西北民族地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師資源配置效率現(xiàn)狀調(diào)查

金東海,任 強,郭秀蘭

(西北師范大學(xué) 西北少數(shù)民族教育發(fā)展研究中心,甘肅 蘭州 730070)

本研究以教育部社科司人文社科基地“西北民族地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困學(xué)生就學(xué)資助制度研究”課題為依托,以西北民族地區(qū)甘、寧、新3省(區(qū))為個案,抽取6縣 (市)19所義務(wù)教育階段農(nóng)村中小學(xué)為樣本進行調(diào)研。樣本學(xué)校分布在維吾爾族聚集地區(qū)、藏族聚集地區(qū)、回族聚集地區(qū)、哈薩克族聚集地區(qū)和藏、土族聚集地區(qū)等5個民族聚集地,按照生活方式劃分,又分為農(nóng)業(yè)地區(qū)、畜牧業(yè)地區(qū)以及半農(nóng)半牧區(qū)。主要采用文獻法、調(diào)查法和訪談法,通過資料分析與實地考察相結(jié)合的途徑進行研究,針對西北民族地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段教師資源配置及隊伍建設(shè)現(xiàn)狀及問題,尋找原因,分析如何實現(xiàn)教師資源合理配置,并進一步提出解決對策。

考察人力資源配置及其使用效率最常用的指標是學(xué)校學(xué)生規(guī)模、生師比,教師學(xué)歷合格率,教師的年齡結(jié)構(gòu),性別結(jié)構(gòu)、學(xué)科結(jié)構(gòu)、職稱結(jié)構(gòu)等,通過這些指標可以準確地反映樣本學(xué)校人力資源的配置現(xiàn)狀及其利用效率的高低。

一、樣本學(xué)校學(xué)生規(guī)模與教師數(shù)量基本信息

(一)學(xué)生規(guī)模

學(xué)生人數(shù)的多少是學(xué)校規(guī)模大小的主要標志。[1](P216)樣本學(xué)校的規(guī)模普遍很小,規(guī)模經(jīng)濟理論認為,在特定時期內(nèi),企業(yè)產(chǎn)品絕對量增加時,其單位成本下降,即擴大經(jīng)營規(guī)模可以降低平均成本,從而提高利潤水平。根據(jù)這一觀點,學(xué)校辦學(xué)規(guī)模過小則會增加教育成本,引起規(guī)模不經(jīng)濟。

有研究認為,一般來講,我國在校生均規(guī)模應(yīng)是中學(xué)以每校24～30班,每班40～50人,全校共1350～1500人為宜;小學(xué)以每校18～24班,每班40～50人,全校共720～810人為宜,[2]根據(jù)規(guī)模經(jīng)濟理論,只有這樣學(xué)校才有可能有計劃地調(diào)整和使用有限的人力、物力資源,降低單位辦學(xué)成本,盡可能高地提高教育資源使用效率,取得最佳的辦學(xué)效益。相反,當學(xué)校辦學(xué)規(guī)模較小時,已經(jīng)投入的教育資源會因為學(xué)校人數(shù)太少而得不到充分、適當?shù)睦?資源使用效率低,單位辦學(xué)成本較高,從而規(guī)模效益差,導(dǎo)致教育資源的浪費。調(diào)查發(fā)現(xiàn),樣本學(xué)校中小學(xué)和九年制學(xué)校無論是在校生規(guī)模,還是班級數(shù)量都遠遠低于標準,只有初中學(xué)校的班級學(xué)生數(shù)量在標準之內(nèi)。由此,樣本學(xué)校平均學(xué)生規(guī)模、班級數(shù)、班級規(guī)模 (不包括初中)方面都遠未達到辦學(xué)規(guī)模的經(jīng)濟標準。

表1 樣本學(xué)校辦學(xué)規(guī)模(單位：人、個、人/班)

(二)教師數(shù)量

多年來,為了提高教師整體素質(zhì),西北民族地區(qū)采取了多項措施增強教師隊伍建設(shè)。如新疆農(nóng)村截至2007年底,全區(qū)各級各類學(xué)校有專任教師28.3萬人,其中少數(shù)民族教師15.8萬人。全區(qū)初中教師、小學(xué)教師學(xué)歷合格率分別達到了97.99%和99.26%,[3]分別比全國平均水平高出0.79和0.16個百分比。寧夏小學(xué)教師學(xué)歷合格率低于全國0.5個百分點,初中教師學(xué)歷合格率高于全國1.28個百分點。但同期甘肅省普通小學(xué),初中專任教師學(xué)歷合格率分別只有 97.65%和95.09%,[4]低于國家平均水平1.45和2.11個百分比。(見表2)

表2 樣本省(區(qū))義務(wù)教育階段學(xué)校教師學(xué)歷合格率 (單位：%)

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,2008年,樣本小學(xué)共計有教師142名,其中少數(shù)民族占 74.1%,漢族占35.9%;樣本初中共計有教師254名,其中少數(shù)民族占84.6%,占25.4%;樣本九年制學(xué)校共有教師370名,其中少數(shù)民族占 65.9%,漢族占44.1%。從數(shù)量看,樣本學(xué)校教師以少數(shù)民族教師居多,這主要歸功于民族地區(qū)提高教師隊伍素質(zhì)政策的積極實施,使西北民族地區(qū)教師隊伍數(shù)量得到了很大程度的提升。但與全國中小學(xué)教師隊伍整體水平相比,樣本學(xué)校教師隊伍建設(shè)方面還存在如下問題。

二、樣本學(xué)校教師資源配置存在問題

(一)學(xué)科師資配備比例不均、結(jié)構(gòu)性缺編嚴重

調(diào)查顯示,多數(shù)樣本學(xué)校語文,數(shù)學(xué)、物理、政治、體育、化學(xué)等學(xué)科教師基本滿足,而音樂、美術(shù)、信息技術(shù)等專任教師嚴重不足。(見表3)

表3 擁有音樂、美術(shù)、信息技術(shù)專任教師的樣本學(xué)校比例 (單位：%)

需要說明,31.57%的樣本學(xué)校同時沒有音樂、美術(shù)專任教師,這主要是小學(xué)。調(diào)查發(fā)現(xiàn),在結(jié)構(gòu)不合理學(xué)校,音樂、美術(shù)、信息技術(shù)課程只能由其他學(xué)科教師代上。此外,在藏、維語地區(qū)樣本學(xué)校,缺乏合格的“雙語”教師,影響“雙語”教學(xué)的實施。教師學(xué)科結(jié)構(gòu)不合理,既不利于課程計劃的全面實施執(zhí)行,也加重了教師負擔。

(二)樣本學(xué)校高學(xué)歷教師比例低,影響教師隊伍整體素質(zhì)

表4所示,2008年樣本小學(xué),具有?？萍皩？埔陨蠈W(xué)歷的小學(xué)教師比例為73.24%,雖然高于2007年全國平均水平 (66.9%[5])6.33個百分點;但具有本科及本科以上學(xué)歷的初中教師比例僅為42.16%,低于 2007國家水平 (47.3%)5.14個百分點。

表4 2008年樣本學(xué)校教師職稱、學(xué)歷結(jié)構(gòu)比例(單位：%)

2008年樣本學(xué)校中專及以下學(xué)歷的教師還占很大比例,中專及以下教師所占比例是：小學(xué)、初中、九年制學(xué)校分別為 26.76%、13.25%、23.52%。

(三)教師職稱結(jié)構(gòu)呈上小下大,高職稱教師短缺

2008年樣本學(xué)校具有高級職稱的教師的比例小學(xué)為零,初中為6.62%,九年制學(xué)校為4.32%;而同期全國普通小學(xué)、初中專任教師中具有高級職務(wù)的比例為0.6%、8.8%。樣本小學(xué)無高級職稱教師,樣本初中具有高級職稱的教師比例比全國平均水平低2.18個百分點。樣本九年制學(xué)校具有高級職稱的教師比例雖然高于全國小學(xué)平均水平,但是比全國初中平均水平低4.48個百分點。

(四)教師年齡結(jié)構(gòu)不盡合理,未形成梯隊

2008年樣本小學(xué)、初中、九年制學(xué)校30歲以下的青年教師所占比例分別為41.55%、38.41%、23.51%,說明近年新教師數(shù)量補充的較快。(見表5)總體來講,教師隊伍趨于年輕化,學(xué)校就形不成老、中、青比例結(jié)構(gòu)合理的教師梯隊,也給學(xué)校提高青年教師教育教學(xué)水平帶來挑戰(zhàn)。

表5 樣本學(xué)校2008年教師編制和年齡情況

(五)代課教師還占有一定比例

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,2008年樣本小學(xué)無編制代課教師所占的比例為1.41%,九年制學(xué)校為3.24%,而初級中學(xué)則高達13.91%。(見表5)據(jù)了解,這些代課教師多數(shù)未接受過正規(guī)的師范教育,也未參加過教師技能培訓(xùn)。但在學(xué)校都承擔著不同的專業(yè)課教學(xué)和班主任工作。他們雖積累了一定的教學(xué)經(jīng)驗,但專業(yè)水平較低,教育教學(xué)基本技能不足,難以承擔實施素質(zhì)教育重任。由于縣級財政投入不足,“代課教師”工資僅為正式教師的1/3甚至更低。低成本造成農(nóng)村學(xué)校代課教師同工不同酬現(xiàn)象,由此引發(fā)的諸多問題延續(xù)已久。

三、樣本學(xué)校生師比低、教師負擔重

2001年,國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編制辦、教育部、財政部《關(guān)于制定中小學(xué)教職工編制標準的意見》頒布,國家新編制農(nóng)村學(xué)校生師比標準為,小學(xué)23∶1,初中18∶1。生師比反映了教育資源和師資配備的使用效益。生師比=學(xué)生數(shù)/教師數(shù)。生師比過大,反映了教師數(shù)量和教育經(jīng)費不足問題,生師比過小,又表現(xiàn)了教師數(shù)量和教育經(jīng)費效率低問題。

(一)生師比低,教師資源使用效率低

樣本學(xué)校2006～2008年生師比見表6所示：

表6 樣本學(xué)校年生師比均值

根據(jù)上表,對照全國和甘、寧、新3省 (區(qū))中小學(xué)教師編制標準發(fā)現(xiàn)樣本學(xué)校在生師比方面存在以下問題：

1.總體而言,樣本學(xué)校平均生師比普遍低于國家有關(guān)標準,教師資源浪費現(xiàn)象明顯。

如2008年村小的生師比平均為12∶1,與國家農(nóng)村小學(xué)編制標準相差11個百分點;中心小學(xué)的生師比平均為17.14∶1,與國家農(nóng)村小學(xué)編制標準相差5.59個百分點;初中的生師比平均為15.1∶1,與國家農(nóng)村小學(xué)編制標準相差2.9個百分點;九年制學(xué)校2008年的生師比僅為6.9∶1,比國家農(nóng)村小學(xué)標準 (23∶1)低16.1個百分點,比國家農(nóng)村初中編制標準 (18∶1)低11.1個百分點。

以上分析表明,西北民族地區(qū)農(nóng)村小學(xué)、初中、九年制學(xué)校教師資源配置和利用不充分,規(guī)模小而導(dǎo)致教師資源配置低效益。有學(xué)者認為,現(xiàn)行教師編制標準尚未充分體現(xiàn)農(nóng)村邊遠地區(qū)學(xué)生居住分散、交通不便、學(xué)校規(guī)模小、成班率低等特點,不能適應(yīng)這些地區(qū)學(xué)校教育教學(xué)對教師的實際需求。[6]

2.不同省 (區(qū))份、不同民族、同類學(xué)校之間生師比差異大

不同的學(xué)校在人力資源的利用上仍然存在一定的差異,如寧夏回族地區(qū)3所中心小學(xué)2008年生師比平均為22.3∶1,接近于國家標準,而甘肅藏族、土族聚居區(qū)的3所中心小學(xué)則為13.61∶1,低于國家標準。

3.同一省 (區(qū))份、同一民族、不同學(xué)校之間生師比差異大

2008年寧夏回族地區(qū)樣本中心小學(xué)的生師比為22.3∶1,而九年制學(xué)校的生師比僅為7.15∶1;新疆維吾爾族地區(qū)樣本村級小學(xué)的生師比為12∶1,而九年制學(xué)校的生師比僅為6.52∶1。

總體上,新疆樣本學(xué)校的生師比最低,尤以九年制學(xué)校生師比偏低,如2008年新疆樣本九年制學(xué)校的生師比為6.52∶1,與國家農(nóng)村小學(xué)標準相差將近16.5個百分點,與國家農(nóng)村初中標準相差11.5個百分點。2008年村級小學(xué)生師比為12∶1,與國家標準相比低11個百分點。

(二)樣本學(xué)校教師資源效能利用率低原因分析

1.學(xué)生規(guī)模逐漸降低

樣本學(xué)校學(xué)生規(guī)模普遍小,無法提升教師資源規(guī)模效益,主要包括以下原因。

一是20世紀70年代末起實行的計劃生育基本國策有效控制了人口的過快增長,使我國的人口增長率在波動中出現(xiàn)了下降的趨勢,根據(jù)《中國人口與發(fā)展國家報告》數(shù)據(jù)顯示,20世紀90年代以來,我國生育水平整體上呈現(xiàn)平穩(wěn)下降態(tài)勢,人口出生率和自然增長率分別由1990年的2.106%和1.439%下降到2003年的1.241%和0.601%。隨著人口出生率和自然增長率的下降和與此相適應(yīng)的學(xué)校布局調(diào)整,西北民族地區(qū)的學(xué)校數(shù)和適齡兒童數(shù)目也逐漸減少,以甘肅和新疆為例,截至2007年底,甘肅全省有小學(xué)14002所,比上年減少683所,在校生284.63萬人,比上年減少4.63%;普通初中 1637所,比上年減少 23所,在校生142.27萬人,比上年減少1.51%。新疆2006年全省共有普通小學(xué)4815所,比上年減少636所,在校生 2097975人,比上年減少 4.59萬人,初中1405所,比上年減少44所。伴隨著適齡兒童數(shù)目的減少,學(xué)校的學(xué)生規(guī)模也日漸縮小。

二是民族地區(qū)由于其特殊的自然、地理環(huán)境,由于人煙稀少,居住分散,人口密度小,大西北是我國人口密度最小的一個地區(qū),甘、青、寧、新4省區(qū)每平方公里分別為：56人、6人、73人和9人。[7]越是民族聚居地區(qū),人口密度越低。由于居住分散、人口密度小,樣本地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)普遍布點多且分散,校均規(guī)模較小。近年來,雖然西北民族地區(qū)大力推進學(xué)校布局調(diào)整,擴大學(xué)校規(guī)模,但由于受地域、父母態(tài)度、學(xué)生家庭經(jīng)濟收入水平、教育財政等因素制約,小學(xué)和初中要形成規(guī)模辦學(xué),還需要做出更多努力。

2.學(xué)校編制標準未照顧地域差異

樣本學(xué)校生師比低,一方面說明學(xué)校教師資源效益利用率不高,需要通過學(xué)校布局調(diào)整、教師流動、人事體制改革等方法積極改革和解決。但另一方面的原因是,現(xiàn)行教師編制標準未照顧農(nóng)村學(xué)校實際。

西北各省 (區(qū))教育行政部門設(shè)制的現(xiàn)行教師編制標準主要依據(jù)國家標準制定,僅考慮生師比一個維度,盡管有城市與農(nóng)村區(qū)別,但新編制標準制定的思想基礎(chǔ)建立在規(guī)模效益理論之上,未充分考慮不同區(qū)域之間的特點。城市與農(nóng)村學(xué)校教師資源配置的影響因素,如服務(wù)半徑、交通條件、生源數(shù)量、班級數(shù)量、年級人數(shù)等均有很大不同,僅以生師比確定編制不符合實際。城鎮(zhèn)學(xué)校生源充足,校均規(guī)模大,辦學(xué)規(guī)模效益明顯,屬于規(guī)模效益下的資源配置,可以以在校生數(shù)為唯一基數(shù)核定教師編制。農(nóng)村學(xué)校生源不足,校均規(guī)模小,很難產(chǎn)生規(guī)模效益,也以在校生數(shù)為基數(shù)核定教師編制,以現(xiàn)行編制標準考核教師資源效益,顯然具有不合理之處。不考慮農(nóng)村學(xué)校地域條件、布局分散,班額較小等實際,會得出西部地區(qū)農(nóng)村教師資源效率不高的印象。但課題組的調(diào)查發(fā)現(xiàn)的事實情況是,樣本學(xué)校學(xué)生規(guī)模不大,但班級多,班額小,這就使得教師普遍教學(xué)工作量超標。樣本學(xué)校中有36.8%的教師周學(xué)時數(shù)超出30節(jié),有90%的教師反映周六、周日需要備課、批改作業(yè)和家訪,約1/3教師跨年級、跨課程教學(xué),工作壓力沉重。

以上分析表明,樣本學(xué)校教師隊伍整體結(jié)構(gòu)不合理,教師教學(xué)負擔重,生師比低等方面的問題,說明教師資源利用效率不高問題是目前西北民族地區(qū)農(nóng)村學(xué)校教師隊伍建設(shè)的突出問題。

四、提高教師資源配置效率建議

如何解決民族地區(qū)農(nóng)村學(xué)校教師隊伍普遍超編而又結(jié)構(gòu)性缺編嚴重、教師隊伍整體質(zhì)量不高的問題,需要根據(jù)民族地區(qū)農(nóng)村學(xué)校實際,科學(xué)合理配置教師資源,提高利用效率,它有賴于多種措施的實施。

(一)合理核定教師編制標準

1.學(xué)校教師編制核定要符合實際。編制部門應(yīng)深入學(xué)校,將新編制標準視為指導(dǎo)性標準,而非操作性標準,要有一定彈性,適當設(shè)置機動崗。教師編制核定過程中,不能僵化地執(zhí)行上級的標準,或不切實際地完全套用?？蛇m度放寬農(nóng)村中小學(xué)教師編制標準,改變編制核定到校的做法,將核定提升到鄉(xiāng) (鎮(zhèn))一級,核定最高限額,可以在一定范圍內(nèi)實行教師資源流動配置。

2.學(xué)校教師編制要與學(xué)校班級數(shù)與班額、學(xué)校校點等因素結(jié)合起來,實行綜合動態(tài)管理。核定編制,要考慮生源數(shù)變化、地域差別、服務(wù)半徑、交通距離、新增課程、雙語教學(xué)等因素。

3.確定教師編制還應(yīng)考慮任課程門數(shù)、周課時與學(xué)科教師比等因素。規(guī)模小的農(nóng)村學(xué)校還要考慮年級數(shù)與教師比,保證學(xué)校開設(shè)課程門類要齊全。重視學(xué)校緊缺的英語、信息技術(shù)、音樂、美術(shù)、體育等學(xué)科教師的編制核定。

4.綜合、合理規(guī)定教師工作量,減輕教師工作壓力。

總之,要通過教師編制標準的科學(xué)、合理核定,從根本上解決教師結(jié)構(gòu)性缺編問題。

(二)深化學(xué)校人事制度改革

西北民族地區(qū)省 (區(qū))、縣級地方政府推進學(xué)校人事制度改革既要考慮當?shù)貙嶋H,又要爭取與全國同步。把提高教師資源配置效率作為發(fā)展教育事業(yè)的重要目標,繼續(xù)深化中小學(xué)人事制度改革,依法全面推行教師聘任制,逐步實行教師流動管理,優(yōu)勝劣汰,廣開渠道吸引優(yōu)秀人才從教。縣級教育行政部門要落實學(xué)校教師自主聘任、使用、評價考核權(quán)利。

(三)全面實施教師聘任制。

貫徹《教師法》和《教師資格條例》精神,依法認定教師資格。學(xué)校聘任教師,必須具有規(guī)定的資格證書。地方教育行政部門要嚴把教師隊伍入口關(guān),為農(nóng)村學(xué)校選聘優(yōu)秀教師,面向社會招聘具備教師資格的優(yōu)秀人才從教,從根本上提高民族地區(qū)教師隊伍的整體素質(zhì)。學(xué)校要科學(xué)、合理確定教師編額,充實一線教學(xué)人員,壓縮非專任教師比例,非專任教師可實行一人多崗、專兼結(jié)合。新招聘教師應(yīng)按學(xué)校層次學(xué)歷一次到位。通過專業(yè)建設(shè)和激勵措施,提高專任教師的整體素質(zhì),培養(yǎng)高素質(zhì)、高質(zhì)量骨干教師和學(xué)科帶頭人隊伍,形成學(xué)校骨干教師群體。鼓勵學(xué)歷低的在職教師通過自學(xué)、進修、培訓(xùn)、深造等途徑接受學(xué)歷補償教育,提高專業(yè)水平和教育素質(zhì)。

(四)建立適應(yīng)民族地區(qū)學(xué)校需求的教師培訓(xùn)機制

從長遠來看,衡量西北民族地區(qū)農(nóng)村學(xué)校教育資源配置的合理與否,提高教師資源的使用效率,最終還有待于挖掘現(xiàn)有教師的潛力,提高其質(zhì)量,使教師隊伍的學(xué)歷結(jié)構(gòu)能達到國家提出的目標,業(yè)務(wù)素質(zhì)和施教能力能勝任學(xué)校實施素質(zhì)教育的需求,因此,積極構(gòu)建一套科學(xué)的、適合當?shù)貙嶋H的教師培訓(xùn)機制對于提高教師素質(zhì),推進民族地區(qū)學(xué)校教育教學(xué)改革,提高教育質(zhì)量具有重要作用。

借助基礎(chǔ)教育新課程的全面推進,重視并積極開展以新課程為主的校本教研和校本培訓(xùn),提高在崗教師教育教學(xué)素質(zhì)和能力。學(xué)校要實行青年教師“導(dǎo)師”制,加強對青年教師的培養(yǎng)。通過有豐富經(jīng)驗教師指導(dǎo)新入職教師,進行“一對一”幫扶指導(dǎo)。導(dǎo)師對新教師的教學(xué)過程、班主任工作、教研情況全面指導(dǎo),幫助新教師盡快進入教師角色,在教育崗位實踐中成長成熟。學(xué)校應(yīng)提供條件,支持教師外出接受各類教育培訓(xùn),參與教研交流。重視開展定期的校內(nèi)和校際教學(xué)交流,幫助教師改進教學(xué)方法。舉辦觀摩教學(xué),開展優(yōu)質(zhì)課評比、教學(xué)基本功比賽、專題研討等活動,促進教師教育教學(xué)能力提高。

(五)保障教師工資福利收入,完善醫(yī)療、保險、住房待遇

要提高民族地區(qū)教師隊伍的穩(wěn)定性,在一定程度上還有待于提高教師的待遇。為此,西北民族地區(qū)要在努力貫徹執(zhí)行教師績效工資政策,按照教師平均工資水平不低于當?shù)毓珓?wù)員平均工資水平的法律規(guī)定,核定教師津貼補貼標準,并將其納入各級財政預(yù)算,以保障教師的實際平均工資收入水平不低于公務(wù)員的實際平均工資水平。對在西北民族地區(qū)農(nóng)村工作的教師,應(yīng)按艱苦程度提高津貼標準,保障教師基本醫(yī)療、養(yǎng)老保險權(quán)益,解決農(nóng)村教師住房,解除教師后顧之憂。

(六)繼續(xù)推進學(xué)校布局調(diào)整、發(fā)展寄宿制學(xué)校

民族地區(qū)自然地理環(huán)境、人口分布、生產(chǎn)生活方式的特殊性,決定了民族地區(qū)基礎(chǔ)教育辦學(xué)模式的特殊性。近年來,西北民族地區(qū)從當?shù)貙嶋H出發(fā),以提高基礎(chǔ)教育質(zhì)量為目的,積極推進學(xué)校布局調(diào)整,發(fā)展寄宿制學(xué)校,對優(yōu)化學(xué)校教師資源產(chǎn)生了重要作用。為此,應(yīng)進一步完善和推進學(xué)校布局調(diào)整、發(fā)展寄宿制學(xué)校,在符合當?shù)貙嶋H,有利于學(xué)生入學(xué)前提下,寄宿制初中以農(nóng)業(yè)為主地區(qū)設(shè)置在鄉(xiāng),以游牧為主地區(qū)設(shè)置到縣;寄宿制小學(xué)游牧為主地區(qū)設(shè)置在鄉(xiāng)。寄宿制學(xué)校應(yīng)注重規(guī)模效益,通過擴大規(guī)模調(diào)整教師結(jié)構(gòu)、合理確定生師比,優(yōu)化教師資源配置。

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