政策網(wǎng)絡(luò)視角下的社區(qū)治理失靈問題研究

楊海濤,李德志

(1.吉林大學(xué)行政學(xué)院,吉林長(zhǎng)春 130012;2.吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院,吉林長(zhǎng)春 130117)

一、 政策網(wǎng)絡(luò)理論及其適用性

“政策網(wǎng)絡(luò)”(policy network)是將網(wǎng)絡(luò)理論引入公共政策科學(xué)而形成的一種分析途徑,一般認(rèn)為,政策網(wǎng)絡(luò)是指政策過程中國(guó)家與社會(huì)、政府和其他行動(dòng)者之間基于協(xié)商、利益和資源依賴等而產(chǎn)生不斷互動(dòng)的正式和非正式關(guān)系類型的總稱[1]。

1. 政策網(wǎng)絡(luò)理論的發(fā)展

政策網(wǎng)絡(luò)理論興起于20世紀(jì)70年代,產(chǎn)生于美國(guó),發(fā)展于英國(guó),現(xiàn)流行于西方學(xué)界。近年來,政策網(wǎng)絡(luò)逐漸取代多元主義、統(tǒng)合主義及其他傳統(tǒng)模式,開始成為西方政策分析領(lǐng)域中的核心范式。其相關(guān)研究可分為以下三類:

(1) 美國(guó)學(xué)者的微觀層次研究

美國(guó)學(xué)者從政策次系統(tǒng)的角度出發(fā),在微觀層面研究政策過程中主體之間的相互作用和相互影響,強(qiáng)調(diào)行動(dòng)者之間的互動(dòng)關(guān)系而不是制度間的結(jié)構(gòu)關(guān)系。特別是赫柯羅(Heclo)提出議題網(wǎng)絡(luò)的概念,給政策次系統(tǒng)的本質(zhì)賦予了新的定義和解釋,引發(fā)了歐洲學(xué)者的學(xué)術(shù)興趣,推動(dòng)了政策網(wǎng)絡(luò)研究的深化和發(fā)展[2]。

(2) 英國(guó)學(xué)者的中觀層次研究

英國(guó)學(xué)者的政策網(wǎng)絡(luò)研究建立在對(duì)多元主義(pluralism)和合作主義(corporatism)的批評(píng)之上,是對(duì)兩者的一種替代[3]。英國(guó)學(xué)者重視從中觀角度分析利益集團(tuán)與政府之間的關(guān)系,政治機(jī)構(gòu)間的結(jié)構(gòu)關(guān)系是政策網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成的關(guān)鍵部分[4],其代表人物是羅茲(Rhodes)。在英國(guó)學(xué)者的發(fā)展和推動(dòng)下,美國(guó)傳統(tǒng)的鐵三角和議題網(wǎng)絡(luò)逐漸被政策網(wǎng)絡(luò)和政策社群所取代。

(3) 歐洲大陸學(xué)者的宏觀層次研究

歐洲大陸學(xué)者的研究以德國(guó)和荷蘭為代表,主要從宏觀層面研究政策網(wǎng)絡(luò),但兩國(guó)學(xué)者的觀點(diǎn)稍有差異。德國(guó)學(xué)者將政策網(wǎng)絡(luò)視為一種與政府、市場(chǎng)并立的第三種社會(huì)結(jié)構(gòu)形式和新的國(guó)家治理模式[5],可以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和政府失靈;而荷蘭學(xué)者則認(rèn)為政府在治理中已不能扮演萬能的角色,政策主體之間的協(xié)商至關(guān)重要。因此,成功治理的關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)有效的網(wǎng)絡(luò)治理[6]。

2. 政策網(wǎng)絡(luò)分析框架的適用性

政策網(wǎng)絡(luò)理論一方面為我們提供了富有解釋力的分析模型,另一方面又能引導(dǎo)出應(yīng)對(duì)多元參與主體的復(fù)雜問題的治理策略。因此,它既是一個(gè)解釋性的框架,同時(shí)也是一個(gè)建構(gòu)性框架,可以根據(jù)這一框架構(gòu)建一個(gè)具有實(shí)際操作意義的政策過程。一般認(rèn)為,政策網(wǎng)絡(luò)有兩個(gè)適用條件:一是復(fù)雜的政策過程,另一個(gè)則是多元參與主體。

社區(qū)是國(guó)家權(quán)力末梢的管理(控制)領(lǐng)域,也是城市居民的生活場(chǎng)所。作為國(guó)家權(quán)力與民間公共權(quán)力交接的場(chǎng)域,社區(qū)治理過程正逐漸發(fā)育為一個(gè)相當(dāng)?shù)湫偷恼呔W(wǎng)絡(luò),而其體現(xiàn)出來的特征與政策網(wǎng)絡(luò)的適用條件是高度吻合的。

第一,盡管近幾年來我國(guó)在社區(qū)治理方面不斷摸索,并取得了一定的經(jīng)驗(yàn),但是仍然存在著各種各樣的矛盾和問題。社區(qū)治理行政化色彩濃厚,行政越位或缺位現(xiàn)象嚴(yán)重,缺乏參與式治理的制度規(guī)范和協(xié)調(diào)規(guī)則,社區(qū)秩序混亂不堪,公共服務(wù)缺乏,居民糾紛長(zhǎng)期得不到解決等等,對(duì)基層社區(qū)建設(shè)造成了嚴(yán)重危害。將政策網(wǎng)絡(luò)分析框架引入社區(qū)治理研究,在“去行政化”的基礎(chǔ)上反思社區(qū)治理危機(jī),將是解決復(fù)雜的社區(qū)問題、促進(jìn)社區(qū)善治的首要選擇。

第二,從國(guó)內(nèi)眾多實(shí)證經(jīng)驗(yàn)來看,社區(qū)治理過程既有別于傳統(tǒng)科層治理下的行政強(qiáng)制,也不是理想的自治行為集合,而是發(fā)生在多元治理主體之間權(quán)力和利益關(guān)系的互動(dòng)博弈之中。在社區(qū)治理過程中,忽視多元利益主體,仍然沿用單線的、強(qiáng)制性的“決策—執(zhí)行”機(jī)制,是當(dāng)代出現(xiàn)社區(qū)治理失靈的重要原因之一。因此,政策網(wǎng)絡(luò)分析框架有利于從“實(shí)然”的角度提供更完整、更真實(shí)的解釋。

第三,在現(xiàn)實(shí)的代議制民主實(shí)踐中,由于公民參與政治的途徑有限,又難以對(duì)民意代表、民選官員和政治家進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約,因此,“政策民主”就成為一個(gè)突破口。借助政策網(wǎng)絡(luò)分析有利于在地方層面吸納更多的非政府主體參與政策過程,從而提高社區(qū)充權(quán)(community empowerment),真正實(shí)現(xiàn)“居住改變中國(guó),民主從社區(qū)開始”。

二、 我國(guó)社區(qū)治理失靈的政策網(wǎng)絡(luò)分析

政策網(wǎng)絡(luò)最終將體現(xiàn)于政策網(wǎng)絡(luò)與政策結(jié)果的關(guān)系,馬什(Marsh)曾指出:“政策網(wǎng)絡(luò)的根本作用就是用來解釋政策后果”[7]。對(duì)此,有兩種不同的觀點(diǎn):結(jié)構(gòu)決定論認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)影響政策結(jié)果,代表人物為馬什和羅茲(D. Marsh & R. Rhodes);而行為決定論認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)中的行動(dòng)者的資源交易和互動(dòng)影響政策結(jié)果,代表人物為都丁(J. Dowding)。前者過于重視政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的制約性,而忽視了行動(dòng)者的意圖性和能動(dòng)性;后者則專注于行動(dòng)者的目的性行為,而忽視了他們之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)。

基于以上兩種解釋途徑各自的缺陷,相關(guān)學(xué)者提出了一些修正政策網(wǎng)絡(luò)分析的具體途徑、框架或模型,以進(jìn)一步加強(qiáng)政策網(wǎng)絡(luò)對(duì)政策結(jié)果的解釋力。其中,馬什和史密斯(Marsh & Smith)由此發(fā)展出了辯證分析模型(dialectical model),此模型結(jié)合了宏觀政策網(wǎng)絡(luò)環(huán)境、中觀政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)及微觀政策網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者三個(gè)層面,強(qiáng)調(diào)政策網(wǎng)絡(luò)與政策結(jié)果之間的關(guān)系不是簡(jiǎn)單的、單向的,而是蘊(yùn)涵著三者的辯證的交互關(guān)系[8]。為此,本文將從辯證分析的視角來解釋我國(guó)社區(qū)治理政策失靈的原因。

1. 政策網(wǎng)絡(luò)環(huán)境分析

改革開放以前我國(guó)實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,國(guó)家對(duì)城市基層社會(huì)的整合和控制基本上是通過單位制度實(shí)現(xiàn)的。1952年前后新中國(guó)對(duì)私人資本進(jìn)行了一次徹底清理,此后直到1978年,中國(guó)境內(nèi)所有企業(yè)均為國(guó)營(yíng)或集體所有制企業(yè)。此外,事業(yè)單位、機(jī)關(guān)團(tuán)體、學(xué)校、商店等一切社會(huì)組織均隸屬某個(gè)上級(jí)單位,最終歸屬于中央政府。相互獨(dú)立的單位組織分別掌握著特定職業(yè)群體的政治、經(jīng)濟(jì)權(quán)利,并承擔(dān)了大部分福利供給任務(wù)。此時(shí),街居制度,即街道辦事處指導(dǎo)下的居委會(huì)管理體制,其作用的發(fā)揮只是為了把那些沒有單位的街道居民組織起來,以減輕區(qū)政府和公安派出所的負(fù)擔(dān)。單位制與街居制相互補(bǔ)充、交叉配合,完整地嵌入基層社會(huì)的方方面面,形成了一張嚴(yán)密的管理網(wǎng)絡(luò)。不同群體間的交往和聯(lián)系較少,社會(huì)生活高度同質(zhì)化、簡(jiǎn)單化,社會(huì)公共事務(wù)和公共問題的發(fā)生幾率也保持在低度水平。

長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì),讓人們已經(jīng)習(xí)慣于一種格式化的、有組織、有紀(jì)律的社會(huì)環(huán)境,習(xí)慣于把自己“捆綁”在單位上的工作和生活模式。然而,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革啟動(dòng)后,國(guó)家和社會(huì)開始步入一個(gè)不自愿的結(jié)構(gòu)分化進(jìn)程。隨著改革開放的不斷深入,社會(huì)環(huán)境發(fā)生巨變,“社區(qū)單位化”或“單位社區(qū)化”逐漸土崩瓦解。尤其是20世紀(jì)80年代中期開始的國(guó)有企業(yè)改革和政府機(jī)構(gòu)改革,在社會(huì)保障體制沒有健全的背景之下,大量下崗、分流人員脫離了原來那種“溫暖”的有“保障”的體制,一下子變成了無依無靠的社會(huì)“棄兒”。除此以外,20世紀(jì)90年代初期開始的人口流動(dòng)大潮,也給城市政府帶來了大量的管理任務(wù),使得城市綜合治理能力嚴(yán)重不足的狀況更為凸顯。

國(guó)家掌控的總體性社會(huì)的解體緩解了國(guó)家的財(cái)政和公共服務(wù)壓力,卻把大量的治世壓力拋向一個(gè)羸弱的社會(huì)。然而在這種背景之下,社會(huì)管理的空白卻沒有得到社會(huì)力量的及時(shí)彌補(bǔ)。盡管我國(guó)在法律上明確規(guī)定社區(qū)為自治共同體,但實(shí)際上當(dāng)前社區(qū)治理的行政色彩依然過于濃厚,行政權(quán)力對(duì)社區(qū)的微觀管理和干預(yù)過多,社區(qū)體制改革依然在街居體制內(nèi)兜圈子。

2. 政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)分析

政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu),是指政策網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者之間的關(guān)系形態(tài),具有客觀制約性,不同類型的政策網(wǎng)絡(luò)對(duì)政策結(jié)果產(chǎn)生不同的影響。

西方學(xué)者對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)類型的分類多種多樣,其中最具代表性的是馬什和羅茲的分類,依照網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)從緊密到松散的次序劃分為五種類型:政策社群(policy community)、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)(professional network)、府際網(wǎng)絡(luò)(intergovernmental network)、供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)(producer network)和議題網(wǎng)絡(luò)(issue network)[9]。

在街居制向社區(qū)制的轉(zhuǎn)型過程當(dāng)中,我國(guó)社區(qū)治理已體現(xiàn)出多元治理主體的趨勢(shì),也涌現(xiàn)出一批社區(qū)建設(shè)的先進(jìn)典型,例如,深圳鹽田模式、北京魯谷街道模式、上海盧灣模式、江蘇南京白下區(qū)模式、浙江寧波海曙模式等等。但總體來看,在社區(qū)治理過程中還存在著以下幾方面共性問題:

第一,由于政府放權(quán)不徹底,以及社區(qū)自身力量還未成長(zhǎng)和強(qiáng)大到足以支撐社區(qū)發(fā)展建設(shè)的全部過程,嚴(yán)格來說,我國(guó)的社區(qū)治理實(shí)踐既不屬于完全的行政性模式,也不屬于完全的自治性模式,而是處于從行政性向自治性的過渡階段。

第二,社區(qū)中的組織機(jī)構(gòu)大都與政府有著千絲萬縷的聯(lián)系,沒有形成一套完整有效的機(jī)制來保證和鼓勵(lì)社區(qū)居民和社區(qū)內(nèi)的營(yíng)利及非營(yíng)利組織共同參與社區(qū)事務(wù),政府以外的組織和個(gè)人在社區(qū)治理中發(fā)揮的作用十分有限。

第三,沒有通過明確多元治理主體的責(zé)權(quán)利來建立網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行機(jī)制和制度規(guī)范,社區(qū)內(nèi)的治理主體隸屬于不同的行業(yè)和系統(tǒng),相互之間缺乏橫向聯(lián)系,形成一種“條塊分割”的局面,不利于社區(qū)資源的整合利用。

依據(jù)馬什和羅茲的政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)分類及其特征并結(jié)合我國(guó)具體實(shí)踐來判斷,我國(guó)在社區(qū)治理中形成的政策網(wǎng)絡(luò)比較類似于議題網(wǎng)絡(luò),而非政策社群,具體分析如下:

在組織緊密、較為封閉的政策社群中不存在絕對(duì)的支配性力量,治理主體通過信任機(jī)制和協(xié)調(diào)對(duì)話的方式結(jié)成一個(gè)非零和博弈的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò),政府只是網(wǎng)絡(luò)中的對(duì)局者之一,盡管可能是最強(qiáng)大的參與者。網(wǎng)絡(luò)成員之間的相互影響非常頻繁,使得政策網(wǎng)絡(luò)能夠持續(xù)、穩(wěn)定,有助于建立網(wǎng)絡(luò)的共同價(jià)值觀和信任。在網(wǎng)絡(luò)成員頻繁的相互影響的過程中,網(wǎng)絡(luò)追求的目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的工具、網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)的準(zhǔn)則等等會(huì)逐漸制度化,并反過來制約和影響網(wǎng)絡(luò)主體的行為[8]。

而我國(guó)的社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)則體現(xiàn)出結(jié)構(gòu)松散、制度化程度較低、政策結(jié)果難以預(yù)測(cè)等等議題網(wǎng)絡(luò)特征。擁有資源的不平等導(dǎo)致了網(wǎng)絡(luò)機(jī)會(huì)和權(quán)力的不平等,網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)的變革性作用比較小,更容易因環(huán)境的變化而產(chǎn)生不穩(wěn)定的關(guān)系。政府的強(qiáng)勢(shì)地位明顯,并同其他網(wǎng)絡(luò)成員進(jìn)行零和博弈,導(dǎo)致社區(qū)治理的成本過高、效用下降,甚至產(chǎn)生公地悲劇。

3. 政策網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者分析

政策網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者擁有特定的結(jié)構(gòu)位置、各自的資源和不同的互動(dòng)策略,具有主觀能動(dòng)性。政策網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者分析,即從政策網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者互動(dòng)行為的細(xì)節(jié)入手來探討政策結(jié)果。

作為一個(gè)“關(guān)系型”的社會(huì),我國(guó)的社區(qū)治理過程存在著比西方更為復(fù)雜的政策關(guān)系網(wǎng),政策網(wǎng)絡(luò)的“人格化結(jié)構(gòu)”特征十分明顯。正如王思斌教授所說:“社區(qū)建設(shè)是一個(gè)公共活動(dòng),……社區(qū)是政權(quán)政治與政權(quán)外政治相互作用的場(chǎng)域,社區(qū)政治是復(fù)雜的,因?yàn)樯鐓^(qū)建設(shè)參與主體的多元化,其中包括上級(jí)政府、街道辦事處、居民委員會(huì)、民間組織和社區(qū)居民,他們?cè)诰唧w的活動(dòng)中參與和追求存在差異。政府力圖減少對(duì)社區(qū)的干預(yù),同時(shí)還要維持城市社會(huì)秩序的穩(wěn)定;居委會(huì)作為法定自治組織希望通過滿足政府和居民的雙方面需要增強(qiáng)獨(dú)立性和自主性;至于居民則因?yàn)樾枨蠼Y(jié)構(gòu)的不同而對(duì)社區(qū)建設(shè)持有不同的態(tài)度?！盵10]

根據(jù)傳統(tǒng)微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的自我利益最大化假設(shè),作為策略行為者都具有搭便車的機(jī)會(huì)主義傾向,都力圖付出的代價(jià)最小而獲利最大。同理,社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)中的每個(gè)主體,在既定的環(huán)境下,對(duì)其可供選擇的行為也必然要經(jīng)過自身的理解和利益選擇的過濾。

因此,社區(qū)治理主體利益訴求的多元化,不可避免地導(dǎo)致了共同治理過程當(dāng)中的競(jìng)爭(zhēng)和博弈,加之缺乏行之有效的制度規(guī)范、監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制以及激勵(lì)保障措施,在社區(qū)實(shí)踐中往往出現(xiàn)一種集體行動(dòng)的困境和多中心治理的失靈。

三、 重塑我國(guó)社區(qū)治理過程以英國(guó)鄰里振興計(jì)劃為例

基于政策網(wǎng)絡(luò)視角重塑我國(guó)社區(qū)治理過程,與社區(qū)網(wǎng)絡(luò)化治理最大的不同之處在于,它更強(qiáng)調(diào)政策流程的創(chuàng)新和組織機(jī)構(gòu)的變革,它意味著決策權(quán)下移,告別“全能政府”的治理思路并弱化官僚機(jī)制,即自下而上地構(gòu)建政策流程,由鄰里基層來界定社區(qū)發(fā)展建設(shè)的具體政策項(xiàng)目和目標(biāo)群體,并提供方案創(chuàng)意。為了更好地加以解釋和說明,下面以英國(guó)的鄰里振興計(jì)劃(Neighborhood Renewal)為例進(jìn)行具體分析。

1. 鄰里振興計(jì)劃

鄰里振興計(jì)劃是英國(guó)政府于2001年發(fā)起的一項(xiàng)旨在“振興落后社區(qū),消除社會(huì)排斥”的大型社區(qū)振興項(xiàng)目,其政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)可用圖1表示[11]。

圖1 鄰里振興計(jì)劃的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

如圖1所示,在鄰里振興計(jì)劃中共有四項(xiàng)制度安排:

(1) 鄰里振興基金(NR Fund):是一種“非定向撥款”(non ring fenced grant),其實(shí)質(zhì)是由基層提出具體政策項(xiàng)目,中央政府撥款,并視具體情況提出某些特定的管理要求。

(2) 地區(qū)戰(zhàn)略伙伴(local strategy partnership,簡(jiǎn)稱LSP):是一個(gè)開放性的合作平臺(tái),其參與者包括中央政府在地方的行政代表、地方立法代表,以及地區(qū)的商業(yè)、社區(qū)、志愿組織等的代表。

(3) 地方區(qū)域協(xié)議(local area agreement,簡(jiǎn)稱LAA):是經(jīng)LSP參與各方討論協(xié)商后共同簽訂的戰(zhàn)略行動(dòng)方案,通常是每三年一簽,其實(shí)質(zhì)就是一個(gè)地區(qū)戰(zhàn)略伙伴之間的功能角色定位與權(quán)責(zé)關(guān)系約定。

(4) 鄰里管理(neighborhood management,簡(jiǎn)稱NM):是一種基層社區(qū)的自治組織,其主要成員是那些被基層公眾選舉出來的代表,此外還包括地方政府、相關(guān)政策部門以及活躍于本地的非營(yíng)利組織代表。

其中,LSP具備正式地位,但沒有行政權(quán)力,主要功能是促進(jìn)基層社區(qū)、地方政府以及中央政府的溝通,在地區(qū)層面上推動(dòng)政府部門之間、政府與社會(huì)組織之間的協(xié)調(diào)與合作,并在此基礎(chǔ)上討論地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略,提出合適的政策建議;LAA的原則在于充分發(fā)揮中央政府、政策部門、市場(chǎng)及公民社會(huì)各自的優(yōu)勢(shì),以形成政府、市場(chǎng)和非營(yíng)利組織共同向基層社區(qū)提供資源的互補(bǔ)格局;NM從“鄰里振興基金”得到運(yùn)作經(jīng)費(fèi),并通過聘用職業(yè)化的“鄰里經(jīng)理”(neighborhood manager)充分調(diào)動(dòng)各個(gè)網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者的既有潛力,既向各種非營(yíng)利組織和志愿機(jī)構(gòu)尋求合作,也向市場(chǎng)或相關(guān)政策部門購(gòu)買服務(wù)。英國(guó)政府對(duì)NM的組織形態(tài)和具體功能并不作統(tǒng)一要求,而是鼓勵(lì)其量身定制,以保證基層參與的自生長(zhǎng)性及相關(guān)服務(wù)的創(chuàng)新性?？傊?LSP像一個(gè)環(huán)環(huán)相扣的開放系統(tǒng),用LAA將所有參與主體聯(lián)絡(luò)起來,NM則是在它之下的社區(qū)合作平臺(tái),兩者的關(guān)系實(shí)質(zhì)就是公民社會(huì)的組織原則,即網(wǎng)絡(luò)化[11]。

2. 基于政策網(wǎng)絡(luò)視角重塑我國(guó)社區(qū)治理過程

以上分析旨在說明,政策網(wǎng)絡(luò)無論是在理論上,還是在實(shí)踐當(dāng)中,都能夠?yàn)槲覈?guó)的社區(qū)治理提供另外一種政策過程的想象。基于政策網(wǎng)絡(luò)視角重塑我國(guó)社區(qū)治理過程,并最終達(dá)到社區(qū)善治的目標(biāo),特別須要注意以下幾個(gè)方面:

(1) 還原社區(qū)本質(zhì)

政策網(wǎng)絡(luò)視角下的社區(qū)治理過程是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、復(fù)雜的、各主體間相互依賴的政策參與過程,政府不再是唯一的權(quán)力中心,而變成了整個(gè)政策網(wǎng)絡(luò)的推動(dòng)者和管理者。因此,我國(guó)社區(qū)建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急是拋棄傳統(tǒng)的、單線的、強(qiáng)制性的“決策—執(zhí)行”機(jī)制,理順政府(包括街道辦事處)與社區(qū)的關(guān)系,還原社區(qū)本質(zhì)。

眾所周知,在社區(qū)治理實(shí)踐中,許多政策議程已不再局限于單一的政策領(lǐng)域和部門,政策協(xié)作(policy coordination)顯得異常重要,而政策網(wǎng)絡(luò)所擅長(zhǎng)的正是這樣一種復(fù)合式的跨部門議程。為此,必須首先明確圍繞復(fù)合議程的各個(gè)政府組織及其他各類市場(chǎng)和社會(huì)組織,并予以充分的包容。

特別需要強(qiáng)調(diào)的是非營(yíng)利組織的參與,因?yàn)樗钦呔W(wǎng)絡(luò)得以形成的關(guān)鍵一環(huán),也是社區(qū)治理不可或缺的組成部分。此外,政策網(wǎng)絡(luò)視角下的社區(qū)治理過程還為實(shí)施分權(quán)和培養(yǎng)民主習(xí)慣提供了最佳訓(xùn)練場(chǎng)。我國(guó)的社區(qū)居民普遍缺乏現(xiàn)代社區(qū)主義意識(shí),缺乏對(duì)社區(qū)共有價(jià)值的認(rèn)同感和群體歸屬感,因此,要培養(yǎng)社區(qū)居民的主人翁意識(shí),明確參與社區(qū)公共事務(wù)不只是一項(xiàng)權(quán)利,更是每個(gè)社區(qū)公民應(yīng)該承擔(dān)的公共責(zé)任。

(2) 確立政策網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行規(guī)則

正如羅茲所強(qiáng)調(diào)的那樣,政策網(wǎng)絡(luò)的參與群體間必須形成一種長(zhǎng)期穩(wěn)定的關(guān)系架構(gòu),且以法律化和制度化的形式加以固定,從而在不斷的互動(dòng)過程中尋找解決復(fù)雜問題的新方法。中國(guó)的特殊國(guó)情決定了社區(qū)發(fā)展需要中央及各級(jí)地方政府提供法律依據(jù)、制度規(guī)范、運(yùn)行規(guī)則和政策支持,才能夠有章可循、良性發(fā)展。因此,政府必須擺脫對(duì)社區(qū)事務(wù)的具體管理,站在更高的層次上統(tǒng)攬全局、把握方向,充當(dāng)社區(qū)規(guī)則架構(gòu)的創(chuàng)建者和監(jiān)督者,從而保障整個(gè)政策網(wǎng)絡(luò)的合法性和權(quán)威性。

首先,改革政策流程,優(yōu)化社區(qū)政策體系。凡與社區(qū)發(fā)展建設(shè)有關(guān)的活動(dòng)和項(xiàng)目,應(yīng)自下而上地構(gòu)建政策流程,由鄰里基層來界定社區(qū)發(fā)展建設(shè)的具體議題和目標(biāo)群體,并提供方案創(chuàng)意,以便形成更可取的項(xiàng)目運(yùn)行策略。為此,應(yīng)將街道政府權(quán)力平行轉(zhuǎn)移,不斷完善社區(qū)居委會(huì)組織,大力培育社區(qū)非營(yíng)利性組織及各類志愿組織。

其次,積極發(fā)展社區(qū)民主,增強(qiáng)信息透明度。要積極拓展社區(qū)居民表達(dá)自身利益的渠道,如進(jìn)行關(guān)鍵目標(biāo)群體接觸和居民調(diào)查,開展居民對(duì)社區(qū)服務(wù)水平的監(jiān)督評(píng)價(jià),組建公民咨詢委員會(huì),開辦公民系列論壇等等。此外,要及時(shí)公布與社區(qū)治理有關(guān)的各種信息,并隨時(shí)接受社區(qū)居民的政務(wù)、財(cái)務(wù)監(jiān)督。

(3) 形成資源的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)

根據(jù)政策工具理論,可以將政策網(wǎng)絡(luò)中不同參與群體分別具有的優(yōu)勢(shì)資源分為財(cái)政資源、行政權(quán)威、組織機(jī)構(gòu)和知識(shí)信息四大類[11]。

首先,中央政府的優(yōu)勢(shì)主要在于財(cái)政資源和行政權(quán)威,側(cè)重于財(cái)政管理、提供激勵(lì)及規(guī)則監(jiān)督。中央政府應(yīng)設(shè)立長(zhǎng)期的專項(xiàng)預(yù)算,并根據(jù)各地區(qū)提出的具體政策項(xiàng)目進(jìn)行撥款,加大社區(qū)的活動(dòng)設(shè)施建設(shè)力度,不斷增加社區(qū)自治組織的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)。同時(shí),借助社會(huì)力量發(fā)展社區(qū),做到政府出資,社區(qū)辦事。

其次,地方政策部門和營(yíng)利組織的優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)為組織機(jī)構(gòu),側(cè)重于提供服務(wù)。其中,地方政策部門為社區(qū)發(fā)展提供各類公共服務(wù),通過政策進(jìn)行調(diào)控和監(jiān)督,引導(dǎo)不同主體之間相互服務(wù)、相互支持,從而降低交易費(fèi)用,尋求資源共享;營(yíng)利組織與社區(qū)是一種休戚相關(guān)、合作共贏的關(guān)系,其優(yōu)勢(shì)在于提供各類市場(chǎng)服務(wù)。良好的“社區(qū)公關(guān)”形象具有“多米諾骨牌”效應(yīng),能夠?yàn)槠錉I(yíng)造更好的外部環(huán)境,因此,營(yíng)利組織須要將社區(qū)作為自身發(fā)展的一個(gè)組成部分,視社區(qū)公眾為“準(zhǔn)自家人”,在資金支持、居民就業(yè)、公共設(shè)施建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等方面為社區(qū)發(fā)展提供幫助。

最后,非營(yíng)利組織以及公民社會(huì)的優(yōu)勢(shì)在于提供知識(shí)信息,特別是執(zhí)行方案的創(chuàng)新,側(cè)重于提供關(guān)鍵信息、服務(wù)傳導(dǎo)與組織協(xié)調(diào)。正如彼特·杜拉克所說:“社區(qū)問題的解決之道,就在社區(qū)里面。非營(yíng)利組織就是社區(qū),我們正透過它們來塑造一個(gè)公民社會(huì)非營(yíng)利組織,它不但已成為社會(huì)的主流,更是其中最不同凡響的一大特點(diǎn)?！盵12]社區(qū)非營(yíng)利組織主要包括業(yè)主委員會(huì)、社區(qū)中介組織和志愿團(tuán)體等,應(yīng)該在政府的支持和引導(dǎo)下,獨(dú)立地開展各項(xiàng)有償、低償或無償?shù)姆?wù),通過優(yōu)質(zhì)的服務(wù)來換取政府的支持、企業(yè)的資助、社區(qū)居民以及社會(huì)各界的認(rèn)同。

四、 結(jié) 語

縱觀世界上一些比較成熟的社區(qū)治理過程,無論是新加坡的政府主導(dǎo)型、美國(guó)的社區(qū)自治型,還是日本的混合模式,事實(shí)上都形成了一種社區(qū)自治及公民參與的政策網(wǎng)絡(luò)。由此可見,這并不是少數(shù)國(guó)家或城市社區(qū)治理的特色,而是當(dāng)今時(shí)代具有普適性的社區(qū)治理法則。

從政策網(wǎng)絡(luò)視角探索重塑我國(guó)社區(qū)治理的過程,并非想取代國(guó)家中心或市場(chǎng)中心,而是在政府資源權(quán)威性分配優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)基于個(gè)人理性自利的簡(jiǎn)化假設(shè)之間,提供另一種體現(xiàn)人性關(guān)懷、信任及公民參與的治理過程?？傊?要解決社區(qū)治理失靈問題,就必須擺脫單向度的、行政直線式的治理模式,讓社區(qū)自治主體能夠在一個(gè)上下結(jié)合、多元互動(dòng)的政策網(wǎng)絡(luò)中,更大程度地分享公共權(quán)力和公共資源,使社區(qū)公共事務(wù)真正變成社區(qū)居民自己的事情,而不再僅僅是政府一家的事。

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