淺談?dòng)?guó)海上溢油事故應(yīng)急處理機(jī)制

白佳玉

淺談?dòng)?guó)海上溢油事故應(yīng)急處理機(jī)制

白佳玉

英國(guó)(全稱大不列顛及北愛爾蘭聯(lián)合王國(guó))由大不列顛、愛爾蘭島東北部(即北愛爾蘭)及附近約5000個(gè)小島組成，位處歐洲西部，全國(guó)總面積約為244021平方千米，擁有海岸線11450千米。英國(guó)海岸線曲折，北海、多佛爾海峽及英吉利海峽等水域是歐洲國(guó)家通向大西洋的重要門戶，也是繁忙的海上要道。

英國(guó)超過(guò)90%的海外貿(mào)易是通過(guò)海上運(yùn)輸完成的，其國(guó)內(nèi)貨運(yùn)的7%也是通過(guò)海運(yùn)完成的。雖然航運(yùn)活動(dòng)引起的污染在整個(gè)海洋污染中所占比例較小，但是船舶油污給海洋生態(tài)系統(tǒng)造成的損害往往是災(zāi)難性的且不可逆轉(zhuǎn)的。英國(guó)政府的目標(biāo)就是通過(guò)區(qū)域性或國(guó)內(nèi)措施降低航運(yùn)活動(dòng)所造成的油污危害，同時(shí)保證油污事故發(fā)生后英國(guó)政府能做出迅速反應(yīng)，采取適當(dāng)有效措施，將損失降到最低。

一、英國(guó)政府處理油污事故的機(jī)構(gòu)及職能劃分

英國(guó)海洋油污染防治政府機(jī)構(gòu)包括環(huán)境運(yùn)輸區(qū)域部、國(guó)防部、地方政府機(jī)關(guān)、貿(mào)易工業(yè)部、農(nóng)漁糧食部、英國(guó)溢油控制協(xié)會(huì)、溢油污染緊急應(yīng)變處理計(jì)劃及區(qū)域性合作組織等。

1．環(huán)境運(yùn)輸區(qū)域部

環(huán)境運(yùn)輸區(qū)域部成立于1997年6月，合并原有環(huán)境部與運(yùn)輸部?jī)蓚€(gè)部門。該部門的現(xiàn)有主要工作職責(zé)包括兩類，第二類職責(zé)涵括陸地、海洋及航空運(yùn)輸業(yè)務(wù)，也包括協(xié)助鐵路及客運(yùn)、機(jī)場(chǎng)、國(guó)內(nèi)外民用航空、海運(yùn)及港埠經(jīng)營(yíng)、導(dǎo)航、航管、海岸巡防、海洋污染、高速公路及主要公路、相關(guān)公路監(jiān)管，監(jiān)督地方交通部門等。有關(guān)海洋污染的職責(zé)包括：負(fù)責(zé)海洋油污染應(yīng)變處理、指揮及處理作業(yè)；負(fù)責(zé)提供所需的應(yīng)變處理器材設(shè)備；負(fù)責(zé)檢查及更新國(guó)家的相關(guān)溢油污染事故緊急應(yīng)變處理計(jì)劃；負(fù)責(zé)審查相關(guān)溢油污染防治設(shè)備的購(gòu)置及規(guī)劃事宜；當(dāng)大型溢油污染事故發(fā)生后，若地方政府主管機(jī)關(guān)與民間團(tuán)體均無(wú)法有效處理，成立聯(lián)合應(yīng)變處理中心，協(xié)調(diào)、整合及指揮各應(yīng)變處理單位，有效展開各項(xiàng)溢油應(yīng)變處理作業(yè)；負(fù)責(zé)購(gòu)置緊急應(yīng)變處理作業(yè)所需的軟硬件設(shè)備、器材或消耗用具等。

2.國(guó)防部

除保護(hù)領(lǐng)土、領(lǐng)海等國(guó)家主權(quán)權(quán)益，促進(jìn)國(guó)際和平與安全事務(wù)外，英國(guó)國(guó)防部還須協(xié)助環(huán)境保護(hù)部門，負(fù)責(zé)處理由海軍或國(guó)防部所屬其他船舶所引起的溢油污染，甚至是海軍總部所管制水域內(nèi)溢油污染等。就一般海上溢油污染事故而言，國(guó)防部并不直接參與執(zhí)行污染防治任務(wù)，僅向海洋與海岸防衛(wèi)隊(duì)提供賠償評(píng)估數(shù)據(jù)。就海岸線的溢油污染事故而言，國(guó)防部可能會(huì)對(duì)地方政府當(dāng)局提供處理設(shè)備及人員，以有效協(xié)助完成清污工作。

3.地方政府機(jī)關(guān)

地方政府主管官員沒(méi)有法定的污染應(yīng)變處理義務(wù)，只是通過(guò)海洋與海岸防衛(wèi)隊(duì)支持地方政府進(jìn)行海岸線清除設(shè)備的儲(chǔ)放維護(hù)、對(duì)于油污染意外事故處理及緊急應(yīng)變處理計(jì)劃提供多樣訓(xùn)練、講授海岸線清除及攔油鎖布放演練的實(shí)地作業(yè)規(guī)則以及進(jìn)行訓(xùn)練演習(xí)等。

4.貿(mào)易工業(yè)部

貿(mào)易工業(yè)部負(fù)責(zé)英國(guó)石油及天然氣等資源的勘探管理與開發(fā)許可，其中涵括發(fā)展、生產(chǎn)、監(jiān)督、運(yùn)送、油污染預(yù)防及沿岸地區(qū)環(huán)境保護(hù)等，配合海洋與海岸防衛(wèi)隊(duì)提供有關(guān)海洋污染處理作業(yè)方式的建議。

5.農(nóng)漁糧食部

農(nóng)漁糧食部是英國(guó)政府負(fù)責(zé)關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力及收益、糧食及漁業(yè)發(fā)展的部門，與公共及生態(tài)健康密切相關(guān)，在海洋環(huán)境保護(hù)及確定水生生物食物鏈安全方面扮演了極為重要的角色，包括魚類及甲殼類水產(chǎn)品的安全等。

6.英國(guó)溢油控制協(xié)會(huì)

英國(guó)溢油控制協(xié)會(huì)于1981年由若干關(guān)心海洋油污染問(wèn)題的公司組成，代表政府為海洋、陸地溢油污染事故提供必要應(yīng)急處理設(shè)備和服務(wù)。該協(xié)會(huì)不僅為國(guó)際海事組織提供專業(yè)咨詢服務(wù)，還經(jīng)常協(xié)助英國(guó)與歐洲聯(lián)盟的海事局及環(huán)保署進(jìn)行溢油污染事故的處理。

英國(guó)溢油控制協(xié)會(huì)由英國(guó)海洋設(shè)備協(xié)調(diào)委員會(huì)管理，會(huì)員來(lái)自各企業(yè)公司的不同部門，在過(guò)去十年間處理的溢油污染事故與政府部門處理的溢油污染事故數(shù)量不相上下。除了擁有自身組織會(huì)員外，協(xié)會(huì)還發(fā)展同海洋與海岸防衛(wèi)隊(duì)、環(huán)保署、英國(guó)近岸作業(yè)協(xié)會(huì)、英國(guó)石油產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)、蘇格蘭環(huán)境保護(hù)署、環(huán)境資源服務(wù)部門及美國(guó)溢油控制協(xié)會(huì)的合作。協(xié)會(huì)與英國(guó)海洋與海岸防衛(wèi)隊(duì)及環(huán)境保護(hù)部門保持一致的服務(wù)效能，與若干主要石油公司、地方政府及應(yīng)急處理中心保持密切聯(lián)系。該協(xié)會(huì)是現(xiàn)今國(guó)際社會(huì)公認(rèn)的有關(guān)私人污染控制訓(xùn)練的權(quán)威機(jī)構(gòu)，在建立有關(guān)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)中提供有力建議，協(xié)助英國(guó)政府執(zhí)行《國(guó)際油污防備、反應(yīng)和合作公約》所規(guī)定的事務(wù)。

二、溢油污染應(yīng)急處理機(jī)制及相互作用

英國(guó)溢油污染應(yīng)變處理計(jì)劃分為三個(gè)部分：“地理范圍與危險(xiǎn)預(yù)測(cè)”部分旨在建議計(jì)劃和策略的實(shí)施；“行動(dòng)與執(zhí)行”部分旨在建立緊急應(yīng)變處理作業(yè)程序，對(duì)溢油污染事故做出迅速評(píng)估；“聯(lián)絡(luò)”部分包含全部相關(guān)作業(yè)區(qū)域地圖、應(yīng)變處理能力一覽表、支持溢油應(yīng)變處理作業(yè)數(shù)據(jù)表格。其提供的應(yīng)變處理計(jì)劃內(nèi)容包括應(yīng)變處理順序、政府部門間合作、信息搜集與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、敏感性環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)制圖、策略發(fā)展、應(yīng)變處理計(jì)劃的評(píng)估、設(shè)備與供應(yīng)以及油污回收與巖石處理，訓(xùn)練、演習(xí)與計(jì)劃再評(píng)估等九大部分。

（一）應(yīng)變處理順序

溢油范圍的大小、位置與時(shí)間等均是不可預(yù)測(cè)的，其可能來(lái)自原油裝載、非裝載或輸油管的操作以及船舶碰撞或擱淺等情況。溢油事故的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)變處理等均需視油污范圍的大小等級(jí)及處理能力而定，每一等級(jí)溢油污染事故的應(yīng)變處理設(shè)備數(shù)量及個(gè)人訓(xùn)練等均有所差異。

1、 第一級(jí)：小型區(qū)域性溢油事故

小型區(qū)域性溢油事故屬于船主可自行處理的范圍。在其可控范圍內(nèi)，在意外發(fā)生現(xiàn)場(chǎng)立即出動(dòng)人員、提供設(shè)備。通常該溢油污染意外事故發(fā)生在船舶運(yùn)輸過(guò)程中，或發(fā)生在碼頭、錨泊處，與貯油槽等燃油系統(tǒng)操作有關(guān)。

2、 第二級(jí)：中等區(qū)域性溢油事故

中等區(qū)域性溢油事故溢油范圍較第一級(jí)大，通常是發(fā)生在港口、海灣或近海水域的船舶意外溢油事故。其處理作業(yè)由地方政府負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)開展，建立溢油處理計(jì)劃與應(yīng)變處理作業(yè)，船東也需根據(jù)應(yīng)變能力參與其中。

3、第三級(jí)：大規(guī)模國(guó)家范圍溢油事故

大規(guī)模國(guó)家范圍溢油事故包括較大的各類海上溢油事故，其等級(jí)與范圍均超過(guò)第二級(jí)。在船主無(wú)法立即展開污染應(yīng)急處理時(shí)，由政府扮演主導(dǎo)角色，立即進(jìn)行溢油污染應(yīng)急處理作業(yè)，保護(hù)國(guó)家海洋環(huán)境。

4、 國(guó)際資源

通過(guò)大型企業(yè)或政府機(jī)構(gòu)建立國(guó)際性或國(guó)家性的溢油應(yīng)急處理機(jī)構(gòu)。當(dāng)?shù)谌?jí)溢油事故極可能造成嚴(yán)重危害時(shí)，需要國(guó)際溢油應(yīng)急處理機(jī)構(gòu)的援助來(lái)減輕污染后果。

（二）政府部門間合作

港口溢油污染事故可由港務(wù)局牽頭進(jìn)行應(yīng)急處理。在重大溢油污染事故中，政府將協(xié)助組織相關(guān)部門采取綜合污染應(yīng)急處理措施。針對(duì)溢油污染應(yīng)急處理等級(jí)，需要首先界定各部門間的協(xié)調(diào)關(guān)系，隨著溢油污染事故影響范圍的擴(kuò)大，有關(guān)污染應(yīng)急的指揮也將加強(qiáng)。

政府應(yīng)根據(jù)《國(guó)際油污防備、反應(yīng)和合作公約》的主要精神開展部門間合作，即：其一，制定警戒及預(yù)防油污事故的方法；其二，實(shí)時(shí)、有效地降低每次油污事故造成的損害；其三，應(yīng)急處理計(jì)劃要充分考慮溢出的油品性質(zhì)，同時(shí)要考慮船東的應(yīng)急能力；其四，加強(qiáng)國(guó)家間合作和信息流通；其五，遵循“污染者付費(fèi)”原則；最后，依據(jù)相關(guān)國(guó)際公約及國(guó)際法的規(guī)定履行相關(guān)義務(wù)并支付報(bào)酬。

（三）信息搜集與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

當(dāng)?shù)貧庀?、油品特性、歷史記錄數(shù)據(jù)及敏感區(qū)域環(huán)境特點(diǎn)是決定溢油污染事故風(fēng)險(xiǎn)及危害的重要因素。為發(fā)展適當(dāng)?shù)膽?yīng)變處理作業(yè)策略、減輕油污染損害威脅，搜集這些相關(guān)信息極為迫切需要。

1、歷史資料

溢油意外事故的歷史資料統(tǒng)計(jì)分析有助于確認(rèn)油污染事故可能發(fā)生的時(shí)間及地點(diǎn)，在發(fā)生溢油事故時(shí)，這些資料可以協(xié)助決定如何使用相關(guān)資源，最大限度地控制油污所造成的危害。

2、油品特性

在溢油意外事故發(fā)生時(shí)，油品基本特性將決定其后續(xù)的物理及化學(xué)變化，所以應(yīng)將該海域內(nèi)經(jīng)常運(yùn)送或生產(chǎn)的油品特性制表列出，明確不同類型的汲油器回收及化油劑的海上使用效能。

3、水流與風(fēng)

不同油品的擴(kuò)散作用將使浮油團(tuán)覆蓋大范圍水域。油膜移動(dòng)是海水流速及風(fēng)速等綜合作用的結(jié)果，直至油膜非常稀薄后方停止。因此當(dāng)?shù)氐乃髋c氣象資料有助于應(yīng)變處理策略的決定，可為油膜漂移趨勢(shì)提供預(yù)測(cè)。潮汐、水流及季風(fēng)等有關(guān)信息，除了從政府部門及一般行政部門獲得外，也可從當(dāng)?shù)貪O民或漁船船員處獲得。

4、海況

海況勢(shì)必決定溢油的有害影響，也決定應(yīng)變處理技術(shù)的效能，如惡劣海況會(huì)促使浮油分散。在使用機(jī)械圍堵或回收均困難的情況下，采用自然或化學(xué)等方法時(shí)，必須提供有關(guān)風(fēng)、溫度及海面狀況的資料。

5、計(jì)算機(jī)預(yù)測(cè)技術(shù)

若干組織及公司均在積極研究開發(fā)溢油仿真計(jì)算機(jī)預(yù)測(cè)技術(shù)，可為應(yīng)變處理決策者及污染應(yīng)變處理團(tuán)隊(duì)提供預(yù)測(cè)并解讀溢油路線和處理策略。

（四）敏感環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)可視化

敏感環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)可視化是緊急應(yīng)變處理計(jì)劃過(guò)程中的重要部分，其向應(yīng)急處理者傳達(dá)重要的沿岸資源、指示敏感區(qū)域環(huán)境信息，包括商業(yè)信息、生態(tài)及娛樂(lè)資源信息，顯示優(yōu)先保護(hù)的區(qū)域并確定臨時(shí)貯放的場(chǎng)所等。

（五）策略制訂與發(fā)展

在確定溢油意外事故的影響范圍后，應(yīng)考慮可行的應(yīng)急處理策略，如監(jiān)測(cè)與評(píng)估、圍堵與回收、化油劑、海岸線清除及現(xiàn)場(chǎng)燃燒等，這些應(yīng)急處理策略必須單獨(dú)使用，以求適用于不同地點(diǎn)、不同情況及不同時(shí)間等。

（六）選擇損害最小的應(yīng)變處理計(jì)劃

應(yīng)用溢油應(yīng)急處理技術(shù)需要綜合考慮其可能對(duì)生態(tài)、娛樂(lè)及商業(yè)活動(dòng)造成的影響。在取舍過(guò)程中，應(yīng)綜合權(quán)衡環(huán)境利益、經(jīng)濟(jì)利益與社會(huì)利益，并確保損害程度降至最小，該鑒定過(guò)程必須以環(huán)境利益分析結(jié)果為主要參考。在發(fā)生爭(zhēng)議沖突時(shí)，須慎重考慮遭受損害威脅程度及資源保護(hù)的重要性。

（七）處理設(shè)備與其供給

污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估分析作業(yè)必須搜集應(yīng)急處理策略中的相關(guān)數(shù)據(jù)，該數(shù)據(jù)是根據(jù)當(dāng)?shù)貙?duì)應(yīng)急處理設(shè)備的需求來(lái)決定的。

三、英國(guó)政府在油污處理問(wèn)題上的區(qū)域性合作

1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》規(guī)定“各國(guó)為保護(hù)與保全海洋環(huán)境，而擬定與制訂符合本公約的國(guó)際規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)及建議的辦法及程序時(shí)，應(yīng)在全球性基礎(chǔ)或區(qū)域性的基礎(chǔ)上，直接或通過(guò)主管國(guó)際組織進(jìn)行合作，同時(shí)考慮到各區(qū)域的特點(diǎn)”?！秶?guó)際油污防備、反應(yīng)和合作公約》的主要目的是：“促進(jìn)各國(guó)加強(qiáng)油污染防治工作，遇有重大油污染事故時(shí)，進(jìn)行區(qū)域或國(guó)際性合作，采取快速有效的行動(dòng)，以減輕或控制油污染所造成的損害”。可見，通過(guò)雙邊或多邊協(xié)議進(jìn)行區(qū)域性或國(guó)際性合作，是預(yù)防大型油污染事故的有效方式，是進(jìn)行海洋環(huán)境保護(hù)的重要途徑。

目前，英國(guó)參與的這類國(guó)際合作包括與比利時(shí)、丹麥、法國(guó)、德國(guó)、荷蘭、挪威及瑞典等共同簽署的北海油污染合作處理協(xié)議，該協(xié)議旨在處理海洋污染事故時(shí)進(jìn)行區(qū)域性合作。根據(jù)該協(xié)議，各締約國(guó)間設(shè)立了一個(gè)技術(shù)工作組，審議溢油意外事故情況，進(jìn)而做出適當(dāng)?shù)姆磻?yīng)，制訂聯(lián)合清污作業(yè)中的援助程序。

英國(guó)與法國(guó)在《波恩公約》后共同簽署了英法海事應(yīng)急處理計(jì)劃。在該計(jì)劃中，英吉利海峽是英法聯(lián)合應(yīng)變處理區(qū)域，其作業(yè)項(xiàng)目有污染防治、搜索與救助等。兩國(guó)應(yīng)急處理區(qū)域聯(lián)合合作機(jī)制的建立，有助于兩國(guó)及時(shí)處理影響兩國(guó)海洋環(huán)境的溢油污染事故，便利了海峽間信息交流。

英國(guó)與挪威的英挪聯(lián)合應(yīng)急處理計(jì)劃協(xié)議將兩國(guó)的防治污染區(qū)域由大陸礁石的中間分割線互相延伸五十英里。如同英法聯(lián)合海事應(yīng)急處理計(jì)劃一樣，對(duì)于會(huì)同時(shí)影響兩國(guó)海洋環(huán)境的海上溢油事故，英挪聯(lián)合應(yīng)急計(jì)劃協(xié)議建立了指揮與協(xié)調(diào)程序、水道的信息交流與資源支持系統(tǒng)，但是尚未包括搜索與救助活動(dòng)。歐盟作為促進(jìn)會(huì)員國(guó)間對(duì)于海洋污染事故處理合作與評(píng)估的組織，設(shè)有訓(xùn)練與搜索計(jì)劃基金，維持信息的溝通（包括會(huì)員國(guó)可利用于清除工作的資源清單）并建立專家小組，向有關(guān)國(guó)家提供海洋污染事故的影響建議。

海上航運(yùn)業(yè)作為古老卻又充滿生機(jī)的運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)，在為沿海地方經(jīng)濟(jì)注入活力的同時(shí)也帶來(lái)了嚴(yán)重的油污污染問(wèn)題，破壞了當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)，降低了海洋生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)價(jià)值。英國(guó)政府在油污事故處理方面，尤其是對(duì)于突發(fā)、緊急油污事故的處理機(jī)制上，顯示出高效、反應(yīng)迅速、處理效果理想的特點(diǎn)；在其油污事故應(yīng)急體系下，政府各部門的權(quán)責(zé)劃分明確，部門間相互監(jiān)督有效、執(zhí)行暢通，其海上油污處理及防治體系值得我國(guó)學(xué)習(xí)和借鑒。