信訪機(jī)構(gòu)職責(zé)由憲法賦予
——對(duì)《我國(guó)信訪制度的困境及出路》一文的幾點(diǎn)商榷

邱金義,楊德師,孔令林

(淮安市信訪局,江蘇 淮安 223001)

信訪機(jī)構(gòu)職責(zé)由憲法賦予
——對(duì)《我國(guó)信訪制度的困境及出路》一文的幾點(diǎn)商榷

邱金義,楊德師,孔令林

(淮安市信訪局,江蘇 淮安 223001)

信訪制度發(fā)揮了黨和政府了解民情、改善與人民群眾關(guān)系、消除民怨、保護(hù)人民群眾合法權(quán)益的功能;信訪機(jī)構(gòu)的職責(zé)是《憲法》賦予的,應(yīng)該由秘書型向職能型轉(zhuǎn)變,取消和弱化是方向,但強(qiáng)化和擴(kuò)容是現(xiàn)實(shí)。

信訪;制度;機(jī)構(gòu);商榷

《唯實(shí)》雜志2010年第4期刊登《我國(guó)信訪制度的困境及出路》一文,提出我國(guó)目前信訪制度及龐大的信訪機(jī)構(gòu)擾亂了正常的社會(huì)秩序,本末倒置,是建設(shè)法治國(guó)家的絆腳石等觀點(diǎn)。基于理論越辯越明的精神,筆者認(rèn)為其觀點(diǎn)有諸多商榷之處。

一、概念不清之處

1.關(guān)于信訪制度嚴(yán)重浪費(fèi)社會(huì)資源問題。信訪問題是由各級(jí)黨委和政府的職能部門在施政過程中引發(fā)的,有主觀因素,也有客觀因素。而信訪制度則是為了規(guī)范信訪問題的受理、辦理、督辦、責(zé)任追究等工作所制定的規(guī)范性文件,一直發(fā)揮著黨和政府了解民情、改善與人民群眾關(guān)系、消除民怨、保護(hù)人民群眾合法權(quán)益的功能。

2.關(guān)于信訪的分類問題。信訪活動(dòng)可按不同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類。按信訪采用的形式可分為來信、來訪、來電、短信、網(wǎng)上信訪五類。按來訪時(shí)的組織形態(tài)可分為個(gè)人訪、群體訪、組織訪三類。按信訪活動(dòng)性質(zhì)可分為初訪、重復(fù)訪;一般訪、越級(jí)訪;理性訪、非理性訪等不同類型。按信訪內(nèi)容可分為參與類信訪、求決類信訪、訴訟類信訪三種類型。[1]

3.關(guān)于非正常上訪者的定義問題。根據(jù)國(guó)家有關(guān)部門的界定,非正常上訪是指公民、法人或其他組織不按法定程序、不到指定地點(diǎn)或者不以法定方式向政府反映訴求、提出建議或意見的行為或活動(dòng)。非正常上訪活動(dòng)擾亂了正常的信訪秩序和社會(huì)公共秩序,侵害了他人的合法權(quán)益,干擾了國(guó)家機(jī)關(guān)的正常辦公秩序,給社會(huì)造成不良影響。

二、以偏概全之處

1.關(guān)于通過上訪解決問題的比率只有千分之二的問題。作者引用材料中所涉及來自全國(guó)各地的2萬多封控告信中,并沒有談及有多少封信已經(jīng)基層相關(guān)部門處理過,有多少封信反映的訴求不合理、不合法,又有多少封信反映的訴求合理、合法沒有得到妥善解決,因此,作者文中所述“通過上訪解決問題的比率只有千分之二”的說法,只是臆想和猜測(cè)。

2.關(guān)于“花錢買穩(wěn)定”、“銷號(hào)”、“截訪”等行為問題。作者所談及的此種行為,缺乏實(shí)實(shí)在在的例證,即使在個(gè)別地方、個(gè)別部門存在,也不能代表地方政府和相關(guān)部門處理赴京上訪的方式。

三、認(rèn)識(shí)片面之處

1.關(guān)于法院辦案要求“法律效果、政治效果和社會(huì)效果”的統(tǒng)一的問題。馬克思主義認(rèn)為法律是國(guó)家制定和認(rèn)可的、為國(guó)家政治服務(wù)的工具,在我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段,在執(zhí)法工作中顧全大局,是保證社會(huì)主義法律實(shí)踐工作的政治正確性和社會(huì)主義國(guó)家政治安定團(tuán)結(jié)的重要保障。因此法律效果、社會(huì)效果和政治效果三者都是社會(huì)主義法治理念所要求的,是司法工作者在工作中所必須保證的,是相輔相成共同作用于社會(huì)主義法治建設(shè)的偉大工程的。黨的利益至上,要求法院辦案追求良好的政治效果,就是通過公正、高效、權(quán)威的司法制度,維護(hù)黨的執(zhí)政地位、維護(hù)國(guó)家安全、維護(hù)人民利益、服務(wù)社會(huì)大局,保障黨的事業(yè)順利進(jìn)行。人民利益至上,要求法院辦案追求良好的社會(huì)效果,就是通過執(zhí)法辦案,既解開當(dāng)事人之間的“法結(jié)”,又解開當(dāng)事人之間的“心結(jié)”;既實(shí)現(xiàn)個(gè)案的公平正義,又兼顧人民群眾對(duì)司法公正的普遍認(rèn)同;最大限度地增加和諧因素,最大限度地減少不和諧因素。憲法法律至上,要求法院辦案追求良好的法律效果,就是在執(zhí)法辦案中,認(rèn)真貫徹“以事實(shí)為根據(jù),以法律為準(zhǔn)繩”這一根本原則,切實(shí)做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究,使違法者受到懲處,讓受害者得到保護(hù);同時(shí),既要注重實(shí)體公正,又要確保程序公正;既要堅(jiān)持依法糾錯(cuò),又要注重維護(hù)判決的穩(wěn)定性和權(quán)威性。我國(guó)的司法制度是中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度,具有最徹底的人民性、公平性和最有效的協(xié)調(diào)性。這就決定了我們的司法工作不能只追求“法律效果”,而是必須追求政治效果、社會(huì)效果、法律效果的最大化,實(shí)現(xiàn)“三個(gè)效果”的有機(jī)統(tǒng)一。

2.關(guān)于司法的對(duì)內(nèi)權(quán)威是指法院不得更改自己所作的終審裁判,并予以充分尊重;對(duì)外權(quán)威是指外界(任何國(guó)家機(jī)關(guān)、黨派、社會(huì)組織及個(gè)人)應(yīng)對(duì)法院終審裁判予以充分尊重的問題。事實(shí)上,法院審判或執(zhí)行工作中存在的做法簡(jiǎn)單、司法不公、執(zhí)法不嚴(yán)等現(xiàn)象,導(dǎo)致部分案件辦理質(zhì)量存在問題,從而引發(fā)涉訴上訪案件的發(fā)生。有的案件在程序上存在問題,導(dǎo)致當(dāng)事人對(duì)實(shí)體裁判不服;有的案件當(dāng)事人從程序上的瑕疵對(duì)裁判的公正性產(chǎn)生懷疑;有的案件裁判文書質(zhì)量不高,在敘述事實(shí)、證據(jù)論證、說理及校對(duì)等方面存在疏漏、說理不清等問題;這些案件中的問題或瑕疵,大部分難以在審判監(jiān)督程序中得到糾正,或者難以在實(shí)體裁判中得到改變,故而很難使當(dāng)事人服判息訴。因此,在沒有有效的規(guī)則制衡法官自由裁量權(quán)、現(xiàn)行司法體制尚有缺陷的情況下,一味地強(qiáng)調(diào)司法權(quán)威,最終將可能造成司法權(quán)威的流失。

3.關(guān)于當(dāng)今信訪制度早已突破秘書性質(zhì)的工作機(jī)構(gòu)的定位問題。上世紀(jì)40年代,美國(guó)哈佛大學(xué)教授高斯曾提出行政生態(tài)學(xué)的概念,其學(xué)術(shù)研究的出發(fā)點(diǎn)之一就是有什么樣的社會(huì)就有什么樣的公共行政,探討了行政系統(tǒng)應(yīng)根據(jù)環(huán)境的變化而不斷地變革和發(fā)展。因此,社會(huì)環(huán)境是行政機(jī)關(guān)職能定位的依據(jù),也是行政生態(tài)學(xué)的基本原理的具體體現(xiàn)。就我國(guó)目前的社會(huì)發(fā)展形勢(shì)和社會(huì)環(huán)境而言,信訪機(jī)構(gòu)應(yīng)該由秘書型向職能型轉(zhuǎn)變,取消和弱化是方向,但強(qiáng)化和擴(kuò)容是現(xiàn)實(shí)。

四、敘述不當(dāng)之處

1.關(guān)于信訪沒有嚴(yán)格程序的問題。信訪機(jī)構(gòu)和信訪機(jī)構(gòu)工作人員處理信訪問題時(shí),根據(jù)信訪問題不同形式有不同的流程。每個(gè)信訪工作人員在處理信訪問題的過程中并不享有廣泛的自由裁量權(quán),做出的結(jié)論要經(jīng)受政策、法律的檢驗(yàn),辦理要符合流程規(guī)定。比如,淮安市的信訪事項(xiàng)復(fù)查、復(fù)核工作,就有很嚴(yán)格的流程。首先,市信訪局受市政府的委托對(duì)信訪人的復(fù)查、復(fù)核申請(qǐng)材料進(jìn)行審核,審核的內(nèi)容主要有是否在法定的期限提出申請(qǐng)、材料的完備等。其次,市政府根據(jù)信訪事項(xiàng)的類型委托職能部門辦理。再次,職能部門對(duì)信訪事項(xiàng)辦理部門的意見或復(fù)查的內(nèi)容進(jìn)行調(diào)查、取證,出具初步結(jié)論。最后,市法制辦組織專業(yè)人員對(duì)照法律、法規(guī)審核職能部門出具的初步結(jié)論,審核通過的材料報(bào)送分管市領(lǐng)導(dǎo)審批。最后,形成最終書面復(fù)查、復(fù)核意見,并送達(dá)信訪人。

2.關(guān)于大部分信訪事項(xiàng)有頭無尾,不了了之的問題。在處理信訪問題的技術(shù)層面,依法辦事、依法行政是信訪工作人員的基本行為準(zhǔn)則。不能因少數(shù)地方、少數(shù)人對(duì)信訪問題的處理沒有盡職盡責(zé),就以偏概全,全盤否定全局的信訪工作。同時(shí),《信訪條例》第三十二條規(guī)定：“對(duì)信訪事項(xiàng)有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查核實(shí),應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章及其他有關(guān)規(guī)定,分別作出以下處理,并書面答復(fù)信訪人”、第三十三條規(guī)定：“信訪事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)自受理之日起60日內(nèi)辦結(jié);……”,該條款規(guī)定了信訪事項(xiàng)要件件有著落、事事有回音。[2]從筆者所在的淮安市信訪工作實(shí)踐來看,也基本上做到了這一要求,淮安市的“陽光信訪”系統(tǒng)對(duì)每一件來訪都有受理、處理、回復(fù)的清晰記錄,信訪人也可以通過電話、短信、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代通訊方式即時(shí)查詢到自己反映問題的處理情況,并不是作者所說的“有頭無尾,不了了之”。

3.關(guān)于信訪制度的推動(dòng)力量是領(lǐng)導(dǎo)人的講話和批示問題。在具體信訪問題的辦理中,領(lǐng)導(dǎo)人的講話、批示的確可起到一定作用,但領(lǐng)導(dǎo)人的講話、批示一般都不會(huì)超越法律、法規(guī)的界限。同時(shí),領(lǐng)導(dǎo)批示和講話的目的是推動(dòng)信訪事項(xiàng)合理合法地解決,也正是以人為本、執(zhí)政為民的具體體現(xiàn),客觀上促進(jìn)了各類信訪問題的解決。信訪問題產(chǎn)生的原因是多方面的,但信訪問題的解決必須依靠《信訪條例》和各種法律、法規(guī)?！缎旁L條例》修訂的目的就是要進(jìn)一步促進(jìn)行政決策和決策水平的提高,從源頭上化解和防范社會(huì)矛盾,在信訪事項(xiàng)發(fā)生后及時(shí)給予信訪群眾合理的救濟(jì),依法保障信訪群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán),切實(shí)保障人民群眾的合法權(quán)益。從行政機(jī)關(guān)內(nèi)部來說,就是要加強(qiáng)上下層級(jí)之間的行政監(jiān)督和專門監(jiān)督,強(qiáng)化各級(jí)行政機(jī)關(guān)依法行政的觀念,促進(jìn)各級(jí)行政機(jī)關(guān)依法行政,及時(shí)、有效、有序、便捷地化解社會(huì)矛盾。

五、推斷錯(cuò)誤之處

1.關(guān)于信訪局可接受任何與社會(huì)生活相關(guān)的請(qǐng)求的問題?！缎旁L條例》屬于行政性法規(guī),信訪僅僅是法律規(guī)定的救濟(jì)渠道的一種。所以,《信訪條例》第二節(jié)規(guī)定信訪事項(xiàng)提出對(duì)象的同時(shí),也規(guī)定了依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請(qǐng)求,和屬于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)的信訪事項(xiàng),信訪人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出。

2.關(guān)于信訪活動(dòng)的成本明顯高于訴訟的問題。對(duì)弱勢(shì)群體而言,高昂的訴訟費(fèi)、律師費(fèi)、執(zhí)行費(fèi)等,還有敗訴的風(fēng)險(xiǎn),是一條難以逾越的鴻溝。所以弱勢(shì)群體很少選擇啟動(dòng)司法救濟(jì)途徑來維護(hù)自己的合法權(quán)益。而信訪與司法救濟(jì)相比,成本要低得多,也不必承擔(dān)敗訴的風(fēng)險(xiǎn),只要符合政策、法規(guī)、法律,就可以解決。因此,信訪活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)成本、社會(huì)成本、政治成本都很低,其和諧的處理方式,推動(dòng)了社會(huì)風(fēng)氣的好轉(zhuǎn)。

3.關(guān)于各級(jí)信訪機(jī)構(gòu)名不正、言不順的問題?！稇椃ā返诙l規(guī)定“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”、第41條的規(guī)定“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員,有提出批評(píng)和建議的權(quán)利;對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為,有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利”。此即說明：表達(dá)意見和愿望是社會(huì)公民的基本民主權(quán)利;公民對(duì)國(guó)家事務(wù)享有監(jiān)督權(quán)利;根據(jù)“一切權(quán)利屬于人民”的“主權(quán)在民”的憲政思想,公民自身權(quán)益在受到挑戰(zhàn)甚至侵害的時(shí)候,國(guó)家有傾聽意見和提供救濟(jì)的義務(wù)和責(zé)任。這是公民通過信訪活動(dòng)進(jìn)行政治參與和法律監(jiān)督的憲法依據(jù)。公民表達(dá)意見的權(quán)力在憲法中得到確認(rèn)并要求制度建設(shè)中要加以保障。信訪制度的設(shè)計(jì)初衷和現(xiàn)實(shí)功用也正是基于這樣的國(guó)家機(jī)制,因此,信訪機(jī)構(gòu)的職責(zé)是《憲法》賦予的。□

[1]金國(guó)華,湯嘯天.信訪制度改革研究[Z].北京：法制出版社,2007：102.

[2]曹康泰,王學(xué)軍.信訪條例輔導(dǎo)讀本[G].北京：法制出版社,2005.

責(zé)任編輯：黃 杰

D632.8

A

1004-1605(2010)11-0091-03

邱金義(1964-),男,江蘇淮安人,江蘇省淮安市市委副秘書長(zhǎng)、信訪局局長(zhǎng);楊德師(1952-),男,江蘇淮安人,江蘇省淮安市信訪局調(diào)研員;孔令林(1974-),男,江蘇淮安人,江蘇省淮安市信訪局副主任科員。