淺析中國(guó)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃現(xiàn)狀

葫蘆島市信息中心 孫秀巖

葫蘆島市科技館 顧卓

2009年以來(lái)，中央政府為刺激經(jīng)濟(jì)、保增長(zhǎng)，除了實(shí)行激進(jìn)的財(cái)政政策和極度寬松的貨幣政策外，由過(guò)去重視產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向重視空間布局的優(yōu)化。其中，首推批準(zhǔn)地方政府的各類(lèi)區(qū)域規(guī)劃。

一、中央批出各種區(qū)域規(guī)劃的現(xiàn)狀

中央政府大致分三個(gè)批次推出了不同級(jí)別的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。

2006年后，中央已經(jīng)批準(zhǔn)了幾個(gè)高級(jí)別綜合開(kāi)發(fā)試驗(yàn)區(qū)，包括：上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)、深圳綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、成渝城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)區(qū)、武漢城市圈和長(zhǎng)株潭城市群“兩型社會(huì)”試驗(yàn)區(qū)。

2009年至今，國(guó)務(wù)院批復(fù)了13個(gè)區(qū)域規(guī)劃：《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》、《關(guān)于支持福建省加快建設(shè)海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)的若干意見(jiàn)》、《關(guān)中-天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》、《江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》、《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》、《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃》、《促進(jìn)中部地區(qū)崛起規(guī)劃》、《中國(guó)圖們江區(qū)域合作開(kāi)發(fā)規(guī)劃綱要》、《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》、《鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》、《甘肅省循環(huán)經(jīng)濟(jì)總體規(guī)劃》、《關(guān)于推進(jìn)海南國(guó)際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》、《皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)規(guī)劃》。

2010年1月，中央召開(kāi)第五次西藏工作座談會(huì)，部署推進(jìn)西藏實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的戰(zhàn)略。同年3月，國(guó)務(wù)院召開(kāi)“新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)會(huì)議”研討扶植新疆發(fā)展的新政?？梢?jiàn)，新疆和西藏兩個(gè)區(qū)域發(fā)展的系列新政即將出臺(tái)。

按以上數(shù)據(jù)分析：從地理區(qū)位上看，分布廣泛。從東南部沿海、中部地區(qū)直到東北地區(qū)、西部?jī)?nèi)陸。從類(lèi)型上看，注重產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。涉獵綜合改革、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、生態(tài)經(jīng)濟(jì)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)、旅游經(jīng)濟(jì)等幾大類(lèi)?？梢陨羁痰母惺艿剑@些區(qū)域規(guī)劃都是圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展這一核心，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供特殊的政策環(huán)境，中國(guó)進(jìn)入了一個(gè)搞區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的新高潮。

二、區(qū)域規(guī)劃是中央與地方平衡利益的重要政策

區(qū)域規(guī)劃的頻推,既有地方積極推動(dòng)的作用,也有中央從區(qū)域發(fā)展大局的全局性考量,很大程度上是中央與地方合力的結(jié)果。有利于發(fā)揮中央與地方的兩個(gè)積極性。從區(qū)域發(fā)展出現(xiàn)的趨勢(shì)來(lái)看,客觀上存在著六個(gè)因素：

（一）地方政府通過(guò)區(qū)域規(guī)劃獲得資金支持。自分稅制后，中央與地方在財(cái)政資源分配上發(fā)生了重大變化，各地方財(cái)政吃緊。而國(guó)家4萬(wàn)億投資和“保增長(zhǎng)”的政策，對(duì)于各地方政府是志在必得的，通過(guò)區(qū)域規(guī)劃拿到資源配置權(quán)，就可以吸引各種資源、資金，就有更多的機(jī)會(huì)去“花國(guó)家的錢(qián)，辦自己的事，賺自己的錢(qián)”。

（二）區(qū)域規(guī)劃要比單一的招商引資項(xiàng)目更劃算。在過(guò)去的開(kāi)發(fā)區(qū)和招商引資模式中，引入的投資項(xiàng)目都是單一項(xiàng)目，獲得的資金是有限的。而爭(zhēng)取到區(qū)域規(guī)劃后，可以大范圍的動(dòng)用土地、利用特殊政策，這就給了地方政府更大資源配置權(quán)，很多綜合性的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，都可以在新的區(qū)域規(guī)劃內(nèi)進(jìn)行。

（三）區(qū)域規(guī)劃是地方基于發(fā)掘地區(qū)優(yōu)勢(shì),實(shí)現(xiàn)地區(qū)特色發(fā)展的愿景。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深化,推動(dòng)新的分工格局在更大范圍內(nèi)形成?！爸T侯經(jīng)濟(jì)”小而全的內(nèi)部循環(huán)狀態(tài)已經(jīng)被市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深化的分工力量所打破。在許多地區(qū),城市之間的障礙逐漸破除,甚至在醫(yī)療、社保等方面都出現(xiàn)同城化服務(wù)的態(tài)勢(shì)。

三、區(qū)域規(guī)劃中首推調(diào)整區(qū)劃

在新區(qū)域規(guī)劃的資源配置上，各地也有十分誘人的突破。主要表現(xiàn)在土地利用規(guī)劃方面。以上海為例：2009年5月，國(guó)務(wù)院批復(fù)上海市《關(guān)于撤銷(xiāo)南匯區(qū)建制將原南匯區(qū)行政區(qū)域劃入浦東新區(qū)的請(qǐng)示》。浦東新區(qū)的特殊政策將擴(kuò)大到近千平方公里。為什么上海會(huì)如此調(diào)整區(qū)劃？其核心目的是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展“騰空間、挪資源”?？臻g不僅包括城市規(guī)劃和建設(shè)所需的物理空間，還包括行政體制下的政策空間和操作空間；資源不僅包括土地、資金等資源，還包括各種優(yōu)惠政策、特殊政策。尤其是在特大型城市，這種行政區(qū)劃調(diào)整是有含金量的，光重組出來(lái)改變用途的土地，就會(huì)立刻帶來(lái)極大的利益。

四、對(duì)區(qū)域規(guī)劃大擴(kuò)容的思考

如此多的區(qū)域規(guī)劃的出爐，覆蓋范圍之廣，時(shí)間之密集，史上罕見(jiàn)。這種排山倒海式的規(guī)劃出臺(tái)實(shí)質(zhì)上是政策上的浮躁。可以預(yù)見(jiàn)：

（一）在時(shí)間上而言，國(guó)家層面的戰(zhàn)略性規(guī)劃，從出臺(tái)到實(shí)現(xiàn)大致常規(guī)需要10年或者更長(zhǎng)的時(shí)間。短期內(nèi)推出眾多區(qū)域規(guī)劃方案，一時(shí)讓各個(gè)區(qū)域難以獲得中央的財(cái)政支持，區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力更是無(wú)法顯現(xiàn)，只是給股票市場(chǎng)提供了一連串炒作的題材。此前，國(guó)家出臺(tái)過(guò)三大成功的區(qū)域規(guī)劃：從深圳在70年代末設(shè)立特區(qū)，到90年代初的浦東開(kāi)放，以及到21世紀(jì)之后的天津?yàn)I海新區(qū)。這三大區(qū)域規(guī)劃在空間上跨度十分之廣，在時(shí)間上跨度十分之長(zhǎng)，從而保證了中央財(cái)政的有力支持，并落實(shí)到位，這也是造就了我國(guó)沿海地區(qū)長(zhǎng)期繁榮的原因。如各地匆忙上馬區(qū)域規(guī)劃，肯定缺乏科學(xué)性和長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，在可持續(xù)發(fā)展上難免有失誤的地方。

（二）在空間上而言，此次區(qū)域規(guī)劃基本上覆蓋全國(guó)各地，這與“先富帶動(dòng)后富”的政策方針在戰(zhàn)略上是不同的。眾多的區(qū)域規(guī)劃上升到國(guó)際戰(zhàn)略的層面，便失去了政策實(shí)施的重點(diǎn)，難以獲得特殊的政策照顧，反而使各個(gè)區(qū)域的優(yōu)勢(shì)抵消，失去本地的核心的差異競(jìng)爭(zhēng)力。

（三）區(qū)域規(guī)劃與國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃在具體實(shí)施時(shí)，有些細(xì)節(jié)政策相背離。從匯總的區(qū)域規(guī)劃來(lái)看，有不少頂著生態(tài)帽子，規(guī)劃的重點(diǎn)卻在經(jīng)濟(jì)，而不在生態(tài)。又比如國(guó)家對(duì)于農(nóng)田保護(hù)的政策，肯定會(huì)在各種區(qū)域規(guī)劃后的被重新修訂和突破。而這些區(qū)域規(guī)劃有可能會(huì)形成先斬后奏、生米煮成熟飯的結(jié)果。

（四）區(qū)域規(guī)劃一擁而上，會(huì)導(dǎo)致局部投資過(guò)熱、資產(chǎn)價(jià)格猛漲。各房地產(chǎn)業(yè)緊跟區(qū)域規(guī)劃，乘機(jī)挖中央政策的墻腳，靠著地方資源“蹲點(diǎn)吃透”，成為應(yīng)對(duì)行業(yè)變局的突破口。使房?jī)r(jià)在一線城市出現(xiàn)的負(fù)面效應(yīng)向二三線城市延伸。

規(guī)劃是一種手段，目的都是促進(jìn)科學(xué)發(fā)展。 此次天女散花般的區(qū)域規(guī)劃出臺(tái)，是需要降降溫的。

[1]林善偉.中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整戰(zhàn)略.中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2003

[2]楊仕省.中國(guó)劃定新經(jīng)濟(jì)地圖 13個(gè)區(qū)域規(guī)劃升為國(guó)家戰(zhàn)略.華夏時(shí)報(bào),2010