的高低.尤其是在現(xiàn)實操作中，僅僅寄希望于通過不斷增加公共財政撥款來獲得社區(qū)服務(wù)產(chǎn)出和效果，對于我國這樣一個人口眾多的發(fā)展中國家是不現(xiàn)實的.通過改善資源配置和使用效率以提高整體社區(qū)服務(wù)的質(zhì)量是我國現(xiàn)階段社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)實選擇.因此，構(gòu)建過程類指標(biāo)體系便是為了審視財政投入的內(nèi)部運(yùn)行情況.

使用效率指標(biāo)主要包括人力資源利用效率、物力資源利用效率和財力資源利用效率三個方面的具體指標(biāo).這些指標(biāo)一方面反映了各種資源的利用程度，另一方面也反映了社區(qū)居民人均占有資源的充足程度.在保證社區(qū)發(fā)展所需資源的基礎(chǔ)上，充分發(fā)掘資源利用的潛力是我們的目標(biāo).因此，這些指標(biāo)并不存在絕對合理的界限或標(biāo)準(zhǔn).通過各種資源利用率的提高，可以有效地提高社區(qū)服務(wù)的產(chǎn)出和效果，增加社區(qū)居民的滿意度.

表2 社區(qū)服務(wù)公共財政支出過程類績效指標(biāo)

配置結(jié)構(gòu)指標(biāo)反映了公共財政撥款在社區(qū)服務(wù)中各部分的分配情況以及公共資源在社區(qū)服務(wù)資源配置效率的高低.它可以評價公共資源是否被合理地運(yùn)用，是否被用到了跟產(chǎn)出和效果直接相關(guān)的領(lǐng)域，尤其是社區(qū)居民需要的服務(wù).支出配置指標(biāo)主要包括經(jīng)費(fèi)使用結(jié)構(gòu)和地區(qū)間投入的配置結(jié)構(gòu).其中，公共財政投入使用結(jié)構(gòu)考察某一地區(qū)社區(qū)服務(wù)的經(jīng)費(fèi)使用配置，而地區(qū)間投入的配置結(jié)構(gòu)則是考察多個地區(qū)政府對社區(qū)服務(wù)公共財政投入的配置.對這些配置結(jié)構(gòu)指標(biāo)的描述和考評可以有效地評價公共財政投入在社區(qū)服務(wù)支出過程中的使用和配置情況.

管理效率指標(biāo)是指在公共財政下?lián)芎褪褂眠^程中的資金管理效率，用于評價資金撥付和使用是否符合資金管理的要求，是否按照計劃的要求以最小的時間和成本將資金配置到所需的領(lǐng)域.這種效率評價指標(biāo)主要反映了政府對有限公共財政投入的管理能力.高效的資金管理能夠提高自己的使用效率，使得有限的資金更及時、更高效地發(fā)揮效能，相反則是資金的極大浪費(fèi).

3.3 產(chǎn)出類指標(biāo)體系

社區(qū)服務(wù)的產(chǎn)出是指公共財政投入下的直接產(chǎn)出，產(chǎn)出績效指標(biāo)是用來度量公共財政投入所產(chǎn)生的成果大小，以及投入與產(chǎn)出之間效率高低的指標(biāo)體系.產(chǎn)出績效可以從多個側(cè)面來進(jìn)行評價和描述，首先，這種績效是社區(qū)服務(wù)活動追求的直接目標(biāo)，反映在產(chǎn)出的絕對水平上，通過與其他總量數(shù)值比較在相對產(chǎn)出指標(biāo)上得到體現(xiàn).其次，反映在產(chǎn)出效率和效益水平上，體現(xiàn)為特定投入的社區(qū)服務(wù)活動產(chǎn)出的效果的大??；此外還需考慮社區(qū)服務(wù)產(chǎn)出的質(zhì)量問題，沒有質(zhì)量的保證，產(chǎn)出的結(jié)果和效率也就不能滿足社區(qū)居民的需要，也就沒有了意義.因此產(chǎn)出績效可以進(jìn)一步分解為結(jié)果、效率和質(zhì)量指標(biāo)三個角度分別評價.

產(chǎn)出結(jié)果指標(biāo)是反映社區(qū)服務(wù)活動最直接、最直觀的指標(biāo)類別，直接反映公共財政投入所取得的成果.這種成果可以從絕對和相對兩個方面來描述.產(chǎn)出成果的絕對指標(biāo)是指公共財政投入所帶來的直接產(chǎn)出的數(shù)量和規(guī)模，是用于評價社區(qū)服務(wù)活動產(chǎn)出最直觀的指標(biāo).產(chǎn)出成果的相對指標(biāo)是指那些以相對比例評價的產(chǎn)出成果.

表3 社區(qū)服務(wù)公共財政產(chǎn)出類績效指標(biāo)

產(chǎn)出效率指標(biāo)反映的是社區(qū)服務(wù)活動在資金的使用上是否具有效率的一種指標(biāo).其評價的核心是對特定社區(qū)服務(wù)活動投入所能產(chǎn)生的產(chǎn)出的數(shù)量.作為對社區(qū)服務(wù)財政支出績效的一種評價，產(chǎn)出效率指標(biāo)是評價社區(qū)服務(wù)內(nèi)部效率最為核心的指標(biāo).

在社區(qū)服務(wù)活動產(chǎn)出評價指標(biāo)中，產(chǎn)出質(zhì)量指標(biāo)是一項極為重要而又經(jīng)常被忽視的指標(biāo).其重要性體現(xiàn)在沒有質(zhì)量的保證，社區(qū)服務(wù)投入產(chǎn)出就沒有任何意義，效益也便無從談起.筆者在產(chǎn)出質(zhì)量指標(biāo)中考察的質(zhì)量主要是社區(qū)服務(wù)活動實物產(chǎn)出的質(zhì)量，諸如，因基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量問題導(dǎo)致的事故發(fā)生率，社區(qū)居民離婚率等.

3.4 滿意類指標(biāo)

由于社區(qū)服務(wù)是帶有服務(wù)性質(zhì)，諸如心理咨詢、社會救助、社會保險、社區(qū)治安、法律咨詢、文娛活動、醫(yī)療保健等，都是社區(qū)工作人員或者是其他人員為社區(qū)居民提供的服務(wù).它是衡量社區(qū)居民對公共財政投入的社區(qū)服務(wù)質(zhì)量的滿意程度的重要指標(biāo)，彌補(bǔ)了上述三大類指標(biāo)的不足.滿意類指標(biāo)直接源自社區(qū)居民的真實意圖，因而也反映了他們對現(xiàn)有社區(qū)服務(wù)的滿意程度，政府部門通過對他們意圖的審視，可以不斷修改原有的目標(biāo)，使得公共財政投入更加貼近社區(qū)居民的需求，充分體現(xiàn)靈活性，適應(yīng)性，多元性的特點(diǎn).

滿意類指標(biāo)主要分為總體滿意度指標(biāo)和特定項目滿意度指標(biāo).總體滿意度指標(biāo)是指社區(qū)居民對該年度公共財政投入社區(qū)服務(wù)活動滿意度基本意見，它反映居民對該年度政府提供社區(qū)服務(wù)的總體滿意程度；特定項目滿意度指標(biāo)是指社區(qū)居民對社區(qū)服務(wù)的特定項目的滿意度，諸如：社會保險、社會保障、社區(qū)治安、法律咨詢、文娛活動、對體育設(shè)施的建設(shè)情況等等，它反映了現(xiàn)有社區(qū)服務(wù)中存在欠缺的地方，從而為政府來年制訂和修改計劃提供建議.

滿意類指標(biāo)的評價需要社區(qū)工作人員深入社區(qū)，以問卷的方式獲得社區(qū)居民意見的方式來實現(xiàn).

〔1〕溫美琴.政府績效審計評價指標(biāo)體系的設(shè)計[J].統(tǒng)計與決策,2007(19).

〔2〕田華,陳靜波.論社區(qū)公共服務(wù)攻擊中的多元化主體[J].云南行政學(xué)院學(xué)報,2007(6).

〔3〕夏玉珍,李駿.從一元、二元到多元---論社區(qū)服務(wù)理念的創(chuàng)新[J].江漢論壇,2003(10).

〔4〕張琳娜,劉廣生.城市社區(qū)公共服務(wù)供給問題思考[J].山東師范大學(xué)學(xué)報,2007(6).

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1673-260X（2010）03-0045-03