中國城鎮(zhèn)化的挑戰(zhàn)與希望
——訪住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長 仇保興

本刊記者 鳳鳴

中國城鎮(zhèn)化的挑戰(zhàn)與希望
——訪住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長 仇保興

本刊記者 鳳鳴

推進城鎮(zhèn)化已經(jīng)成為中國發(fā)展的重要戰(zhàn)略目標。當前中國正處于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型時期，推進城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨重要機遇，但也面臨嚴峻挑戰(zhàn)。面對城鎮(zhèn)化過程中的種種問題，本刊記者采訪了中國著名的城市和城鎮(zhèn)方面問題的專家，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長仇保興，請他為我們解答中國城鎮(zhèn)化發(fā)展中的挑戰(zhàn)和希望。

全球三次城鎮(zhèn)化浪潮和中國的城鎮(zhèn)化

記者：仇部長，您是城市和城鎮(zhèn)方面問題的專家，在我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的當下，請您給大家詳細介紹一下世界和我國的城鎮(zhèn)化過程吧。

仇保興：從全世界三次城鎮(zhèn)化的浪潮來看，這三次城鎮(zhèn)化都遇到了不同的問題。第一次城鎮(zhèn)化的時候人口規(guī)模不大，第二次就比第一次大很多，第三次就超過了10億人。僅僅中國的城鎮(zhèn)化，就有6到8億人從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，是世界上單個城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移人口最多的國家。第二，城鎮(zhèn)化的速度越來越快。第一次城鎮(zhèn)化英國和歐盟用了200年，美國用了100年，拉美用了50年，中國從現(xiàn)在算起來可能有30年的時間就可以完成了。更重要的數(shù)據(jù)是對外移民的數(shù)量。第一次城鎮(zhèn)化的時候眾多移民涌向英國和歐盟；美國城鎮(zhèn)化的時候，從其他國家有大量的移民；在拉美進行城鎮(zhèn)化的過程中，僅僅是墨西哥這個國家向美國就進行了4000萬城市的移民。中國是世界上唯一一個關(guān)起門來進行城市化的國家，對外的移民數(shù)量比較小。第四，能源的價格。第一次城鎮(zhèn)化的時候能源價格非常低，到了第二次城鎮(zhèn)化的時候石油的價格也非常低，到中國進行城鎮(zhèn)化的時候，資源和能源價格非常高昂，中國也沒有人民幣可以拿到廉價的資源，也不可能向殖民地輸出產(chǎn)品，所以中國這兩方面的壓力非常大。此外，中國的城鎮(zhèn)化的動力更加復(fù)雜：有工業(yè)化的推動，全球化的影響，更有信息化的助力。中國又處于一個市場化改革的過程中，從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟，許多力量復(fù)雜地發(fā)生作用。

從環(huán)境保護的要素來講，第一次城鎮(zhèn)化人類根本沒有經(jīng)驗。當人類從分散居住到集中居住的時候，污染就成倍增長。美國進行城鎮(zhèn)化的時候，環(huán)保的要求已經(jīng)蘇醒了。到了拉美的時候。聯(lián)合國在拉美的里約熱內(nèi)盧召開了世界峰會討論環(huán)保的問題，這說明環(huán)保的問題已經(jīng)影響到了全球。更重要的是，上個世紀末我們就認識到全球溫度變化就是由于城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的影響造成的。所以到了中國進行城鎮(zhèn)化的時候，我們不僅有能源和資源兩大因素，更重要的是有應(yīng)對氣候變化的重大責任，可以說中國的城鎮(zhèn)化是在內(nèi)外阻力都比較大的時候才開始推行的。到現(xiàn)在為止，中國的城鎮(zhèn)化已經(jīng)進行到了一個中期階段，也就是剛剛進入46%的高速發(fā)展期。一個大國城鎮(zhèn)化的模型歷來是從30%的城鎮(zhèn)化開始起飛的，一直到80%的時候城鎮(zhèn)化才比較平和，我國正處在其中的關(guān)鍵時刻。

城鎮(zhèn)化正是人類創(chuàng)造的美好家園，是一個夢想城鎮(zhèn)的場所，也是一個不可阻擋的趨勢，但它帶來的二氧化碳氣體高排放也使得其前景非常暗淡。另外，之前兩次城鎮(zhèn)化的模式和路線是錯誤的，如果我國繼續(xù)選擇美國模式，那我們的下一代就會遭遇到非常劇烈的氣候變化，這將是一個全球性的災(zāi)難。

中國城市發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)

記者：既然當下城市和城鎮(zhèn)的發(fā)展成為全世界的主流浪潮，作為一個人口眾多，人均資源占有量較少的國家，我們的城鎮(zhèn)化之路面臨哪些挑戰(zhàn)呢？

仇保興：首先，我們國家和其他任何一個大國不同的是，我們國家適宜于居住的土地和水資源非常稀缺，人地矛盾異常尖銳。按照人類居住評價度來講，我國只有40%的土地是適宜居住的，其中最適宜居住的土地是26%，這26%的土地恰恰是城鎮(zhèn)所占有的土地，也就是說與城市占有的建筑用地是高度重合的。我國人均耕地只有1.4畝，約為世界平均水平的40%，但是我們每年為城鎮(zhèn)化減少的耕地數(shù)量就接近2000萬畝。我們國家另一項非常緊缺的淡水資源只有2000多萬立方米，而且分布非常不均勻，占人口三分之一的華北地區(qū)水資源只有6%，而西南地區(qū)人口非常稀少，卻有將近一半的水資源。在時空上，我國的水資源是非常不均勻的?？梢哉f中國是以全球7%的耕地，7%的淡水資源來支撐全球21%人口的城鎮(zhèn)化，而且還要關(guān)起門來城鎮(zhèn)化。這使得我們對內(nèi)的環(huán)境和資源的壓力比任何一個世界大國進行城鎮(zhèn)化所面臨的問題還要大。

第二，由于土地制度的特殊性，我國有大量任何一個國家都沒有出現(xiàn)的“鴕鳥式”農(nóng)民工，而且現(xiàn)在規(guī)模已經(jīng)超過1.2億，并且每年都以1000萬的人口在增長。因為農(nóng)村的土地是集體所有的，個人不能買賣，這種土地制度當然是不利于農(nóng)產(chǎn)品的規(guī)模經(jīng)營。在中國各個大城市中間，不約而同地涌現(xiàn)出大量的“城中村”，這些“城中村”容納了70%以上的農(nóng)民工。這些“城中村”雖然面積很小，但它帶有中國貧民窟的色彩。更重要的是農(nóng)民工分布是不均勻的，絕大多數(shù)農(nóng)民工流向沿海大城市，而且這種趨勢越來越明顯。

第三，我國能源存量結(jié)構(gòu)失衡，且建筑能耗增長過快。跟世界上所有發(fā)達大國相比，我國的能源結(jié)構(gòu)極其不合理：人均石油和天然氣儲量只有世界平均水平的11%和4%，可以說非常低。我國煤炭存量是世界平均水平的一半左右。同時，高速的城鎮(zhèn)化使得中國在相當長的時間內(nèi)，每年新建造的建筑面積是20億平方米。這20億平方米意味著中國在這段時間內(nèi)消耗的水泥是世界水泥的43%，世界鋼鐵的35%。所以，說中國是世界上最大的建筑市場一點都不過分。

在種情況下，還有一個造成能源危機的原因就是：我國的機動化和城鎮(zhèn)化是同步發(fā)生的。這兩者一旦同步發(fā)生，城市的蔓延就難以克服。歐洲的城市基本是緊湊型城市，城市跟鄉(xiāng)村景觀特色不一樣，而美國西部、西南部城鎮(zhèn)的密度大幅度下降。這是因為美國是機動化和城市化同時發(fā)生，所以變成了車輪上的城鎮(zhèn)化。非常不幸的是，中國目前也是機動化和城市化同時發(fā)生的，我們汽車保有量在大幅度增加。從300萬輛汽車增長到了400萬輛汽車，北京只用了三四年的時間，日本東京卻用了12年，所以中國現(xiàn)在很快成為了世界第二汽車大國。在這種情況下，汽車耗油量不斷上升，這就造成了城市低密度的蔓延，這種城市低密度的蔓延是不可克服的，也就是說城市的格局定了以后，人均能耗就降不下來了。所以，我們可以看到城市的擁堵越來越嚴重了。

房地產(chǎn)業(yè)是典型的大量消耗資源和能源的產(chǎn)業(yè)，是節(jié)能減排的重點領(lǐng)域。

第五，城市化的污染排放失控。我國的城市化主要靠工業(yè)化推動，服務(wù)業(yè)的發(fā)展滯后于世界上同等國家5到8個百分點。盡管我國對于污染治理的實施是發(fā)展最快的，但是與快速城市化水平相比我們還遠遠不足，所以工業(yè)和污染的排放增加得非常快。

第六，自然和文化遺產(chǎn)受到破壞。我們用世界上42%的水泥建設(shè)了一些知名自然景觀，可一旦不注意就又變成水泥了。曾經(jīng)聯(lián)合國的專家說中國有太多的世界遺產(chǎn)，我說一點都不多，不加強保護的話，全人類最精彩的大自然鬼斧神工的創(chuàng)作就有可能變成水泥了。所以中國要接受世界上所有國家的監(jiān)督，保護人類這批資產(chǎn)，為城市化過程中的下一代留下可持續(xù)發(fā)展的資源。

第七，城鄉(xiāng)居民收入差距日益擴大。盡管這個數(shù)據(jù)中國不是最危險的，但任憑它發(fā)展就會給社會穩(wěn)定帶來問題。從人口來講，我國三大人口高峰相繼來臨，就業(yè)的問題已經(jīng)成為壓倒一切的最緊迫問題。勞動力的高峰在2016年出現(xiàn)，屆時將有10億勞動力。65歲以上的老齡人口將在2020年達到高峰——11.2%。我國人口總量高峰是2033年，將達到15億左右。中國在資源短缺的情況下，最大的挑戰(zhàn)還在不遠的將來。

最后一個挑戰(zhàn)就是城鎮(zhèn)區(qū)域化加速來臨。我國所有發(fā)展最快的城市都坐落在沿海地區(qū)，這種區(qū)域的城鎮(zhèn)化在中國成為了非常獨特的現(xiàn)象。

應(yīng)對挑戰(zhàn)的主要策略

記者：您剛才說我國是世界上城鎮(zhèn)化最快速發(fā)展的地方之一，而且我們也面臨著艱難的八大挑戰(zhàn)。作為城鎮(zhèn)化工作的指導(dǎo)部門，請您給一些我國面臨城鎮(zhèn)化挑戰(zhàn)可以采取的措施。

仇保興：中國的國情與別國是完全不一樣的。因為中國不可能再向外輸出很多人口，也沒有什么權(quán)利要求人家以比較低的資源供應(yīng)我們的城市化和工業(yè)化，在這樣的情況下，中國就有特殊的政策和模式。

首先，我國在城市規(guī)劃中劃定了幾條剛性的綠線、藍線來保護生態(tài)保護用地和基本農(nóng)田?，F(xiàn)在中國的糧食的自給率做到了103%。作為13億人口的大國，哪怕向世界糧食市場進口一點點糧食補充自己的缺口，就會造成整個糧食市場的動蕩。所以中國不能進口糧食，那我們只要守住耕地的紅線。

第二，堅持緊湊型的城市發(fā)展模式，要絕對防止美國式郊區(qū)化的出現(xiàn)?，F(xiàn)在到了機動化和城鎮(zhèn)化同時發(fā)生的時候了，是最容易出現(xiàn)美國式郊區(qū)化的時候，必須改變一下之前的發(fā)展模式。

回顧一下以往的發(fā)展之路，非常有幸的是因為我們有一套非常嚴格的規(guī)劃管理制度，一直到現(xiàn)在我國城市的密度保持在一個合理的范圍之內(nèi)。但是，未來就要取決于我們怎么做了，到底美國的城市化模式在中國能否發(fā)生呢？中國會不會步入許多青年人非常崇拜的虛幻前景呢？這就是我們面臨的一個巨大的挑戰(zhàn)。

第三，推行農(nóng)村人居環(huán)境整治，使農(nóng)村生活質(zhì)量和生產(chǎn)水平不斷上升。這樣可以均衡城市化的壓力，使得城鎮(zhèn)化的過程沒有像非洲那樣每年以5%的人口轉(zhuǎn)移。中國每年的人口轉(zhuǎn)移只有1個百分點，這1個百分點是合適的。這是因為什么呢？國家大量地投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，改善農(nóng)村生活和生產(chǎn)的環(huán)境，這就把宏觀上城市化對農(nóng)村人口的拉力均衡掉了，同時使農(nóng)村能夠產(chǎn)生足夠的農(nóng)產(chǎn)品和糧食。

第四，推行兩個跨越式的建筑節(jié)能目標和模式。中國的建筑能耗將來會是能耗中間規(guī)模最大的。在整個能源的使用過程中，我們現(xiàn)在的建筑能耗占整個能耗的25%左右，不是最大的，交通的能耗是10%左右，剩下的全部是產(chǎn)業(yè)的能耗。但是產(chǎn)業(yè)的能耗由于能源價格的上升和對環(huán)保、排放要求的控制逐步下降，這是世界的規(guī)律。但是，交通的能耗和建筑的能耗會逐步上升，最終交通的能耗將占30%左右，而建筑的能耗會占到35%以上，而且這兩大能耗是剛性的，沒有辦法大幅度降低。

我們做了一個非常細致的測算。從現(xiàn)在開始到2020年，如果任由建筑能耗自由上升，到2020年，我國在建筑的能耗上會達到11億噸的標準煤。但是，如果我們在建筑的能耗上做一些限制，推行綠色建筑，強制性地作出一些建筑節(jié)能的標準。我們的能耗就可以維持在7.5億噸標準煤。大家可以看到11億噸標準煤和7.5億噸標準煤，降低了將近7億噸的二氧化碳氣體的排放，相當于歐洲一個大國的排放量。中國在建筑能耗上只要稍微下點工夫就可以抵銷一個世界大國的能源消耗和二氧化碳氣體的排放，這是一個很可觀的數(shù)字。

現(xiàn)在我國即將推行對每一個建筑的性能和能耗的水平頒發(fā)證書，同時要經(jīng)過嚴格的檢測。對綠色建筑來說，這個建筑不僅要節(jié)能，還要節(jié)材、節(jié)水，室內(nèi)的環(huán)境和空氣質(zhì)量也要比較好，這樣就可以得到“綠色建筑”的證書。這說明我國的建筑質(zhì)量和能耗的水平必然要走向低碳的模式。

建筑百年住宅是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅需要生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，而且需要認識理念上的提高，既要有技術(shù)上的支撐，也要有政策、組織上的保障。

中國的交通，在城市規(guī)劃的組合上具有巨大的漏洞，不方便，不人性化。但是非常有意思的是，中國曾經(jīng)是世界上最大的自行車的大國，它的空間占有效率是私人轎車的20倍。比如說上海市中心，過去馬路非常窄，但是幾百萬上海人騎自行車照樣上下班?，F(xiàn)在有了公交車，但是它的速度只有自行車三分之一的速度。后來又有了電動自行車，電動自行車是一項非常好的交通工具，近年來，電動自行車從零增長到1億輛，而且沒有二氧化碳等有害氣體的排放，這說明這個利國利民的交通工具還是深得人心的。

第六，實施太陽能屋頂計劃和分配式能源計劃。這場金融危機使得太陽能成本在中國降低了5倍。原來預(yù)期到2020年可以實現(xiàn)1瓦20塊錢人民幣的成本，但是金融危機使我們現(xiàn)在就可以達到這樣的水平，甚至現(xiàn)在最好的可以做到1美金1瓦的太陽能發(fā)電能力。因此，財政部推出國家補貼，誰要購買太陽能發(fā)電，每1瓦電政府給補貼20塊錢。中國的太陽能熱水器已經(jīng)占到全球太陽能熱水器的三分之二了，而且，中國提出了太陽能熱水器的規(guī)范，把太陽能熱水器和建筑之間相互結(jié)合起來，現(xiàn)在很多建筑都是可以用太陽能的。

最近，美國一家能源公司要在中國鄂爾多斯建立一個世界上規(guī)模最大的太陽能電站。200萬千瓦的發(fā)電能力就使得太陽能在這個區(qū)域覆蓋的面積達到了65個平方公里，中國的沙漠地區(qū)所隱藏的太陽能發(fā)電能力可能是它的上千倍。所以中國完全有條件在塔里木這樣的大沙漠里面建出6個到7個太陽能的發(fā)電站。

第七，大幅度增加對城市污水管網(wǎng)和污水處理廠的投資。在5年之內(nèi)，我們計劃投資2000億人民幣完善全國所有城市污水處理的管網(wǎng)。

第八，健全對中國歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村和風(fēng)景名勝區(qū)的保護，這方面的投資非常大。我們要擁有一種力量，使這種力量和城鎮(zhèn)化摧毀歷史街區(qū)和精美的古建筑之間進行對抗。北京很多胡同最近幾年得到了保護，這就是這種力量作用的結(jié)果。

第九，編制和落實區(qū)域規(guī)劃和城鎮(zhèn)群的發(fā)展規(guī)劃，讓城市的首腦們共同研究和統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實施資源共享、生態(tài)環(huán)境共保、二氧化碳共同減排和共同治理污染，更重要的是要探討低碳模式的發(fā)展之路。城市是人類所向往的美好地方，但85%的二氧化碳氣體排放是由城市產(chǎn)生的，所以城市也是解決高排放的關(guān)鍵所在。為了實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標，生態(tài)城模式可以成為今后城市化發(fā)展的一種重要模式。這種生態(tài)城的模式就顯示了環(huán)境友好、二氧化碳氣體減排、低碳交通和低碳產(chǎn)業(yè)等一些實用技術(shù)的組合。

從生態(tài)城的規(guī)劃建設(shè)和管理模式來看，它和傳統(tǒng)模式不一樣，我們的目標不僅是要保持經(jīng)濟的繁榮和就業(yè)的充分，同時要注意到二氧化碳氣體的低排、生活習(xí)慣的形成、綠色技術(shù)的實施建設(shè)和時機，更要注意到我們未來的發(fā)展。生態(tài)城也強調(diào)城市與自然和諧相處，城市以向大自然最小的索取獲得自己的增長能力，其中的代表就是曹妃甸國際生態(tài)城。這些生態(tài)城不占用耕地，在淡水資源短缺的情況下，利用水循環(huán)和海水淡化解決水的問題。

雖然到目前為止，中國的生態(tài)城只有15個試點，但這15個試點很快就可以以星星之火之勢燎原，很多城市和新建衛(wèi)星城會向這些生態(tài)城學(xué)習(xí)。中國堅定不移地推行生態(tài)城的發(fā)展模式，運用人類所創(chuàng)造的先進技術(shù)來限制二氧化碳氣體的排放，相信我們的城市生活更加美好。

處在城市化高潮中的中國，我們只能有一條路可以走——充分借鑒先進國家的經(jīng)驗與教訓(xùn)，調(diào)整我國的城市發(fā)展模式，改變我們城市規(guī)劃體系，堅持資源節(jié)約、環(huán)境友好的發(fā)展模式，從綠色交通、綠色建筑、低碳生態(tài)城市這些看得見、抓得住、干得起來、能夠出成果的方面著手，建設(shè)出一個與歐美國家完全不同的生態(tài)模式。