農(nóng)民工居住現(xiàn)狀及對(duì)策探討
——以長(zhǎng)沙市為例

楊雋超

(1.湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,湖南長(zhǎng)沙 410128;2.湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院,湖南長(zhǎng)沙 410205)

農(nóng)民工居住現(xiàn)狀及對(duì)策探討
——以長(zhǎng)沙市為例

楊雋超1,2

(1.湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,湖南長(zhǎng)沙 410128;2.湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院,湖南長(zhǎng)沙 410205)

以長(zhǎng)沙市為例,對(duì)長(zhǎng)沙市農(nóng)民工的聚居區(qū)、居住狀況及存在的問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查分析,發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工對(duì)長(zhǎng)沙市解決農(nóng)民工城市住房問(wèn)題的滿意度并不高,回答很滿意、比較滿意的占總調(diào)查人數(shù)的32.6%。產(chǎn)生農(nóng)民工居住問(wèn)題的主要原因是城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)、政府公共管理不到位和政策性障礙。應(yīng)通過(guò)制定農(nóng)民工居住標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)農(nóng)民工公寓低價(jià)出租給農(nóng)民工、改造農(nóng)民工聚居區(qū)和貨幣化住房補(bǔ)貼等措施來(lái)改善農(nóng)民工在城市打工期間的居住條件。

農(nóng)民工;居住現(xiàn)狀;居住問(wèn)題

近年來(lái),城市化、工業(yè)化與第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對(duì)勞動(dòng)人口的需求大增,極大地促進(jìn)了大批農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工。李培林對(duì)“流動(dòng)民工”這個(gè)概念作了如下界定:一是在地域上從農(nóng)村流向城市、從欠發(fā)達(dá)地區(qū)向較發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移;二是在職業(yè)上從農(nóng)業(yè)向工商服務(wù)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的流動(dòng);三是在階層上從低收入的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者階層向比其高的職業(yè)收入階層流動(dòng)[1]。改革開放以來(lái),大批農(nóng)民工涌入城市,為城市建設(shè)和各方面發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。他們作為一個(gè)特殊群體,被排斥在城市居民所享受的社會(huì)保障政策之外[2]。其農(nóng)民的固有身份沒有得到改變,在城市中屬于弱勢(shì)群體,無(wú)法享受城市居民在住房、醫(yī)療、教育等各方面的同等待遇。住房是人類最基本的生存條件之一,但我國(guó)根本沒有解決好農(nóng)民工的住房問(wèn)題,隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和各領(lǐng)域改革的穩(wěn)步推進(jìn),農(nóng)民工已成為一個(gè)不容忽視、規(guī)模巨大的特殊社會(huì)群體,解決農(nóng)民工的居住問(wèn)題是讓他們真正融入城市、為城市建設(shè)作貢獻(xiàn)的關(guān)鍵。

長(zhǎng)期以來(lái)城市管理者一直把農(nóng)民工當(dāng)作“外來(lái)暫住人口”[3],因此,農(nóng)民工的居住問(wèn)題不但沒有進(jìn)入城市政府工作的范圍,而且由于城市管理者在建設(shè) “文明城市”、“衛(wèi)生城市”、“宜居城市”等過(guò)程中,進(jìn)行大規(guī)模的“城中村”改造與“拆違”,農(nóng)民工的居住空間越來(lái)越窄,解決農(nóng)民工的居住問(wèn)題已成為構(gòu)建和諧社會(huì)的重要內(nèi)容。從 2005年開始,解決進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的住房問(wèn)題首次被列為建設(shè)部的工作重點(diǎn)之一,農(nóng)民工的住房問(wèn)題現(xiàn)正在受到政府和學(xué)界的廣泛關(guān)注。

一、長(zhǎng)沙市農(nóng)民工居住現(xiàn)狀分析

1、長(zhǎng)沙市農(nóng)民工居住現(xiàn)狀調(diào)查概況

以長(zhǎng)沙市為例,筆者采用偶遇抽樣和判斷抽樣兩種非概率抽樣方法進(jìn)行調(diào)查,由于人力、財(cái)力等資源有限,本調(diào)查只抽取 91位農(nóng)民工作為調(diào)查對(duì)象,這些調(diào)查對(duì)象主要來(lái)自于建筑行業(yè)、餐飲服務(wù)業(yè)、清潔及家政服務(wù)業(yè)、個(gè)體商戶以及一些小商小販。調(diào)查中有 80位農(nóng)民工進(jìn)行了“長(zhǎng)沙市農(nóng)民工住房現(xiàn)狀”調(diào)查問(wèn)卷的填寫,11位農(nóng)民工進(jìn)行了訪談,其中從事建筑業(yè)和餐飲服務(wù)業(yè)的人數(shù)在本次調(diào)查中所占的比例最大,分別為 33%和 21%,合計(jì)超過(guò)54%?；厥諉?wèn)卷 80份,有效問(wèn)卷率達(dá) 100%。通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn),長(zhǎng)沙多數(shù)流動(dòng)人口人均住房面積不到城市居民人均住房面積的1/3,在問(wèn)及“居住地治安環(huán)境狀況”時(shí),農(nóng)民工群體對(duì)自己住房周圍的治安環(huán)境并沒有表現(xiàn)出太多的不滿意,感覺“一般”、“比較好”、“很好”的占到了總調(diào)查人數(shù)的82%,僅有 18%的人對(duì)周圍治安環(huán)境表示出了明顯的不滿。在問(wèn)及 “居住地衛(wèi)生條件”時(shí),感覺 “一般”、“比較好”、“很好”的占到總調(diào)查人數(shù)的85%,僅有 15%的人表示 “比較差”或 “很差”。當(dāng)問(wèn)到 “你是否知道政府關(guān)于解決農(nóng)民工住房問(wèn)題的相關(guān)政策和措施”時(shí),我們發(fā)現(xiàn)有高達(dá) 80%的被調(diào)查對(duì)象對(duì)政府關(guān)于解決農(nóng)民工住房問(wèn)題的相關(guān)政策和措施一無(wú)所知。我們以長(zhǎng)沙市為農(nóng)民工修建的“江南公寓”為例,問(wèn)到 “你知道長(zhǎng)沙市政府為農(nóng)民工專門建造的民工公寓(江南公寓)嗎”?大約 70%的農(nóng)民工表示 “不知道”。最后,當(dāng)問(wèn)及“你對(duì)長(zhǎng)沙市解決農(nóng)民工城市住房問(wèn)題的滿意度”時(shí),回答很滿意、比較滿意的占總調(diào)查人數(shù)的32.6%(見表1)?？傊?各地農(nóng)民工的住房狀況令人擔(dān)憂。

表1 長(zhǎng)沙農(nóng)民工城市住房滿意度

2、農(nóng)民工居住地點(diǎn)類型分析(見表2)

表2 農(nóng)民工居住地點(diǎn)類型

城鄉(xiāng)結(jié)合部是城鄉(xiāng)交錯(cuò)帶尤其是指接近城市并具有某些城市化特征的鄉(xiāng)村地帶,又稱城市邊緣地區(qū)。在城市化過(guò)程中,各種要素的過(guò)度集中導(dǎo)致城市空間狹窄,于是城市中心區(qū)域的生產(chǎn)要素向其周邊擴(kuò)展,故而產(chǎn)生了這種新的地域單元——城鄉(xiāng)結(jié)合部。城鄉(xiāng)結(jié)合部連接著城市核心區(qū)與腹地廣闊的農(nóng)村,這決定它具有很強(qiáng)的包容性,是城市主體為外來(lái)農(nóng)民工首選的落腳之地。大量外來(lái)人口的聚集,使得城鄉(xiāng)結(jié)合部成了包括原住居民、農(nóng)民工和導(dǎo)入的城市人口混雜居住的復(fù)雜的社會(huì)空間。居住在此地域的外來(lái)人口大多是在附近城區(qū)工作的建筑工人、小商販、服務(wù)員、餐飲攤主、搬運(yùn)工等。城鄉(xiāng)結(jié)合部的房租在 200—300元 /月之間,是農(nóng)民工可以接受的價(jià)格范圍。

城中村,也稱都市里的村莊,是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)未完全向城市轉(zhuǎn)型的原農(nóng)村社區(qū)。我國(guó)學(xué)者對(duì)城中村的外部形態(tài)進(jìn)行了有代表性的描述:“繁華的鬧市里,縱橫的道路邊排列著許多整齊漂亮的高樓大廈,在現(xiàn)代建筑的背后卻往往有很多坐落無(wú)序、高低不齊、破舊的低矮平房。整座昔日的農(nóng)莊被包裹在現(xiàn)代城市建筑中。而城中村卻是農(nóng)舍加周圍的水泥高樓,充滿了城鄉(xiāng)間的不協(xié)調(diào)?！盵7]流入城市的農(nóng)民工多數(shù)缺乏培訓(xùn)和技術(shù),很難馬上獲得穩(wěn)定的工作和收入,其生活方式和習(xí)俗往往遭到當(dāng)?shù)厝说钠缫?難以融入城市社區(qū),只好聚集在 “城中村”。因此,“城中村”的存在在一定程度上是具有積極意義的?！俺侵写濉蓖ǔＪ寝r(nóng)村人口遷往城市的第一個(gè)目的地,它為新移民提供了一個(gè)調(diào)整和適應(yīng)的場(chǎng)所,選擇居住 “城中村”是這些遷移人口的理性行為。特別是由于現(xiàn)階段我國(guó)大部分城市提供給農(nóng)民工等低收入群體的出租房屋數(shù)量十分有限,從流動(dòng)人口角度看,“城中村”是他們生活的“驛站”,正是“城中村”廉價(jià)的房屋租金,為農(nóng)民工提供了一個(gè)在城市中的棲身之所,在最低的限度上保證了他們?cè)诔鞘兄械纳媾c發(fā)展。

單位宿舍是用人單位為其員工提供的住房,多為集體宿舍。為農(nóng)民工提供單位宿舍的行業(yè)主要是建筑業(yè)和服務(wù)業(yè)。這類宿舍一般比較擁擠,衛(wèi)生條件差,相比出租屋來(lái)說(shuō)要好管理一些。特點(diǎn)是距離工作地點(diǎn)近,這樣既為農(nóng)民工節(jié)省了時(shí)間,也為他們避免了來(lái)回奔波的麻煩。同時(shí),單位宿舍也為農(nóng)民工解決了尋找住房的困難。

棚戶區(qū)是指城市建成區(qū)范圍內(nèi)平房密度大、使用年限久、房屋質(zhì)量差、人均建筑面積小、基礎(chǔ)設(shè)施配套不齊全、交通不便利、治安和消防隱患大、環(huán)境衛(wèi)生臟(亂)(差)的區(qū)域,和 “城中村”相似,城市棚戶的特點(diǎn)是建設(shè)地點(diǎn)偏僻,主要以木板、土坯、磚墻為承重結(jié)構(gòu),以油氈或石棉瓦為屋面材料的簡(jiǎn)易房屋,建設(shè)不規(guī)范。比如南湖片區(qū),棚戶區(qū)多、破產(chǎn)企業(yè)多、管網(wǎng)老化,常常一下雨就內(nèi)澇,一條破破爛爛的書院南路更是被直接冠以 “書院爛路”的稱號(hào)。這個(gè)片區(qū)西臨湘江、東至?xí)郝?、北起城南西路、南至二環(huán)線,是長(zhǎng)沙市區(qū)內(nèi)沿江最大的棚戶區(qū)。

二、產(chǎn)生農(nóng)民工居住問(wèn)題的主要原因

1、城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu),是產(chǎn)生農(nóng)民工居住問(wèn)題的主要原因

現(xiàn)在的勞動(dòng)和社會(huì)保障部是在 1998年的機(jī)構(gòu)改革中由勞動(dòng)部更名而來(lái)。以前由于農(nóng)民不能自由流動(dòng),也就不涉及就業(yè)問(wèn)題,勞動(dòng)部在職能設(shè)置上僅僅為城市人服務(wù),有人稱之為“城市勞動(dòng)保障部”?，F(xiàn)在一些部門制定公共政策時(shí)忽視農(nóng)民的現(xiàn)象仍然存在。資源至今仍集中在城市,城市中小學(xué)校的人均公用經(jīng)費(fèi)數(shù)十倍于農(nóng)村中小學(xué)校,農(nóng)民工子女上學(xué)仍然是個(gè)難題,農(nóng)民生病亦無(wú)法得到與城里人一樣優(yōu)良的醫(yī)療服務(wù)。福利資源分配方面也是如此[8]。

2、政府公共管理不到位

外來(lái)務(wù)工人員是城市中的特殊群體,有著與城市中其他居民不同的特點(diǎn),而目前對(duì)外來(lái)務(wù)工人員安置區(qū)的空間布局、整體規(guī)劃、建筑設(shè)計(jì)等方面均缺乏總體規(guī)劃的指導(dǎo),缺乏一套針對(duì)外來(lái)務(wù)工人員群體特點(diǎn)的規(guī)劃設(shè)計(jì)理論,在城市住房建設(shè)規(guī)劃中很少提到外來(lái)務(wù)工人員住房供應(yīng)的規(guī)劃。比如,在江南公寓竣工 7個(gè)月后仍然空空蕩蕩,沒有一名農(nóng)民工前來(lái)入住。而在不遠(yuǎn)處的立交橋工地下,卻依然住著數(shù)百名農(nóng)民工。農(nóng)民工沒有入住公寓的原因很多,其中一個(gè)問(wèn)題就是大多數(shù)農(nóng)民工拿不出符合條件的勞動(dòng)合同。根據(jù)規(guī)定,入住廉租房的農(nóng)民工必須月均收入在 800元以下、在市區(qū)無(wú)自有房屋、被用工單位錄用在崗一年以上且勞動(dòng)合同經(jīng)勞動(dòng)和社會(huì)保障部門備案。然而,能夠拿得出備案合同的人不多,有的根本就沒有簽勞動(dòng)合同。政府的一項(xiàng)好決策要落實(shí)到位,必須要有相關(guān)部門強(qiáng)有力的執(zhí)行力相配套。

3、政策性障礙

迄今我國(guó)還沒有關(guān)于維護(hù)公平的住房法律、法規(guī),使得農(nóng)民工基本住房都無(wú)法保障。筆者認(rèn)為,政府應(yīng)該出臺(tái)相應(yīng)的法律、法規(guī),比如對(duì)租賃房屋的條件、建筑工地工棚和集體宿舍條件等作出較詳細(xì)的規(guī)定,并監(jiān)督執(zhí)行,以保證農(nóng)民工的居住場(chǎng)所符合基本的衛(wèi)生和安全條件。做好規(guī)劃工作是解決實(shí)際問(wèn)題的第一步,若政府能在城市規(guī)劃階段就充分考慮農(nóng)民工的住房問(wèn)題,那么,在以后的工作中,政府就能按照規(guī)劃方案,及時(shí)地調(diào)整房地產(chǎn)市場(chǎng)的供給結(jié)構(gòu),擴(kuò)大適合農(nóng)民工居住的住房房源。

三、解決農(nóng)民工居住問(wèn)題的基本策略

1、制定農(nóng)民工居住標(biāo)準(zhǔn),改善農(nóng)民工在城市打工期間的居住條件

根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù),2009年農(nóng)村勞動(dòng)力在城市就業(yè)的行業(yè)分布中,進(jìn)城農(nóng)民工以建筑工人居首(占 30%),飯店、餐館、商店服務(wù)員次之(占 26%),但白領(lǐng)階層不多,自己開廠設(shè)店的更少。在行業(yè)上看,主要分布于建筑業(yè)(占 30%),商業(yè)飲食服務(wù)業(yè)次之(占 26%)。解決好建筑業(yè)和服務(wù)業(yè)雇傭的民工的居住問(wèn)題,就意味著解決了大部分農(nóng)民工的居住問(wèn)題。目前,建筑行業(yè)雇傭的民工一般居住在企業(yè)免費(fèi)提供的簡(jiǎn)易工棚內(nèi)或居住在未竣工的房屋中,而制造業(yè)和工廠企業(yè)雇傭的農(nóng)民工,一般交納少量住宿費(fèi),居住在企業(yè)提供的集體宿舍中。由于農(nóng)民工缺乏維護(hù)權(quán)益的組織和意識(shí),一些老板為了追求短期利潤(rùn),降低成本,提供給農(nóng)民工的居住條件惡劣。政府應(yīng)通過(guò)制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn),對(duì)工棚的質(zhì)量和居住環(huán)境嚴(yán)格把關(guān),用人單位向農(nóng)民工提供符合標(biāo)準(zhǔn)的住房是農(nóng)民工應(yīng)享有的權(quán)利,對(duì)于農(nóng)民工數(shù)量較大的勞動(dòng)密集性企業(yè),比如紡織、服裝、建筑施工企業(yè),政府有關(guān)部門必須加強(qiáng)對(duì)企業(yè)農(nóng)民工居住情況的監(jiān)督管理,促使企業(yè)增強(qiáng)社會(huì)責(zé)任意識(shí),努力按相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)與要求改善農(nóng)民工集體宿舍或施工現(xiàn)場(chǎng)的居住條件和環(huán)境,為農(nóng)民工提供安全保障,把企業(yè)提供農(nóng)民工居住條件的狀況列入企業(yè)社會(huì)信用評(píng)價(jià)范圍。

2、建設(shè)農(nóng)民工公寓低價(jià)出租給農(nóng)民工

在國(guó)外,政府為了給包括農(nóng)民工在內(nèi)的低收入階層提供住房保障,可以由政府直接投資建房,然后直接提供低收入居民租住。比如,美國(guó)的“公共住房”、日本的“公營(yíng)住宅”、新加坡的“組屋”等均屬于此種類型。在中國(guó),改善農(nóng)民工的居住條件,給他們提供低價(jià)的出租房,降低其在城市打工期間的居住成本,也是各級(jí)城市政府的重要職責(zé),因大量廉價(jià)的農(nóng)民工,對(duì)于城市的工業(yè)化及整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展有十分重要的作用。政府給農(nóng)民工提供廉價(jià)的住房,使這些勞動(dòng)力生活支出減少,可以被視為是政府替企業(yè)支出的“社會(huì)工資”。當(dāng)然,解決農(nóng)民工住房問(wèn)題,政府也不能大包大攬,要注意調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的力量,多方面解決問(wèn)題。政府主要是給予必要的政策支持,鼓勵(lì)社會(huì)利用閑置廠房、學(xué)校、倉(cāng)庫(kù)等改建適合農(nóng)民工居住的房屋,并在城市規(guī)劃中予以考慮。

3、改造農(nóng)民工聚居區(qū)

國(guó)內(nèi)外社區(qū)發(fā)展的實(shí)踐表明,條件完善的社區(qū)是貧困群體改善弱勢(shì)境遇的重要依托也是弱勢(shì)群體的精神家園。改造農(nóng)民工聚居區(qū)不僅能夠改善農(nóng)民工的住房條件,還能增強(qiáng)農(nóng)民工的城市歸屬感。農(nóng)民工住房的建設(shè)有必要分區(qū)進(jìn)行,以長(zhǎng)沙市來(lái)說(shuō),每個(gè)區(qū)要建立自己的農(nóng)民工宿舍,每個(gè)區(qū)要成立自己的監(jiān)管機(jī)制,建設(shè)地點(diǎn)要考慮得當(dāng),要有方便的交通,以方便農(nóng)民工能按時(shí)上下班。如建設(shè)地點(diǎn)與交通不能兼容,政府可考慮適當(dāng)增開公共汽車以方便農(nóng)民工出行。各區(qū)一定要建立健全管理機(jī)制,確保所建房屋一定是農(nóng)民工居住或民工家屬居住,收費(fèi)一定要合理,要充分考慮農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)條件。建立管理機(jī)制的同時(shí)還要建立服務(wù)機(jī)制,不光要讓農(nóng)民工住的舒心、住的放心,還要解決他們的工作生活中問(wèn)題。如在農(nóng)民工宿舍區(qū)建立一定規(guī)模的醫(yī)院、電影院,有條件的還可以建立幼兒園、小學(xué)和各種培訓(xùn)等教育機(jī)構(gòu),還要在其居住區(qū)設(shè)立派出所,并且還要建立勞務(wù)咨詢、勞動(dòng)保障機(jī)構(gòu),為農(nóng)民工提供就業(yè)咨詢指導(dǎo)和法律保障,有條件的還可開設(shè)心理輔導(dǎo),為農(nóng)民工解決由于社會(huì)、家庭壓力帶來(lái)的心理上的問(wèn)題,農(nóng)民工占城市人口的比例越來(lái)越大,解決好了這部分人的居住和生活問(wèn)題,就等于解決好了一大部分城市居民的問(wèn)題,對(duì)社會(huì)的發(fā)展、城市的發(fā)展與穩(wěn)定具有不可替代的作用。

建立農(nóng)民工集體宿舍的首要目的就是要方便農(nóng)民工的工作和生活,這務(wù)必要擺在第一的位置,因?yàn)橹挥袑⑦@一條擺放在首要位置,才會(huì)讓農(nóng)民工住的安心、舒心,才會(huì)來(lái)居住,才能有利于社會(huì)的管理,有利于構(gòu)建和諧社會(huì)。

4、貨幣化住房補(bǔ)貼

向所有長(zhǎng)沙市農(nóng)民工提供廉租房或單位宿舍并非一蹴而就的事情,所以未來(lái)一段時(shí)期內(nèi),沒有單位提供住房的農(nóng)民工租房仍將是解決住房問(wèn)題的主要方式。因此,為農(nóng)民工提供租房補(bǔ)貼在一定時(shí)期內(nèi)是可行的。貨幣化租房補(bǔ)貼是指政府直接向合乎資格的援助對(duì)象發(fā)放資金以支付房租的方法。貨幣化租房補(bǔ)貼既可以用于支付廉租房租金,也可以鼓勵(lì)援助對(duì)象到住房市場(chǎng)上自行租房。在租房補(bǔ)貼開始實(shí)施時(shí),應(yīng)該只面向低于當(dāng)?shù)刎毨Ь€的農(nóng)民工。貨幣化租房補(bǔ)貼的優(yōu)點(diǎn)在于比較靈活,受資助的農(nóng)民工在住房地點(diǎn)和面積上有相當(dāng)大的選擇空間,租房補(bǔ)貼是在已有的住房市場(chǎng)內(nèi)部進(jìn)行操作為主,不需要重新構(gòu)建一套龐大的公房建設(shè)與管理體系。所有財(cái)政資金可以直接用于補(bǔ)助受助農(nóng)民工,有助于減少建設(shè)福利住房過(guò)程中的浪費(fèi)現(xiàn)象。

(編輯:芝山;校對(duì):朱恒)

[1]李培林.農(nóng)民工:中國(guó)進(jìn)城農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)社會(huì)分析[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2003.32-34.

[2]國(guó)務(wù)院研究室課題組.中國(guó)農(nóng)民工調(diào)研報(bào)告[M].北京:中國(guó)言實(shí)出版社,2006.16-17.

[3]李 強(qiáng).農(nóng)民工與中國(guó)社會(huì)分層[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2004.42.

[4]李培林.村落的終結(jié)——羊城村的故事[M].北京:商務(wù)印書館,2004.10-13.

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F293.31

A

1009-4148(2010)04-0119-03

2010-06-23

楊雋超(1980-),男,湖南常德人,湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院碩士研究生,湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院教師