雙重二元經(jīng)濟條件下征地補償機制的設計

廖萍萍, 林丹

(1.福建江夏學院工商管理學院,福建福州 350009;2.福建師范大學經(jīng)濟學院,福建福州 350007)

雙重二元經(jīng)濟條件下征地補償機制的設計

廖萍萍1, 林丹2

(1.福建江夏學院工商管理學院,福建福州 350009;2.福建師范大學經(jīng)濟學院,福建福州 350007)

以土地發(fā)展權歸公、政府是征收土地的唯一合法主體為特征的現(xiàn)行征地補償制度忽視了農民的土地發(fā)展權,忽視了地方政府以土地尋租的可能性,降低了土地配置效率?，F(xiàn)行法律框架下改變征地補償測算辦法的改革方案,無法從根本上改變現(xiàn)行征地補償制度中存在的缺陷,而基于土地產權制度改革的激進方案又可能產生新的矛盾和問題。為解決上述問題而設計的雙重二元經(jīng)濟條件下的土地征收補償機制,通過統(tǒng)一有形的土地市場,以公開規(guī)范的方式實現(xiàn)土地流轉過程中的增值,可有效彌補現(xiàn)行征地補償制度的缺陷,保證包括農民在內的土地權益人按比例地享有增值收益。

征地補償;二元經(jīng)濟;產權制度

雙重二元經(jīng)濟是指我國經(jīng)濟在城市化、工業(yè)化過程中還伴隨著由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉型。這種特有的轉型經(jīng)濟不同于傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟,又不同于完全的市場經(jīng)濟。類似地,現(xiàn)行的土地制度不同于政府征用、行政劃撥的計劃用地方式,也不同于完全市場經(jīng)濟條件下的政府土地征收,而是形成了農村土地計劃征收和城市土地壟斷供給的格局。這一制度安排的初衷是：一方面地產經(jīng)營者可以依據(jù)利潤最大化原則,對土地供求狀況做出靈敏的反應;另一方面,在市場機制充分發(fā)揮作用的基礎上,政府可以從社會目標出發(fā),運用宏觀調控系統(tǒng)來調節(jié)土地運行,使之符合社會發(fā)展的總體目標和社會的整體利益,避免市場機制作用的盲目性和完全自由競爭產生的不良后果,使土地市場的運行保持相對平穩(wěn),發(fā)揮對土地供求的調節(jié)功能,達到短期均衡和長期均衡。[1]實踐表明,這一土地制度安排的缺陷日益顯現(xiàn),因而改革土地征收補償制度的呼聲日益高漲。有學者認為解決這個問題的辦法有兩個：一是由市場機制來加以解決,讓用地者自己跟農民通過談判達成交易;二是在不改變現(xiàn)行有關土地征用的法律框架下,改革土地征收補償?shù)臏y算辦法。[2]本文擬總結現(xiàn)行征地補償制度的基本特征,分析因此而導致的制度缺陷,比較兩種改革的辦法,提出雙重二元經(jīng)濟條件下的土地征收補償機制。

一、現(xiàn)行征地補償制度的基本特征與缺陷

我國現(xiàn)行征地補償制度的基本特征主要是由現(xiàn)行有關土地征收制度的法律框架——《中華人民共和國土地管理法》確定的,體現(xiàn)在以下幾個方面：實行土地發(fā)展權歸公的原則,國家實行土地用途管制制度,政府是征收土地的唯一合法主體;實行農用地轉用權的管制,按照被征收土地的原用途給予補償,現(xiàn)行補償標準以保證被征地農民保持原有生活水平為目標;政府通過對土地用途、農用地轉用權、征地補償費及土地供給的管制,保證政府計劃征收土地過程中以較低的費用征收土地,同時以較高的價格出讓土地,從而確保土地發(fā)展權歸公以及歸公的發(fā)展權收益最大化。

但現(xiàn)行征地補償制度存在以下幾個方面的缺陷：一是忽視了農民的土地發(fā)展權。在城鎮(zhèn)土地轉用過程中,土地原使用權人可以獲得土地的增值收益,而農民卻無法從土地轉用中獲得土地增值收益。二是忽視了地方政府以土地尋租的可能性。由于對土地出讓收益的分配制度不健全,在道德風險和不完全信息的作用下,政府的土地出讓收益得不到有效監(jiān)督,因而有可能形成權力尋租,即形成政府制度性尋租[3]。三是形成了非均衡的土地市場,降低了土地配置效率。

政府對土地用途、農用地轉用權、征地補償以及土地供給的管制是造成以上征地補償制度缺陷的直接原因。以農地年產值倍數(shù)計算征地補償費用,即相對固定的征地補償費用,不僅導致了土地市場失靈,還導致政府對土地管制的“政府失靈”。

二、征地補償制度改革路徑的比較

現(xiàn)行法律框架下的征地補償制度改革是指在不改變現(xiàn)行土地所有制關系,維持政府對土地用途、農用地轉用權、征地補償以及土地供給的管制的前提下,對征地補償費用的計算方法進行改革。從 1953年到 2004年的半個世紀間,以農地年產值倍數(shù)來計算征地補償費用的方法沒有發(fā)生根本變化,直至2004年才有了根本上的松動。國土資源部于 2005年 7月 23日下發(fā)的《關于開展制訂征地統(tǒng)一年產值標準和征地區(qū)片綜合地價工作的通知》啟動了各地制訂征地統(tǒng)一年產值標準和征地區(qū)片綜合地價的工作。統(tǒng)一年產值標準方法中規(guī)定：“以前三年主要農產年均產量、價格為主要依據(jù)測算統(tǒng)一年產值,同時綜合考慮當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、居民生活水平、被征地農民社會保障需要等其他條件,確定補償倍數(shù)。”這使補償倍數(shù)成為一個隨著經(jīng)濟發(fā)展變化而變化的動態(tài)變量。征地區(qū)片綜合地價可采用農地價格因素修正測算法進行測算。農地價格因素修正測算法提出,修正因素主要考慮土地區(qū)位、人均耕地數(shù)量、土地供求關系、當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素。這從根本上改變了單純考慮土地原用途的征地補償方法,在一定程度上克服了統(tǒng)一年產值標準方法存在的缺陷。例如,以地價折中法對農地價格進行修正來確定征地區(qū)片綜合地價,就綜合考慮了土地新舊用途,因而更全面;意愿調查法確定征地區(qū)片綜合地價,就充分體現(xiàn)了綜合考慮農民對征地補償費的期望。

基于土地產權制度改革的征地補償制度改革認為,土地制度改革是一項系統(tǒng)工程,單純對征地補償制度進行改革,無法改變現(xiàn)行征地補償制度中存在的缺陷,只有突破現(xiàn)行的法律框架,進行土地產權制度改革,才能建立起完善的土地市場機制,形成公平的市場價值,實現(xiàn)公正的征地補償。這一改革主要包括以下幾方面：否定土地發(fā)展權歸公的原則,主張“漲價歸農”;認為土地產權不清晰和殘缺不利于市場對土地資源的配置,主張農地直接入市流轉;主張公正補償原則——公正補償是按照被征收土地在公開市場上能夠實現(xiàn)的客觀價值進行補償?shù)?即按照公平市場價值進行補償[4]。因為沒有均衡的土地市場就無法確定公平的市場價值,被征地農民也就無法得到公正的補償,所以要進行土地產權制度改革。

筆者認為,以上探討明晰土地產權和健全土地市場的觀點具有積極意義,但必須指出的是：(1)明晰土地產權,有利于界定包括農民在內的土地產權人的權益,有利于健全土地增值收益的分配機制,但不能因此而否定土地發(fā)展權歸公。(2)完全競爭的土地初級市場并不能夠實現(xiàn)農地轉用過程中的公正補償。這是因為：第一,農民只是土地產權人之一,僅由他們直接參與流轉過程中的討價還價、確定土地轉用價格,有可能損害其他土地產權人的權益;第二,由農民與土地使用者分散地進行土地交易,將會提高土地的交易費用;第三,土地增值的不確定性以及農民對土地價值評估的信息不完全,難以保證以市場均衡的價格實現(xiàn)土地轉用,因而不能確保農民的權益;第四,完全由市場機制確定土地補償價格,可能會由于土地區(qū)位不同、市場轉用價格不同而造成不公平的補償;第五,完全競爭的市場不利于政府提高土地利用規(guī)劃實施效率,也不利于實現(xiàn)規(guī)劃圈內外的同價補償,可能造成土地增值收益的分配不公。

三、雙重二元經(jīng)濟條件下征地補償機制的設計

1.雙重二元經(jīng)濟條件下的征地補償機制

現(xiàn)行法律框架下的征地補償制度改革無法從根本上改變現(xiàn)行征地補償制度存在的缺陷,而基于土地產權制度改革的激進改革方案又可能產生新的矛盾和問題。而雙重二元經(jīng)濟條件下征地補償機制的設計,是在我國從農業(yè)化向工業(yè)化轉型、從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉型的背景下筆者提出的一種漸進式改革方案。漸進式改革本身在一定的條件下就可能是最優(yōu)的[5]。這一改革方案的基本思路是：(1)堅持土地的社會主義公有制,實行土地發(fā)展權歸公的原則;(2)將土地的使用產權界定給農民,農民可以分享土地發(fā)展權;(3)維持土地用途和農地轉用的管制,通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式實現(xiàn)土地轉用過程中的增值;(4)包括農民在內的土地權益人可以按比例享有土地增值收益;(5)在明晰土地產權的基礎上確立土地增值收益分配、使用和監(jiān)管機制。

2.三種征地補償方案的比較

現(xiàn)行法律框架下的征地補償制度改革方案,仍然是政府統(tǒng)一征收農民的土地并按土地原用途給予補償,政府向土地使用者拍賣土地并獲得土地出讓金 (見圖1)。

基于土地產權制度改革的征地補償方案實質上就是主張實行完全的土地市場機制。在這一機制中,在土地規(guī)劃的前提下,農民直接向土地使用者出讓土地,并以土地的市場價格獲得土地增值收益,政府以稅費的形式取得土地增值收益 (見圖2)。

筆者設計的雙重二元經(jīng)濟條件下的征地補償方案,則是通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式實現(xiàn)土地轉用過程中的增值,將在土地拍賣市場中獲得土地出讓金按比例向農民支付征地補償費(見圖3)。

圖1 現(xiàn)行法律框架下的征地補償改革方案

圖2 基于土地產權制度改革的征地補償方案

圖3 雙重二元經(jīng)濟條件下的征地補償方案

雙重二元經(jīng)濟條件下的征地補償方案與現(xiàn)行法律框架下的征地補償制度改革方案相同之處是：堅持土地的社會主義公有制,實行土地發(fā)展權歸公的原則,維持土地用途和農地轉用的管制。與現(xiàn)行法律框架下的征地補償制度改革方案不同之處是：從由政府統(tǒng)一征收轉變?yōu)橥ㄟ^統(tǒng)一有形的土地市場,以公開規(guī)范的方式實現(xiàn)土地轉用過程中的增值;從改革征地補償費用的測算方法轉變?yōu)檗r民可以按比例享有土地增值收益。

雙重二元經(jīng)濟條件下的征地補償方案與基于土地產權制度改革的征地補償方案相同之處是：主張明晰土地產權,承認農民享有土地發(fā)展權,農民可以享有土地增值收益。與基于土地產權制度改革的征地補償方案不同之處是：在基于土地產權制度改革的征地補償方案中,農民直接參與土地的市場定價,以競爭市場的價格為基礎獲得補償;而本文的改革方案則通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式實現(xiàn)土地轉用過程中的增值,農民以土地拍賣價格為基礎獲得補償。

總之,針對現(xiàn)行征地補償制度忽視農民的土地發(fā)展權、忽視地方政府可能存在的尋租行為等缺陷,筆者設計了一種不同于現(xiàn)行法律框架下改變征地補償測算辦法的改革方案、也不同于基于土地產權制度改革的邀進式征地補償方案的漸進式征地補償方案：農民可按比例享有土地增值收益,保證了農民的發(fā)展權收益;通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式實現(xiàn)土地轉用過程中的增值,使政府從土地經(jīng)營者轉變?yōu)榻y(tǒng)一有形的土地市場監(jiān)管者,理順了地方政府在市場中的定位。另外,通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式實現(xiàn)土地轉用過程中的增值,可以實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟,降低農地轉用過程中的交易費用;同時,以公開規(guī)范的方式實現(xiàn)土地轉用過程中的增值,可以避免信息不對稱,并提高交易效率;通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式所確定的土地轉用價格,還為公益性征用土地的補償標準提供了公允的依據(jù)。

[1]周治平,陳章喜.城市土地經(jīng)濟運行 [M].廣州：廣東高等教育出版社,1990：66.

[2]黃祖輝,汪暉.非公共利益性質的征地行為與土地發(fā)展權補償[J].經(jīng)濟研究,2002(5)：66.

[3]沈飛,朱道林,畢繼業(yè).政府制度性尋租實證研究——以中國土地征用制度為例 [J].中國土地科學,2008(4)：219.

[4]王小映.土地征收公正補償與市場開放[J].中國農村觀察 ,2007(5)：22.

[5]樊綱.兩種改革成本和兩種改革方式[J].經(jīng)濟研究,1993(1)：3.

F301.1

A

1009-3729(2010)05-0097-03

2010-07-15

廖萍萍 (1968— ),女,湖北省羅田縣人,福建江夏學院副教授,博士,主要研究方向：城鄉(xiāng)土地問題;林丹(1966—),男,福建省福州市人,福建師范大學博士研究生,主要研究方向：城鄉(xiāng)土地問題。