省區(qū)交界地帶經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的政府行為分析
——以我國(guó)貧困縣、自強(qiáng)縣分布特點(diǎn)為例

梁國(guó)越，陳路芳

（廣西民族大學(xué) 管理學(xué)院，廣西 南寧 530006）

省區(qū)交界地帶經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的政府行為分析
——以我國(guó)貧困縣、自強(qiáng)縣分布特點(diǎn)為例

梁國(guó)越，陳路芳

（廣西民族大學(xué) 管理學(xué)院，廣西 南寧 530006）

國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的強(qiáng)大，是以各個(gè)行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展為支撐的。改革開(kāi)放以來(lái)，在“增長(zhǎng)共識(shí)”的背景下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)以接近10%的速度獲得高速發(fā)展，但卻留下了省區(qū)交界地帶經(jīng)濟(jì)發(fā)展的盲點(diǎn)。財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)、行政性分權(quán)、“一人政府”行政體制和政治晉升錦標(biāo)賽，是我國(guó)省區(qū)交界地帶經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的重要原因。實(shí)施適度的財(cái)政分權(quán)、完善中央與地方的分權(quán)制度改革、尋找垂直化管理與屬地化管理的平衡、深化黨政體制改革以及設(shè)定科學(xué)合理的政績(jī)考核指標(biāo)，是破解我國(guó)省區(qū)交界地帶經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后難題的重要舉措。

省區(qū)交界地帶；行政性分權(quán)；財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)；政治晉升錦標(biāo)賽；“一人政府”

改革開(kāi)放30年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)以每年接近10%的速度一路高歌，被世人譽(yù)為“增長(zhǎng)奇跡”。盡管如此，伴隨我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，眾多省區(qū)交界地帶與中心城市之間的經(jīng)濟(jì)差距日益擴(kuò)大，存在著大量的令亞行官員為之震驚的“在國(guó)際大都市北京和天津周?chē)?，環(huán)繞著3798個(gè)貧困村、32個(gè)貧困縣，272.6萬(wàn)貧困人口”[1]的現(xiàn)象。按照地理經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，這是由于區(qū)位劣勢(shì)、落后的社會(huì)發(fā)展歷史導(dǎo)致了它們的落后。但作為國(guó)際大都市的北京和天津，其周?chē)箔h(huán)繞著大量貧困人口，這種現(xiàn)象又將如何解釋?zhuān)康乩斫?jīng)濟(jì)學(xué)界的專(zhuān)家們難以做出令人滿(mǎn)意的回答。我們認(rèn)為，省區(qū)交界地帶經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，是由多方面因素造成的。

一、省區(qū)交界地帶貧困縣與百?gòu)?qiáng)縣分布態(tài)勢(shì)

我國(guó)省區(qū)交界地帶縣級(jí)個(gè)數(shù)所占全國(guó)縣級(jí)個(gè)數(shù)的比例很大，達(dá)到了33%①，最高的如重慶市達(dá)到了75%，而最低的省份是黑龍江省，為12%。平均每個(gè)省份的省區(qū)交界地帶縣級(jí)個(gè)數(shù)為30.4個(gè)，占省縣級(jí)總個(gè)數(shù)的33%。

我國(guó)省區(qū)交界地帶的普遍貧困，可以從2010年我國(guó)貧困縣和百?gòu)?qiáng)縣分布的狀況表現(xiàn)出來(lái)②。根據(jù)國(guó)家公布的《國(guó)家八七扶貧計(jì)劃》中我國(guó)貧困縣分布的情況可以看出，陜西省、河北省和云南省的貧困縣中靠近省邊界線的分別達(dá)到了33、26、21個(gè)，而省區(qū)交界貧困縣占省總貧困縣的 80%的省份為湖北省和吉林省。從平均數(shù)來(lái)看，接近五成（49.7%）的全國(guó)貧困縣位于省區(qū)交界地帶，平均每個(gè)省區(qū)的貧困縣個(gè)數(shù)為19.2個(gè)，而省區(qū)交界地帶貧困縣則為9.53個(gè)。

在2010年我國(guó)百?gòu)?qiáng)縣分布中，盡管浙江省、江蘇省和山東省的百?gòu)?qiáng)縣個(gè)數(shù)比較多，分別達(dá)到了27個(gè)、22個(gè)和23個(gè)，但山東省卻沒(méi)有一個(gè)百?gòu)?qiáng)縣是分布在省區(qū)邊界的。從綜合統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，在全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣中，只有18個(gè)縣分布在省邊界線，所占百分比僅為 18%。據(jù)我們統(tǒng)計(jì)，高達(dá) 82%的百?gòu)?qiáng)縣不是分布在省區(qū)中部城市，就是靠近沿江沿海，兩者必居其一，如表1。

二、省區(qū)交界地帶縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的理論分析

上述省區(qū)交界地帶貧困縣和百?gòu)?qiáng)縣的分布狀況，是什么原因造成的？我們?cè)噲D從行政管理學(xué)的角度進(jìn)行探討。

(一)財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)

“財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)理論”為我們分析地方政府發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟(jì)的行為提供了一個(gè)獨(dú)特的視角。西方財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)理論普遍認(rèn)為，公民可以通過(guò)“用手投票”和“用腳投票”機(jī)制來(lái)表達(dá)自己對(duì)公共服務(wù)支出的偏好，地方政府會(huì)根據(jù)公民的這一偏好確定稅率和公共支出水平，從而達(dá)到增進(jìn)社會(huì)整體福利的目的。Oates則進(jìn)一步指出，財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)有時(shí)也會(huì)促使地方政府官員為了商業(yè)目的，諸如政府為了吸引商業(yè)投資而不遵循“邊際成本等于邊際收益”的原則來(lái)決定公共支出水平，從而導(dǎo)致了提供公共服務(wù)水平的下降[2]。

這是研究西方地方政府間財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致公共服務(wù)提供數(shù)量少質(zhì)量差的經(jīng)典解釋。而我國(guó)是單一制國(guó)家，政府間財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)如何呢？按照學(xué)術(shù)界一般看法，我國(guó)財(cái)政制度改革主要經(jīng)歷了三個(gè)階段，分別是“統(tǒng)收統(tǒng)支”、“劃分收支，分灶吃飯”和“分稅制”。

表1 全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣分布狀況

“統(tǒng)收統(tǒng)支”時(shí)期是指改革開(kāi)放之前，其主要特征是地方政府沒(méi)有自己?jiǎn)为?dú)的預(yù)算，中央政府集中控制了全部的財(cái)政收入和支出，還可以擁有制定一個(gè)包含地方政府預(yù)算在內(nèi)的預(yù)算權(quán)，盡管在這段時(shí)期有許多有趣的微調(diào)[3]156-164。之所以這樣，是因?yàn)檎麄€(gè)國(guó)家面臨著百?gòu)U待興的局面，需要統(tǒng)一財(cái)力搞建設(shè)。而到了1980年，中央政府認(rèn)識(shí)到“統(tǒng)收統(tǒng)支”財(cái)政制度的弊端——地方政府在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)中表現(xiàn)消極，推行了“劃分收支，分灶吃飯”的財(cái)政分享制度，將財(cái)政收入來(lái)源分成了三大塊，即中央政府固定收入（關(guān)稅、中央直接控制的國(guó)有企業(yè)上繳的利潤(rùn)等）、地方固定收入（如鹽稅、農(nóng)業(yè)稅等）和中央地方共享收入（如工商稅、營(yíng)業(yè)稅等）。這樣雖然可以提高地方政府努力發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)、擴(kuò)大稅源的積極性，卻出現(xiàn)了中央政府財(cái)政收入逐年銳減、地方政府“第二財(cái)政”逐年擴(kuò)大的現(xiàn)象[4]330，嚴(yán)重影響了中央政府宏觀經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)控能力，甚至曾一度出現(xiàn)了中央政府向地方政府借債的現(xiàn)象。這其中一部分原因是因?yàn)榈胤秸疄橐?guī)避中央政府對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的“攫取之手”，將預(yù)算內(nèi)收入轉(zhuǎn)移到預(yù)算外，如瞞報(bào)少報(bào)地方國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)，將企業(yè)利潤(rùn)提前收集等[5]。為了改變這種財(cái)政狀況，1994年，國(guó)家推行了分稅制，劃分中央與地方的事權(quán)和支出，明確中央和地方的財(cái)政收入——中央稅、地方稅以及中央地方共享稅，設(shè)立了負(fù)責(zé)收取中央稅和中央地方共享稅的國(guó)稅局與只負(fù)責(zé)收取地方稅的地稅局兩個(gè)征管機(jī)構(gòu)。地方稅和中央地方共享稅是地方政府財(cái)政收入的主要來(lái)源，前者包括諸如營(yíng)業(yè)稅、地方企業(yè)所得稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、土地增值稅等；后者主要有增值稅、資源稅和證券稅。土地增值稅是地方政府財(cái)政收入的大頭，被稱(chēng)為“土地財(cái)政”。在土地征用的收益分配中，地方政府獲益最大，其次是村、社集體，最后才是被征地的農(nóng)民。農(nóng)民在土地收益分配中只占5%～7%，村集體占25%～30%，政府及各部門(mén)占多達(dá)60%～70%[6]。于是，“地方政府的財(cái)政收入特別是預(yù)算外收入主要依賴(lài)土地的收益，在這樣的財(cái)政激勵(lì)之下，土地征用和土地轉(zhuǎn)讓行為成為地方政府獲取預(yù)算外收入的重要行為特征。來(lái)自于干部考核制度的政治激勵(lì)和財(cái)政激勵(lì)在驅(qū)動(dòng)地方政府實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)上形成激勵(lì)兼容，鼓勵(lì)地方政府通過(guò)招商引資來(lái)擴(kuò)大稅收”[7]1。通過(guò)征地、買(mǎi)地和套賣(mài)地皮以及招商引資的行為，地方政府的財(cái)政收入得到了保障。在增加地方財(cái)政收入的過(guò)程中，地方政府間展開(kāi)激烈的稅收競(jìng)爭(zhēng)，更有甚者，出現(xiàn)了為招商引資而相互拆臺(tái)的現(xiàn)象——各地出現(xiàn)了各種以提供廠房等基建配套措施的“筑巢引鳳”工業(yè)園。在這個(gè)過(guò)程中，出現(xiàn)了越來(lái)越多“民告官”的土地行政爭(zhēng)議案件[8]。

當(dāng)前，在這種“土地財(cái)政”背景下，地方政府重視的是土地收入，不僅包括與土地有關(guān)的稅收收入，還包括土地出讓金。前者是土地收入的大頭，由土地之間稅收、土地間接稅收和土地有關(guān)的部門(mén)收費(fèi)構(gòu)成[9]。根據(jù)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)級(jí)差地租理論，我們知道，省區(qū)交界地帶遠(yuǎn)離中心城市因而失去了級(jí)差地租I的地理位置優(yōu)勢(shì)，無(wú)論是土地稅收收入，還是土地出讓金都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于中心城市的土地收入。所以對(duì)地方官員而言，與其開(kāi)發(fā)土地資源豐富的省區(qū)交界地帶，倒不如精心經(jīng)營(yíng)能給地方政府帶來(lái)巨大土地收入的中心城市。

(二)行政性分權(quán)

行政性分權(quán)，簡(jiǎn)稱(chēng)“簡(jiǎn)政放權(quán)”，即是中央政府撤銷(xiāo)或合并某些部門(mén)，精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，下放各種權(quán)力，如各種行政權(quán)、立法權(quán)和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)等。我國(guó)的行政性分權(quán)經(jīng)歷了多次“分權(quán)——集權(quán)”運(yùn)動(dòng)，可以分為改革開(kāi)放前和改革開(kāi)放兩個(gè)時(shí)期。新中國(guó)成立之初，為了凝聚全國(guó)的物力財(cái)力來(lái)整頓處于崩潰邊緣的國(guó)民經(jīng)濟(jì)，國(guó)家實(shí)行高度集權(quán)，推行計(jì)劃指令性經(jīng)濟(jì)，控制著整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)、供、銷(xiāo)等活動(dòng)。在這個(gè)時(shí)期，中央政府決策層意識(shí)到高度集權(quán)而導(dǎo)致的地方政府積極性得不到發(fā)揮的弊端，曾在1958年、1969年進(jìn)行分權(quán)改革，但在1969年和1980年又悉數(shù)收回，出現(xiàn)“放權(quán)——收權(quán)”的現(xiàn)象。改革開(kāi)放時(shí)期，面對(duì)中央權(quán)力過(guò)于集中，我國(guó)實(shí)行了更加規(guī)范合理的行政性分權(quán)。1982年《憲法》不僅明確了中央與地方的權(quán)力范圍，還特別授予了省區(qū)政府及省區(qū)政府所在地的市政府部分立法權(quán)和行政權(quán)。隨后中央政府在廣東和福建兩省實(shí)行經(jīng)濟(jì)特區(qū)試點(diǎn)建設(shè)，授予經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府更大、更多的行政權(quán)和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)。在鄧小平1992年的南巡講話之后，我國(guó)對(duì)外開(kāi)放逐步由點(diǎn)到線、由線到面全面鋪開(kāi)。各省市的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)或工業(yè)園也遍地開(kāi)花，它們可以享受與經(jīng)濟(jì)特區(qū)差不多的優(yōu)惠政策。因而，地方政府在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)過(guò)程中有更多的靈活機(jī)動(dòng)權(quán)。各地出現(xiàn)了為了地方財(cái)政收入而為外商投資提供各種優(yōu)惠政策的現(xiàn)象，如隨著國(guó)際制造業(yè)加速向我國(guó)轉(zhuǎn)移，早期投資的一批外資企業(yè)增資擴(kuò)產(chǎn)，新一輪招商引資的熱潮正在沿海地區(qū)興起，于是產(chǎn)生了招商引資“門(mén)檻一降再降，成本一減再減，空間一讓再讓”的拼地價(jià)、比稅收現(xiàn)象[10]。又如，為了最大限度地招商引資，各級(jí)地方政府一把手都傾巢出動(dòng)，如曾因“招商引資是第一政績(jī)”引發(fā)爭(zhēng)議的昆明市委書(shū)記仇和親自帶隊(duì)到廣州招商，在面對(duì)“仇和招商模式將破壞昆明”的質(zhì)疑時(shí)，仇和強(qiáng)調(diào)，“市長(zhǎng)是后勤部長(zhǎng)，我就是后勤部政委”，并熱情歡迎企業(yè)去昆明投資，昆明將全力為投資者做好服務(wù)[11]。

2.7 心理護(hù)理 因口腔劇烈疼痛，張口困難，患兒不愿意接受口腔護(hù)理。應(yīng)耐心向患兒講解口腔護(hù)理對(duì)疼痛愈合的重要作用，以表?yè)P(yáng)的方式鼓勵(lì)患兒配合。當(dāng)患兒雙唇水腫及口腔黏膜潰瘍糜爛，暫時(shí)不能說(shuō)話表達(dá)自己的需求時(shí)，則出現(xiàn)煩躁、哭泣等表現(xiàn)。應(yīng)與家人一同耐心地指導(dǎo)患兒表達(dá)個(gè)人需求，讓患兒通過(guò)打手勢(shì)和寫(xiě)字來(lái)表達(dá)自己的需要。采取各種手段給患兒以心理支持，尋找可能的交流方法，使其心情舒暢地接受護(hù)理。

這些做法對(duì)于省區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是不利的，在GDP政績(jī)考核指揮棒下，由于發(fā)展省區(qū)交界地帶經(jīng)濟(jì)不會(huì)出現(xiàn)立竿見(jiàn)影的效果，再加上地方官員受到有限任期（通常是五年）的制約，盡管中央政府極力強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀和五個(gè)統(tǒng)籌，地方政府官員還是更多地選擇中心城市發(fā)展經(jīng)濟(jì)，以贏得以GDP為政績(jī)考核指標(biāo)的政治錦標(biāo)賽。

(三)政治晉升錦標(biāo)賽

“晉升錦標(biāo)賽”模型是一種治理模式，是上級(jí)政府對(duì)多個(gè)下級(jí)政府部門(mén)的行政長(zhǎng)官設(shè)計(jì)的一種競(jìng)賽，競(jìng)賽優(yōu)勝者獲得晉升，而競(jìng)賽標(biāo)準(zhǔn)由上級(jí)政府決定，它可以是GDP增長(zhǎng)率，也可以是其他可度量的指標(biāo)。這種晉升錦標(biāo)賽，是一種典型的零和博弈，一個(gè)人獲得的就是另外一個(gè)人所失去的。既然是博弈，就要有雙方都默認(rèn)的博弈規(guī)則，或稱(chēng)條件。周黎安指出，只有滿(mǎn)足了五個(gè)條件，政治晉升錦標(biāo)賽模型才會(huì)起作用：一是上級(jí)政府擁有幾乎所有的人事權(quán)、競(jìng)賽規(guī)則制定權(quán)和修改權(quán)；二是可度量且客觀的競(jìng)賽指標(biāo)；三是可分離可比較的競(jìng)賽成績(jī)；四是競(jìng)賽成績(jī)?nèi)Q于官員的努力；五是競(jìng)賽中參與者沒(méi)有形成“合謀”。盡管在這五個(gè)條件中某些條件與中國(guó)的現(xiàn)實(shí)彌合度有強(qiáng)有弱，但現(xiàn)實(shí)能確保該模型發(fā)生作用[12]。按照上述的第三個(gè)條件，上級(jí)政府通常重視地方政府經(jīng)濟(jì)GDP增長(zhǎng)率的考核，其他指標(biāo)諸如教育、衛(wèi)生醫(yī)療等很難量化，且具有遲效應(yīng)，加上地方官員的任期有限，所以地方政府經(jīng)濟(jì)GDP增長(zhǎng)率，則成為上級(jí)政府慣用的考核指標(biāo)。

現(xiàn)實(shí)中也確實(shí)有這樣的情況，如在全國(guó)的“十一五”規(guī)劃中，年均經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率預(yù)期目標(biāo)為 7.5%。而據(jù)國(guó)家發(fā)改委能源研究所所長(zhǎng)周大地透露的數(shù)據(jù)顯示，在全國(guó)31個(gè)省市公布的“十一五”規(guī)劃中，預(yù)計(jì)平均GDP增速是10.1%，最高的達(dá)13%，最低為8.5%，對(duì)此，國(guó)家發(fā)改委發(fā)出通知，要求各地區(qū)發(fā)改委加強(qiáng)對(duì)地市州、縣市“十一五”規(guī)劃和年度計(jì)劃編制的指導(dǎo)，明確省級(jí)“十一五”規(guī)劃中的增長(zhǎng)速度指標(biāo)不得層層分解，避免層層加碼，引導(dǎo)各地市州、縣科學(xué)合理地確定增長(zhǎng)速度目標(biāo)[13]。因?yàn)椤皩?duì)組織（官僚組織）而言，有效行為的主要誘因就是，通過(guò)晉升和安全，實(shí)現(xiàn)一個(gè)人職業(yè)的發(fā)展”[14]182。30多年來(lái)，正是在這種政治晉升錦標(biāo)賽模型指揮下，地方政府官員致力于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，這是確保中國(guó)經(jīng)濟(jì)“增長(zhǎng)奇跡”出現(xiàn)的原因之一。

致力于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的地方政府官員，無(wú)一例外地選擇能在自己的任期內(nèi)可以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快發(fā)展的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。而發(fā)展省交界地帶的經(jīng)濟(jì)會(huì)帶來(lái)溢出效應(yīng)，給自己的官場(chǎng)競(jìng)技對(duì)手帶來(lái)好處。這種損己利人的行為，沒(méi)有人會(huì)愿意做，除非“只有當(dāng)合作（發(fā)展省交界處經(jīng)濟(jì)）的凈結(jié)果不改變參與人的相對(duì)位次，合作收益才可能實(shí)現(xiàn)”[3]252。而在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份與經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份是可以出現(xiàn)這樣合作的，如廣東省和貴州省。這當(dāng)然要選擇發(fā)展經(jīng)濟(jì)成本低、見(jiàn)效快的城市，如通訊設(shè)施好、交通運(yùn)輸發(fā)達(dá)的中心城市、沿江沿海城市。即便要發(fā)展省區(qū)交界地帶的經(jīng)濟(jì)，也只是地方政府官員發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的次優(yōu)選擇或者最后選擇罷了。

三、加快省區(qū)交界地帶經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的路徑選擇

通過(guò)上述的分析，我們對(duì)我國(guó)省區(qū)交界地帶經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的原因有了更多的認(rèn)識(shí)。要促進(jìn)省區(qū)交界地帶經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我們就要在以下幾個(gè)方面做出努力。

(一)實(shí)施適度的財(cái)政分權(quán)

實(shí)施適度的財(cái)政分權(quán)，是在中央政府和地方政府之間尋找財(cái)政分權(quán)的均衡點(diǎn)，既可以保證中央政府有足夠多的財(cái)力對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控，又能確保地方政府發(fā)揮主觀能動(dòng)性發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟(jì)的積極性，而不致出現(xiàn)“中央財(cái)政喜氣洋洋，省市財(cái)政勉勉強(qiáng)強(qiáng)，縣級(jí)財(cái)政拆東墻補(bǔ)西墻，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政哭爹叫娘”的情形。一般來(lái)說(shuō)，政府融資能力大小與政府級(jí)別的高低成正相關(guān)：級(jí)別越高的政府融資能力越強(qiáng)，越到基層的政府，融資能力就越弱。中央政府融資能力最強(qiáng)，地方政府尤其是縣鄉(xiāng)一級(jí)政府的融資能力最弱。反之，在幅員遼闊、地區(qū)差別很大的中國(guó)，實(shí)施財(cái)政高度集權(quán)可能未必是一件好事，會(huì)導(dǎo)致通貨膨脹和預(yù)算軟約束等問(wèn)題?！罢M織改革，如財(cái)政分權(quán)是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的重要方面，對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的其他方面產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響；（地方政府的）財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)被當(dāng)作是一個(gè)抑制無(wú)效率政府支出的可承諾機(jī)制；低通貨膨脹和硬預(yù)算與財(cái)政支出分權(quán)、集中的貨幣供應(yīng)規(guī)則以及中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付有關(guān)，而財(cái)政集權(quán)可能會(huì)導(dǎo)致高通貨膨脹和預(yù)算軟約束”[15]。進(jìn)行適度的財(cái)政分權(quán)，不是要把權(quán)力從地方收到中央，而是要增加有效的制度供給，即要以法律的形式對(duì)各級(jí)政府的權(quán)力進(jìn)行嚴(yán)格的劃分，如將地方政府財(cái)政收入權(quán)利制度化，以杜絕各級(jí)政府的機(jī)會(huì)主義傾向。同時(shí)還要注意把握好財(cái)政分權(quán)和行政集權(quán)的分寸，確保全國(guó)一盤(pán)棋思想和發(fā)揮地方政府的積極性。適度的財(cái)政分權(quán)，不僅可以規(guī)避中央政府的“攫取之手”，還可以規(guī)范和保證地方政府財(cái)政收入。這為地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)提供了可靠的財(cái)政支持，有利于省區(qū)交界地帶經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的解決。

(二)深化中央與地方分權(quán)的制度改革

中央與地方分權(quán)制度改革，可以說(shuō)是如何完善我國(guó)“條塊”管理體制?！皸l塊”分割管理，構(gòu)成了我國(guó)特有的政府管理體制，從某種意義上說(shuō)，“條塊”分割就是中央與地方的利益博弈。這種“條塊”分割造成了中央政府在管理過(guò)程中高昂的組織協(xié)調(diào)成本，也掣肘了政策工具選擇的靈活性和針對(duì)性。建國(guó)以來(lái)8次大的行政體制改革成效甚小，其基本原因就是因?yàn)椴荒芎芎玫亟鉀Q“條塊”分割的行政壁壘問(wèn)題，這也是我國(guó)行政成本總是居高不下的重要原因之一。這可以表現(xiàn)在官民比例上，“中國(guó)實(shí)際上由國(guó)民經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)的公務(wù)員和準(zhǔn)公務(wù)員性質(zhì)的人員不是653萬(wàn)，而是超過(guò)7000萬(wàn)，官民比不是1∶198，也不是1∶26，而是1∶18”[16]！我國(guó)政府規(guī)模龐大是不爭(zhēng)的事實(shí)，雖經(jīng)歷次行政體制改革，但收效不大，進(jìn)入了“膨脹——精簡(jiǎn)——再膨脹——再精簡(jiǎn)”的循環(huán)。黨的十七大提出的大部制構(gòu)想，是中央政府要著力解決“條塊”分割、精簡(jiǎn)官員和縮小政府規(guī)模的重要舉措。同時(shí)，在處理“條塊”分割問(wèn)題上，中央政府要健全超脫區(qū)域利益和“條條”系統(tǒng)利益的跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，縣域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展等，才能調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展省區(qū)交界地帶經(jīng)濟(jì)的積極性。而不合理不規(guī)范的集權(quán)分權(quán)只會(huì)嚴(yán)重影響中央和地方“兩個(gè)積極性”的發(fā)揮。

(三)尋找垂直化管理與屬地化管理的平衡

垂直化管理和屬地化管理都是管理的手段，目的都是為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增進(jìn)人民福祉。中央政府在處理垂直化管理和屬地化管理問(wèn)題上總是表現(xiàn)出鐘擺式運(yùn)動(dòng)——屬地化管理過(guò)度就會(huì)轉(zhuǎn)向垂直化管理。如何尋求這兩者間的平衡，已成為世界性的課題，也是中央政府與地方政府分權(quán)改革的關(guān)鍵。尋找兩者間平衡點(diǎn)的原則是，根據(jù)“度量費(fèi)用非常高的東西將是一種共有財(cái)產(chǎn)和資源”來(lái)劃分公共產(chǎn)品的性質(zhì)：凡是跨省跨地市的公共產(chǎn)品的生產(chǎn)提供管理權(quán)歸中央政府和省政府；凡是地方性的公共產(chǎn)品生產(chǎn)提供管理權(quán)則要由地方政府來(lái)掌控[17]38。如反映國(guó)家經(jīng)濟(jì)波動(dòng)信息的國(guó)有銀行，表征國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的統(tǒng)計(jì)審計(jì)機(jī)構(gòu)等都必須實(shí)現(xiàn)垂直化管理，而類(lèi)似提供水電等地方公共產(chǎn)品機(jī)構(gòu)，如水電局可以實(shí)行屬地化管理，由地方政府管理。這可以確保國(guó)家宏觀政策得到推行，屬地化管理可以調(diào)動(dòng)地方政府管理的積極性。任何過(guò)度或不足都會(huì)阻礙兩者優(yōu)點(diǎn)的發(fā)揮，產(chǎn)生“過(guò)猶不及”或“先天不足”的問(wèn)題。

在科學(xué)規(guī)范的垂直化管理和屬地化管理平衡下，省區(qū)政府才會(huì)明確自身的管理職責(zé)和義務(wù)，尤其是發(fā)展省區(qū)交界地帶的經(jīng)濟(jì)義務(wù)，而不會(huì)推卸發(fā)展省區(qū)交界地帶的經(jīng)濟(jì)義務(wù)；才會(huì)積極主動(dòng)地為省區(qū)交界地帶提供更多的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，如供水供電、通訊設(shè)施和道路交通等，而不會(huì)只注重非省區(qū)交界地帶的公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供。換言之，沒(méi)有垂直化管理與屬地化管理的平衡，省區(qū)政府就會(huì)缺少為省區(qū)交界地帶提供更多的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的積極性。

(四)設(shè)定科學(xué)合理的政績(jī)考核指標(biāo)

“無(wú)論對(duì)經(jīng)濟(jì)還是對(duì)政治而言，如何更新過(guò)時(shí)的人力資本也許都是轉(zhuǎn)軌的中心問(wèn)題”[18]。更新過(guò)時(shí)的人力資本就要對(duì)人力資本績(jī)效進(jìn)行考核。這就要牽涉到官員的政績(jī)考核指標(biāo)如何設(shè)定，又將如何實(shí)行的問(wèn)題。自改革開(kāi)放以來(lái)，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的“增長(zhǎng)共識(shí)”達(dá)成之后，我國(guó)中央政府對(duì)地方政府官員的政績(jī)考核主要以國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值GDP為主要依據(jù)，這是發(fā)展經(jīng)濟(jì)使然。在GDP指標(biāo)考核指揮棒下，各級(jí)地方政府發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)本領(lǐng)可謂“八仙過(guò)海，各顯神通”，有在東部沿海名稱(chēng)各異的招商隊(duì)，有“跑部錢(qián)進(jìn)”的各地駐京辦，還有“零地價(jià)”的招商引資政策，等等，不一而足。經(jīng)濟(jì)雖然獲得了快速發(fā)展，卻帶來(lái)了諸如資源的過(guò)度利用、環(huán)境污染嚴(yán)重等問(wèn)題，它是以犧牲人民的生活質(zhì)量為代價(jià)的。正因?yàn)檫@樣，各級(jí)地方政府官員為了GDP快速增長(zhǎng)，首要的發(fā)展選擇點(diǎn)就是在發(fā)展經(jīng)濟(jì)成本低、有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的地市。加上地方官員的任期有限，出現(xiàn)了“異地做官，三年轉(zhuǎn)任是為制度……入仕做官，重在升遷。第一年熟悉本轄區(qū)情況，第二年急于出政績(jī)，第三年志存升遷”的現(xiàn)象[19]289。中央政府必須完善地方政府官員的政績(jī)考核指標(biāo)，要從經(jīng)濟(jì)GDP考核轉(zhuǎn)向綠色GDP考核，不僅要中心城市的人民滿(mǎn)意，還要交界地帶的人民滿(mǎn)意，要以人民的滿(mǎn)意度來(lái)決定官員政績(jī)好壞，而不是完全以地方政府的GDP為政績(jī)考核指標(biāo)，更不能完全以上級(jí)政府的滿(mǎn)意度來(lái)決定地方官員的去留升遷。

(五)深化黨政體制改革

統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是泰勒科學(xué)管理的重要原則，是管理科學(xué)的重要法寶。在政府管理體制中，上級(jí)部門(mén)過(guò)深過(guò)縱地對(duì)政府的事物進(jìn)行干預(yù)，只會(huì)造成“管不了，管不好”的現(xiàn)象。所以，“要繼續(xù)堅(jiān)持黨政職能分工的改革；要實(shí)現(xiàn)黨對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)的民主化；要實(shí)現(xiàn)政黨和政府行為的法制化；要轉(zhuǎn)變執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式；黨政分工改革要在中央、地方和基層實(shí)行不同內(nèi)容的改革”[20]224―247。同時(shí)，還要完善憲法監(jiān)督制度，確保執(zhí)政黨的政治責(zé)任。之所以這樣，是因?yàn)閼椃ūO(jiān)督審查主要是針對(duì)一府兩院而沒(méi)有將執(zhí)政黨的行為列入審查范圍之內(nèi)，同時(shí)，執(zhí)政黨執(zhí)政權(quán)力的行使更是一個(gè)十分復(fù)雜的政治活動(dòng)，特別是我黨在國(guó)家中的特殊地位，所以很容易對(duì)行政權(quán)力的行使予以干涉[21]。故此，必須進(jìn)一步厘清和明確黨委管理的業(yè)務(wù)范圍，提高政府在公共管理中無(wú)論是政策制定實(shí)施，還是政策工具的選擇等政策生命周期中的主動(dòng)性。只有這樣，才能不因黨委特別是黨委書(shū)記注意力的轉(zhuǎn)移而有意忽視省區(qū)交界地帶經(jīng)濟(jì)的發(fā)展問(wèn)題，才有可能確保發(fā)展省區(qū)交界地帶經(jīng)濟(jì)政策的落實(shí)。

國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的強(qiáng)大是以各個(gè)省區(qū)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展為支撐的。在“增長(zhǎng)共識(shí)”的背景下，我國(guó)各個(gè)省區(qū)在發(fā)展轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，卻有意或無(wú)意留下了省區(qū)交界地帶經(jīng)濟(jì)發(fā)展的盲點(diǎn)。加快省區(qū)交界地帶經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)施適度的財(cái)政分權(quán)，完善中央與地方分權(quán)的制度改革，尋找垂直化管理與屬地化管理的平衡點(diǎn)，深化黨政體制改革，設(shè)定科學(xué)合理的政績(jī)考核指標(biāo)，則成為我們目前的必然選擇。

注釋?zhuān)?/p>

① 我國(guó)省區(qū)交界地帶是指，省、直轄市和自治區(qū)界線接壤的地方，我們統(tǒng)計(jì)的以陸地和沿江接壤為準(zhǔn)，而沿海的接壤不予以考慮。因而海南省和廣東省間交界地帶沒(méi)有進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。② 只要一個(gè)縣的邊界與外省的縣接壤，且包含于《國(guó)家八七扶貧計(jì)劃》所公布的貧困縣名單中，就是省區(qū)交界地帶的貧困縣。只要一個(gè)縣的邊界與外省的縣接壤，且包含于2010年國(guó)家所公布的百?gòu)?qiáng)縣名單中，就是省區(qū)交界地帶的百?gòu)?qiáng)縣。

[1] 272萬(wàn)貧困人口環(huán)繞京津 亞行官員為之震驚[N]．新京報(bào)，2005-08-18．

[2] Oates Wallace E．Fiscal Federalism[M]．New York：Harcourt Brace Jovanovich，1972．

[3] 周黎安．轉(zhuǎn)型中的地方政府——官員激勵(lì)與治理[M]．上海：格致出版社，上海人民出版社，2008．

[4] 朱光磊．當(dāng)代中國(guó)政府過(guò)程[M]．天津：天津人民出版社，1997．

[5] 陳抗，Arye L Hillman，顧清揚(yáng)．財(cái)政集權(quán)與地方政府行為變化——從援助之手到攫取之手[J]．經(jīng)濟(jì)學(xué)研究，2002(4)．

[6] 溫鐵軍，朱守銀．中國(guó)土地資本的增值收益及其分配[J]．中國(guó)土地，1996(4)．

[7] 黃玉．鄉(xiāng)村中國(guó)變遷中的地方政府與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)[D]．廣州：中山大學(xué)，2009．

[8] 海南“民告官”逐漸增多 土地行政爭(zhēng)議成焦點(diǎn)[EB /OL]．http://www.sina.com.cn．

[9] 周飛舟．生財(cái)有道：土地開(kāi)發(fā)和轉(zhuǎn)讓中的政府和農(nóng)民[J]．社會(huì)學(xué)研究，2007(1)．

[10] 級(jí)級(jí)下任務(wù)層層壓指標(biāo) 招商引資成“讓利競(jìng)賽”[EB /OL]．http://www.jrj.com．

[11] 夏令．仇和談?wù)猩蹋骸笆虚L(zhǎng)是后勤部長(zhǎng)，我就是后勤部政委”[EB/OL]．http//www.news.cn.

[12] 周黎安．中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究[J]．經(jīng)濟(jì)研究，2007(7)．

[13] 地方誤解政策 發(fā)改委急令部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)減速[EB/OL]．http://news.163.com/06/0414/06/2ELA5QLL 0001124J.html．

[14] [美]喬治·弗雷德里克森．公共行政的精神[M]．張成福，等譯．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003．

[15] Qian Yingyi，Gerard Roland．Federalism and the Soft Budget Constraint[J]．American Economic Review，1998(5)．

[16] 周天勇．中國(guó)的官民比到底是多少？[N]．南方都市報(bào)，2005-06-11．

[17] [美]道格拉斯. C. 諾思．經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷[M]．陳郁，羅華平，等譯．上海：上海三聯(lián)書(shū)店，上海人民出版社，1997．

[18] Shleifer A．Government in Transition[J]．European Economic Review，1997(41)．

[19] 曹錦清．黃河邊的中國(guó)——一個(gè)學(xué)者對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的觀察與思考[R]．上海：上海文藝出版社，2004．

[20] 謝慶奎．政府學(xué)概論[M]．北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2005．

[21] 李曉亞．我國(guó)當(dāng)前黨政關(guān)系探析[J]．知行論叢，2006(2)．

〔責(zé)任編輯 郭超〕

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1006-5261(2010)06-0080-05

2010-06-28

梁國(guó)越（1984―），男，廣西河池人，碩士研究生。