東北政務(wù)委員會(huì)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)及運(yùn)作機(jī)制考察

佟德元

(南京大學(xué)歷史學(xué)系,江蘇南京 210093)

東北易幟談判時(shí),國奉雙方達(dá)成的條件之一是在東北成立政治分會(huì),但1928年8月國民黨二屆五中全會(huì)作出了于1928年底裁撤各地政治分會(huì)的決議[1],而東北政治分會(huì)是在此決議作出裁撤決定后成立,所以產(chǎn)生了矛盾。為了既執(zhí)行會(huì)議決議,又滿足東北的“特別情形”和“過渡辦法”[2]的要求,于是雙方商定變化形式,在易幟后成立東北政務(wù)委員會(huì)。對這一特殊的權(quán)力機(jī)關(guān),目前學(xué)界關(guān)注很少①已有的研究成果有康越《對“東北政務(wù)委員會(huì)”的初探----以組織問題為中心》,見張德良,周毅《東北易幟暨東北新建設(shè)國際學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集》,香港:香港同澤出版社1998年版,第510-527頁。。本文擬以東北政委會(huì)內(nèi)部結(jié)構(gòu)為切入點(diǎn),對東北易幟后成立的這個(gè)東北最高行政機(jī)關(guān)作一考察。

一、東北政務(wù)委員會(huì)的組織結(jié)構(gòu)及職權(quán)

東北政委會(huì)整套組織體系非常龐大,內(nèi)設(shè)辦事組織,下轄職能機(jī)關(guān)(參見圖1[3]179)。

1. 內(nèi)部組織

根據(jù)《東北政委會(huì)暫行組織條例》第三條、第四條之規(guī)定:東北政委會(huì)“設(shè)委員十三人,以東北各省區(qū)資深望重富有政治經(jīng)驗(yàn)者充之”,并“設(shè)主席一人,由委員互選之”[3]179。所以該會(huì)成立之初有委員13人:主席張學(xué)良,委員張作相、萬福麟、湯玉麟、方本仁、張景惠、翟文選、王樹翰、莫德惠、袁金鎧、劉尚清、劉哲、沈鴻烈[4]。1930年1月,翟文選因病辭遼寧省政府主席,臧式毅繼任,后臧氏被增補(bǔ)為東北政委會(huì)委員[5],故此年該會(huì)有委員14人。中原大戰(zhàn)后,劉尚清升任國府內(nèi)務(wù)部長,辭去東北政委會(huì)委員職,該會(huì)委員又降至13人。一般東北政委會(huì)3至4天召開一次通常會(huì),審核并議決由秘書廳所準(zhǔn)備的各項(xiàng)議案,內(nèi)容主要為東北四省的各種政務(wù)。東北政委會(huì)成立之初雖有委員13人,但并不是每次會(huì)議都由全體委員出席,因?yàn)橛械奈瘑T并不常駐沈陽,如張作相為吉林省政府主席常駐吉林,萬福麟為黑龍江省政府主席常駐黑龍江,湯玉麟為熱河省政府主席常駐承德,張景惠為東省特區(qū)行政長官常駐哈爾濱,沈鴻烈為東北海軍江防艦隊(duì)司令兼東北航務(wù)局董事長也常駐哈爾濱,所以常駐沈陽并能經(jīng)常參加?xùn)|北政委會(huì)會(huì)議的只有張學(xué)良、翟文選、王樹翰、莫德惠、袁金鎧、劉尚清、劉哲、臧式毅及南京的代表方本仁。

按照《東北政委會(huì)暫行組織條例》第七條之規(guī)定,東北政委會(huì)內(nèi)設(shè)秘書廳,掌理各項(xiàng)政務(wù),廳下置六處:初為機(jī)要、總務(wù)、行政、財(cái)務(wù)和蒙旗五處,后添設(shè)航政處。各處設(shè)處長一人,總理處務(wù)。每處分置兩股,股設(shè)股長。機(jī)要處職掌撰擬機(jī)要文電,保管翻譯、會(huì)議記錄、議案編制等事宜?？倓?wù)處職掌撰擬文件、典守印信和收發(fā)會(huì)計(jì)等事項(xiàng)。行政處職掌民政、教育、司法、行政、農(nóng)礦、工商及建設(shè)事宜。財(cái)務(wù)處職掌賦稅、公債、關(guān)稅、鹽務(wù)及錢幣事項(xiàng)。蒙旗處職掌關(guān)于東北蒙旗行政建設(shè)事宜。航政處職掌關(guān)于航政、漁業(yè)、船舶制造、水道測量及江海建設(shè)等事宜[3]178。

圖1 東北政務(wù)委員會(huì)組織結(jié)構(gòu)體系[注]原圖系1930年10月調(diào)查所得,因東三省交涉總署此時(shí)已撤銷,故原圖無此機(jī)構(gòu)。本圖表為反映東北政委會(huì)組織結(jié)構(gòu)及沿革之全貌,故列之。

總的來說,秘書廳是東北各地與東北政委會(huì)聯(lián)絡(luò)的紐帶,主要負(fù)責(zé)把各地呈報(bào)的事項(xiàng)核實(shí)并形成議案向東北政委會(huì)請示裁決,以及把東北政委會(huì)的指令向各地方傳達(dá)。秘書廳在把各地所呈報(bào)事項(xiàng)形成議案向東北政委會(huì)上報(bào)時(shí),還會(huì)簽具一定的意見附在議案內(nèi)供東北政委會(huì)決策時(shí)參考,所簽具的意見少的只有寥寥幾語,如遼寧省政府“呈請司法用人須報(bào)由省政府核準(zhǔn)一案”,行政處簽具的意見為“查與現(xiàn)行法制不符”。而秘書廳簽具的意見多的則可達(dá)數(shù)條,如長蘆鹽運(yùn)使洪維國“呈為本年銷鹽、稅收各項(xiàng)較前增加”,請求給予獎(jiǎng)勵(lì)以資鼓勵(lì)一案,財(cái)務(wù)處簽具的意見就有4條200余字之多[注]參見東北政委會(huì)第197次通常會(huì)議事日程(JC1-91東北政委會(huì)會(huì)議案),遼寧省檔案館藏東北政委會(huì)檔案。。

除了上述各處負(fù)責(zé)各務(wù)外,有時(shí)由于所要辦理的事務(wù)涉及兩處共同負(fù)責(zé)的范圍,還會(huì)出現(xiàn)兩處同時(shí)簽字上報(bào)請示的情況。如審計(jì)預(yù)算屬于財(cái)務(wù)處的財(cái)政工作范圍,添加庭長屬于行政處的行政工作范圍,所以東省特區(qū)高等法院“呈請依十八年度核準(zhǔn)預(yù)算添設(shè)民二庭,增添庭長一員”一案,由財(cái)務(wù)處和行政處聯(lián)合簽具意見上報(bào)東北政委會(huì)。

2. 直轄機(jī)關(guān)

東北政委會(huì)作為張學(xué)良主政東北時(shí)期東北最高行政機(jī)關(guān),其直轄機(jī)關(guān)包括行政機(jī)關(guān):各省省政府、東省特區(qū)行政長官公署、興安屯墾公署、東北礦務(wù)局、東北航務(wù)局、東北水道局和東北防疫處;司法機(jī)關(guān):各省高等法院及其檢察處、東省特區(qū)高等法院及其檢察所、最高法院東北分院及其檢察署;交通機(jī)關(guān):東北交通委員會(huì)、東省鐵路督辦公署;稅務(wù)機(jī)關(guān):東三省鹽運(yùn)使公署、吉黑榷運(yùn)局、遼吉黑熱四省煙酒事務(wù)所、遼吉黑熱四省印花稅處以及沈陽關(guān)、山海關(guān)等四個(gè)監(jiān)督公署;外交機(jī)關(guān):東三省交涉總署、外交部特派員辦事處;教育機(jī)關(guān):同澤新民儲(chǔ)才館、同澤新民儲(chǔ)才館司法班、東北蒙旗師范學(xué)校以及東北大學(xué)、東北交通大學(xué)等四所大學(xué);文化機(jī)關(guān):東北文化社[3]179。張學(xué)良及東北政委會(huì)正是通過這些機(jī)關(guān)牢牢地掌控了東北地方政權(quán)。

東北政委會(huì)的這些直轄機(jī)關(guān),可分為兩大類,一是各省級地方政府;二是掌握著各方面重要職權(quán)的職能機(jī)關(guān)。在這些職能機(jī)關(guān)中,有的組織很龐大,分科辦事,下轄各職能分部門,牢牢控制著各該機(jī)關(guān)職權(quán)。如東北交通委員會(huì),為東北交通最高管理機(jī)關(guān),職掌交通鐵路、電信和郵政各事宜。該會(huì)內(nèi)設(shè)總務(wù)、路政、郵傳三處,下轄電政機(jī)關(guān):東北電信管理處和東北電政管理局;路政機(jī)關(guān):北寧鐵路管理局、四洮鐵路管理局、洮昂鐵路工程局等十個(gè)路局;教育機(jī)關(guān):東北交通職業(yè)學(xué)校、東北第一及第二交通中學(xué)校、吉長附設(shè)中學(xué)校和第一至第十一扶輪小學(xué)校[3]372-373。東三省鹽運(yùn)使公署,為司東北鹽產(chǎn)及遼寧全省鹽之運(yùn)銷緝私之唯一機(jī)關(guān);吉黑榷運(yùn)局,為司吉黑兩省鹽之運(yùn)銷緝私之唯一機(jī)關(guān)。東三省鹽運(yùn)使署設(shè)鹽運(yùn)使一人,內(nèi)設(shè)總務(wù)課、場產(chǎn)課、運(yùn)銷課、總核處,下轄機(jī)構(gòu)有營蓋、復(fù)縣、莊河等八個(gè)鹽場公署,安圖、營口、錦縣等九個(gè)緝私局。吉黑榷運(yùn)局設(shè)局長一人,內(nèi)分總務(wù)、征榷、運(yùn)銷和緝私四科,下轄鹽倉21處、分銷處14處、緝私隊(duì)57處[3]893-898。

這些職能機(jī)關(guān)的內(nèi)部人事、組織和財(cái)務(wù)等所有事務(wù),都直接上報(bào)請示東北政委會(huì),不受各省地方政府的管轄,它們自成一體,各司其職。如營口海關(guān)“練軍營士兵薪餉服裝等費(fèi)低薄”,要求增加,便由營口海關(guān)打報(bào)告給上級部門山海關(guān)監(jiān)督公署,山海關(guān)監(jiān)督公署又打報(bào)告給東北政委會(huì)提出“擬請酌增”的請求;“東三省鹽運(yùn)使呈報(bào)擬定組織新章”,請示東北政委會(huì)準(zhǔn)予備案等。

各省級地方政府及其下屬各縣政府是東北政委會(huì)管轄下的各省縣級地方政權(quán),各職能機(jī)關(guān)是東北政委會(huì)所掌握的各方面行政權(quán)力的縱向延伸,二者共同編織了張學(xué)良時(shí)期東北地方政權(quán)的經(jīng)緯網(wǎng)絡(luò)。

二、東北政務(wù)委員會(huì)與東北地方政府的關(guān)系

東北易幟后,東北政委會(huì)成立,國民政府形式上統(tǒng)一了中國。所以在名義上,東北四省政府及東省特區(qū)政府作為省級最高行政機(jī)關(guān)接受南京國民政府的指導(dǎo)、監(jiān)督。但實(shí)際上,東北四省作為一個(gè)利益主體,各省政府自然不會(huì)聽從南京的命令,而是唯其共同的首領(lǐng)----張學(xué)良----的命令是從。東北政委會(huì)對東北各省的控制是全面的,尤其體現(xiàn)在人事、財(cái)政等方面。在東北各省人事任用方面,其程序是:省府委員及廳長人選由各省主席薦舉,經(jīng)東北政委會(huì)認(rèn)可,報(bào)請南京國民政府委任。在這個(gè)程序中,最后一步即由中央委任,南京方面是無條件的,只要東北政委會(huì)保薦人選,南京必定通過任命,所以在東北人事任用上,南京方面只起到圖章的作用。而起決定性作用的是第二步,即東北政委會(huì)的保舉,只有東北政委會(huì)認(rèn)可,各省薦舉的人選才具有合法性,才能得到任命。如熱河省政府?dāng)M請以“李樹春兼熱河省府秘書長”、以“姜承業(yè)、張翼廷為熱河教、財(cái)兩廳長”,黑龍江省政府?dāng)M“以鄭林皋充任”“省府委員兼教育廳長”,都是經(jīng)東北政委會(huì)核準(zhǔn)后報(bào)南京委任的。而各省政府主席則由東北政委會(huì)直接向南京推薦任命。如翟文選、張作相和常蔭槐均為張學(xué)良推薦國府任命,“楊常事件”后,東北政委會(huì)電派萬福麟暫兼黑省主席,并電請國府任命,1929年2月9日,南京國民政府正式任命萬為黑龍江省政府主席[6]。

東北政委會(huì)控制各省的另一個(gè)重要手段是控制各省財(cái)政。一方面,東北大宗稅收項(xiàng)目如鹽稅、海關(guān)稅、專賣稅等都要解送東北政委會(huì),由其專管,而且增減賦稅的權(quán)力也由東北政委會(huì)獨(dú)攬,這樣?xùn)|北政委會(huì)就控制了各省的財(cái)政來源。另一方面,一切地方財(cái)政預(yù)算和支出都必須由東北政委會(huì)審核、批準(zhǔn),這樣?xùn)|北政委會(huì)就完全控制和掌握了各省的財(cái)政大權(quán)。如黑龍江省政府呈報(bào)“據(jù)財(cái)政廳呈為俄國煤木入境擬仿吉林省稅率征收”,請東北政委會(huì)備案;吉林省政府呈報(bào)“俄人在東寧縣邊界設(shè)所售貨,擬責(zé)成稅局按海關(guān)稅則加征值百抽七五進(jìn)口稅”,請東北政委會(huì)核示等。

從東北內(nèi)部各利益群體角度來看,東北政委會(huì)對東北各省的控制力度是不同的,對遼寧省的控制力度最大,而對吉、黑、熱三省控制力度則稍小,三省政府有一定的“自治權(quán)”。

遼寧或奉天是奉系的發(fā)源地,一直都是張作霖和張學(xué)良直轄的“京畿”地區(qū)。而其他省則隸屬于奉系,由奉系要員統(tǒng)管。張作霖能夠控制吉黑熱三省,是因?yàn)檫@三省督軍都是他的拜把兄弟或兒女親家,有利益關(guān)聯(lián),大家公推張作霖為首領(lǐng)。所以在張作霖時(shí)期,奉系內(nèi)部政治利益格局表現(xiàn)得“具有較強(qiáng)穩(wěn)定性和凝聚力”[7]。而張學(xué)良時(shí)期,原有的奉系最高首領(lǐng)與地方大員的人脈裙帶關(guān)系斷裂了,他與其他三省主席的關(guān)系,從私的角度說是侄叔、晚輩與長輩關(guān)系,從公的角度說是上

① 1930年1月1日,翟文選因病辭職,臧式毅接任省主席。2月21日,臧又被委任為東北邊防軍司令長官公署參議官。參見胡玉?！斗钕弟婇y大事記》,沈陽:遼寧民族出版社2005年版,第540-545頁。

級與下級、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。這在不認(rèn)可體制關(guān)系而只認(rèn)可人脈關(guān)系的軍閥當(dāng)政時(shí)期,必然會(huì)出現(xiàn)分歧和矛盾。所以,張學(xué)良對吉、黑、熱三省的控制不會(huì)像對遼寧省的控制那么牢固,他在遼寧可以隨便更換省主席,先后委任翟文選和臧式毅為省主席(甚至一省之主席的臧式毅竟然同時(shí)還是張學(xué)良司令部的參謀①),但在吉、黑、熱三省則不行,吉、熱兩省主席到東北政委會(huì)解體也沒有更換過人,常蔭槐被殺后,萬福麟繼任黑省主席,任期也直至東北政委會(huì)解體。

吉、黑、熱三省的“自治權(quán)”主要體現(xiàn)在內(nèi)部人事上。雖然最終的人事決定權(quán)為東北政委會(huì)所有,但三省主席分別控制著各省政府的人事薦舉權(quán),這就會(huì)形成以三省主席為核心的利益集團(tuán)。在不損害他們利益的前提下,張學(xué)良仍然處于共主地位,但小集團(tuán)利益一旦被損害則張學(xué)良的權(quán)威就會(huì)下降。例如,皇姑屯事件后,張學(xué)良即主政東北,本想“把湯玉麟換下來”,可最終也沒有換了,因?yàn)樗藭r(shí)已經(jīng)調(diào)不動(dòng)湯玉麟,叫湯來北京或回奉天,湯都敷衍了事不離熱河[8]476。各省雖然形成一定的利益集團(tuán),但不意味著在每個(gè)方面都獨(dú)立行事,因?yàn)檫@些利益集團(tuán)只是奉系大集團(tuán)內(nèi)部的小派系,他們與奉系政治集團(tuán)的利益,在本質(zhì)上是一致的。因此,在財(cái)稅、教育、實(shí)業(yè)等其他行政方面,各省基本是事事請示,在東北政委會(huì)指導(dǎo)下進(jìn)行工作。

與其父張作霖時(shí)期剛性的專制相比,張學(xué)良對東北各省的控制力度雖略有下降,但柔性的民主制嘗試使他對東北的控制彈性增強(qiáng),因此張學(xué)良及東北政委會(huì)仍牢固地統(tǒng)治著東北。

三、東北政務(wù)委員會(huì)的運(yùn)作機(jī)制及其局限性

國民黨的黨政領(lǐng)導(dǎo)體制實(shí)行民主的集權(quán)制原則[9],東北政委會(huì)“隸于中央”[3]179,作為國民政府的派出機(jī)關(guān),其組織領(lǐng)導(dǎo)體制也實(shí)行民主的集權(quán)制,但有其特點(diǎn)。民主的集權(quán)制包括民主制和集權(quán)制兩個(gè)方面。民主制主要體現(xiàn)在東北政委會(huì)組織體系“金字塔”的頂部(參見圖2),即東北政委會(huì)會(huì)議采取委員合議制與主席決策制的結(jié)合機(jī)制。兩者表面上看是矛盾的,但實(shí)際上是有機(jī)統(tǒng)一的。所謂委員合議制,是指提請到東北政委會(huì)的議案均由包括主席委員在內(nèi)的各出席委員共同合議討論,提出意見。合議的結(jié)果在少數(shù)服從多數(shù)的原則下,一般能通過議案或形成決議案。所謂主席決策制,是指在委員合議的基礎(chǔ)上由主席對通過和沒通過的議案作最后之決策。在東北政委會(huì)的實(shí)際運(yùn)作過程中,作為主席的張學(xué)良非常尊重其他委員意見。委員合議通過或形成的決議案,張一般都是支持的,委員之間意見不統(tǒng)一、分歧大的議案,張一般都會(huì)采取暫不通過、多次復(fù)議的方法,以便最終找到解決問題的途徑。這從東北政委會(huì)會(huì)議決議案通知書所列已通過議案的數(shù)目,往往少于東北政委會(huì)會(huì)議議事日程所列待審議案的數(shù)目,就可以得到證明。

圖2 東北政務(wù)委員會(huì)組織結(jié)構(gòu)體系的金字塔形狀

委員合議制的實(shí)行,不是簡單地服從中央、統(tǒng)一體制的問題,而是標(biāo)志著奉系軍閥由獨(dú)裁專政向民主政治的巨大轉(zhuǎn)變,在形式上結(jié)束了奉系軍閥長期的軍人專政局面,開始嘗試新形式的民主政治。張作霖時(shí)期最高權(quán)力機(jī)關(guān)是東三省保安總司令部,一切命令出于此。而張學(xué)良時(shí)期,政務(wù)與軍務(wù)分開,東北政委會(huì)集政權(quán),東北邊防軍司令長官公署則集軍權(quán)。雖然東北政委會(huì)最高長官張學(xué)良依然是軍人,且有多名委員為軍人,如張作相、沈鴻烈等,但在形式上軍、政已經(jīng)分開,開始了民主政治的嘗試。實(shí)行內(nèi)部民主,有利于奉系內(nèi)部團(tuán)結(jié),也有利于維護(hù)張學(xué)良權(quán)威。

此外,民主制還體現(xiàn)在“金字塔”的中下層。各省也實(shí)行委員制,設(shè)省政府委員會(huì)負(fù)責(zé)處理本省行政事務(wù)?？h雖實(shí)行縣長制,但設(shè)置縣政會(huì)議,由縣長,縣政府秘書、科長,各局局長組成,由縣長任縣政會(huì)議主席,負(fù)責(zé)處理本縣行政事務(wù)[10]。

集權(quán)制主要體現(xiàn)在東北政委會(huì)對各下級單位的管理和控制上(參見圖2),包括垂直管理體制和二級管理體制。垂直管理體制,是指為了使關(guān)系東北全局利益的重要權(quán)力部門能正常運(yùn)轉(zhuǎn),東北政委會(huì)對其所屬的各職能機(jī)關(guān)及其下屬機(jī)構(gòu)進(jìn)行垂直管理,使其不受地方政府的干涉,如東北政委會(huì)對東北交通委員會(huì)、東三省鹽運(yùn)使公署等直屬機(jī)關(guān)的垂直領(lǐng)導(dǎo)。垂直管理體制雖然可避免地方交叉管理、互相推諉的缺陷,但也使東北政委會(huì)組織結(jié)構(gòu)過于龐大、臃腫,權(quán)力過于集中。由于缺乏有效監(jiān)督,一旦張學(xué)良對各機(jī)關(guān)的最高長官失去控制,就會(huì)形成尾大不掉之勢,威脅張的權(quán)威。例如,東北易幟談判時(shí),國民政府要求先歸回一部分被奉軍拖出關(guān)外的火車車輛,本已得到張的同意,但時(shí)任東北交通委員會(huì)副委員長并兼任京奉路局局長的常蔭槐卻拒絕執(zhí)行,張為籌集軍費(fèi)向常要求從鐵路賬目下支取一部分,也遭到常的拒絕[11];后來常與楊宇霆又“強(qiáng)迫”張成立東北鐵路督辦公署,并要求任命常蔭槐為鐵路督辦[8]344,把中東鐵路納入其管轄范圍。從中我們都可以看出尾大不掉之勢已甚為嚴(yán)重,最終張學(xué)良迫不得已槍殺了楊常二人。

二級管理體制,是指東北政委會(huì)不僅直接控制、管理各省政府等直轄機(jī)關(guān),還通過人事安排、財(cái)政監(jiān)管等方式直接或間接控制、管理各市縣政府等單位。東北政委會(huì)的二級管理雖然能夠有效、快捷地使東北政委會(huì)的決議得到貫徹和實(shí)施,但管理事務(wù)過多、過細(xì)也會(huì)增加?xùn)|北政委會(huì)的負(fù)擔(dān),降低辦事效率,致使地方失去積極性。例如,沈陽市永久標(biāo)準(zhǔn)時(shí)間問題要請示東北政委會(huì)核準(zhǔn),某一學(xué)校的參考書采購費(fèi)也要東北政委會(huì)過問等等。

總的來說,東北政務(wù)委員會(huì)的運(yùn)作存在管理事務(wù)過多、權(quán)力過于集中的問題。歷史證明,權(quán)力過分集中的危害是嚴(yán)重的,正如鄧小平在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》一文中所說:權(quán)力過分集中,容易造成個(gè)人專斷,妨礙民主政治發(fā)展;造成機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、互相推諉,效率難以提高;必然造成官僚主義,滋生各種特權(quán)現(xiàn)象和不正之風(fēng)[12]。

雖然弊端很多,但東北政委會(huì)采取這種集權(quán)的運(yùn)作機(jī)制是有其必然性的。第一,張學(xué)良吸取了郭松齡反奉的教訓(xùn),這是直接原因。郭之所以能指揮三四方面軍反奉,主要是因?yàn)閺堖^于信任郭,大膽放權(quán)所致。所以此后張學(xué)良不敢再把權(quán)力下放,而是一切大權(quán)緊握掌中,從此走上了集權(quán)的另一個(gè)極端。也因此導(dǎo)致在西安事變后張學(xué)良被蔣囚禁,東北軍失去領(lǐng)導(dǎo)核心而呈現(xiàn)一盤散沙的狀態(tài)。第二,民國時(shí)期軍閥專政體制的傳承,這是根本原因。中國是一個(gè)重視傳統(tǒng)的國家,“中國沒有根深蒂固的代議政治傳統(tǒng)”,卻有著幾千年根深蒂固的皇權(quán)專制傳統(tǒng)?！暗壑频耐品兔駠慕?只是推翻了存在多少個(gè)世紀(jì)的一成不變的政權(quán)體制,而又開始了一個(gè)軍閥時(shí)期,國家分裂成許多個(gè)軍事長官統(tǒng)治下的政治勢力范圍?！薄凹戳钍菄顸h統(tǒng)治下的中國,也是如此?！盵13]張作霖由地方軍閥起家一度控制北京中央政權(quán),更加詮釋了有軍權(quán)才有政權(quán)的軍閥思維的合理性,而軍人又講究以服從命令為天職,完全是獨(dú)斷集權(quán)。這些都會(huì)對從體制內(nèi)成長起來并已為既得利益者的張學(xué)良產(chǎn)生巨大影響:一方面使他認(rèn)識(shí)不到這種專制體制的不合理性;另一方面即使張學(xué)良能認(rèn)識(shí)到這種體制存在弊端,他也無法找到更完善的制度來替換,他所能做的至多是從體制內(nèi)進(jìn)行改革、修補(bǔ),而其專政的本質(zhì)是無法改變的。

四、 結(jié) 語

通過對東北政委會(huì)內(nèi)部結(jié)構(gòu)及其運(yùn)作機(jī)制的分析,筆者認(rèn)為,雖然東北政委會(huì)的組織結(jié)構(gòu)過于龐大,但其權(quán)力運(yùn)作模式還是表現(xiàn)出了“較強(qiáng)穩(wěn)定性和凝聚力”。正因?yàn)檫@一特點(diǎn),奉系才有效地避免了在張作霖去世后政權(quán)內(nèi)部因權(quán)力紛爭而可能導(dǎo)致的分崩離析,保證了張學(xué)良時(shí)期政權(quán)的團(tuán)結(jié)和鞏固,也使得奉軍退回關(guān)外后,張學(xué)良得以保住東北而沒有被蔣介石和日本分化瓦解。所以說,東北政委會(huì)的運(yùn)作機(jī)制雖然并不是最為完善的一種,但對處于20世紀(jì)20年代軍閥混戰(zhàn)政治環(huán)境中的奉系來說,卻是較為適合的一種,并為奉系日后充分利用東北資源東山再起、再次入關(guān)奠定了堅(jiān)實(shí)的組織和領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)。

東北政委會(huì)的成立,表明了奉系政權(quán)由張作霖時(shí)期的絕對專制體制轉(zhuǎn)變成為張學(xué)良時(shí)期的相對民主體制。從奉系政權(quán)自身生存發(fā)展的角度說,這次轉(zhuǎn)變對于奉系延續(xù)對東北的控制具有重大意義。東北易幟后,國家形式上統(tǒng)一,而形式統(tǒng)一的標(biāo)志就是奉系舊政權(quán)體系的廢除和國民黨新政權(quán)體系在東北的建立。從東北保安委員會(huì)到東北政務(wù)委員會(huì),正是這一“舊”到一“新”的轉(zhuǎn)變。雖然是“新瓶裝舊酒”,但奉系舊政權(quán)通過名稱和組織形式的變化得到了國府的承認(rèn),完成了由舊政權(quán)向新政權(quán)的轉(zhuǎn)變,也就實(shí)現(xiàn)了奉系對東北的再控制。

從國民黨國民革命目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的角度說,東北政委會(huì)的成立以及奉系政權(quán)的延續(xù)(雖然奉系軍閥在東北易幟后演變成為國民黨新軍閥),使國民革命的目標(biāo)并未全部、徹底的實(shí)現(xiàn)。1926年開始的北伐消滅了吳佩孚和孫傳芳兩大軍閥,1928年開始的二次北伐打敗了奉系,使之退回東北。然而由于日本干涉以及國民政府力量不足以整合中國北方,所以國民黨對東北采取政治解決方式,以致奉系得以延存,北伐的結(jié)果也就僅實(shí)現(xiàn)了國家的形式統(tǒng)一,也使得國民政府勢力并未真正進(jìn)入中國北方。而奉系的延存又加劇了中國北方地方勢力的膨脹,反過來又使國民政府更難以對北方中國加以整合,1930年爆發(fā)的中原大戰(zhàn),蔣派與反蔣派聯(lián)盟的“黨統(tǒng)”與“國是”之爭,正是國民政府這一窘境的真實(shí)寫照。所以在20世紀(jì)20年代末,中國北方成為民國政治版圖的中心地帶,也成了這一時(shí)期國民黨新軍閥博弈的重心所在。

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