關于海洋危機管理研究的幾個基礎性問題初探

張玉強 孫淑秋

關于海洋危機管理研究的幾個基礎性問題初探

張玉強 孫淑秋

在公共危機管理研究方興未艾的理論背景下和公共危機不斷向海集中的現實面前，海洋危機管理的研究日顯重要和迫切。而國內外理論界對海洋的利用和開發(fā)重視有余，對海洋危機管理的研究卻有所忽視或問題較多。對海洋危機管理的研究應在海洋危機的理論和規(guī)律，海洋危機管理的主體、系統(tǒng)、體制、機制、過程和分類，以及海洋危機管理的法律法規(guī)體系和公民參與等問題上有所側重和分析，進而形成較為完整的海洋危機管理的理論框架和體系。

隨著陸地人口、資源、環(huán)境壓力的增大，海洋的戰(zhàn)略地位在各國經濟和社會發(fā)展中越來越凸顯。但是，海洋生態(tài)發(fā)展以及海洋開發(fā)管理中又存在著各種矛盾和沖突，會誘發(fā)各類的海洋危機。從1912年世界級游輪“泰坦尼克號”沉入大西洋海底，到2000年俄海軍“庫爾斯克”號核潛艇沉沒在巴倫支海；從1989年?？松就郀柕掀澯洼喰孤┦鹿?，到1999年中國渤海西部特大赤潮危機；從1900年颶風席卷美國加爾維斯頓，到2004年印度洋海嘯；從1945年日本偷襲美國海外軍事基地“珍珠港”，到2008年索馬里海盜劫持裝有33艘俄羅斯T-72坦克的烏克蘭船只。海洋危機在世界范圍內普遍存在，而且其一旦產生便具有嚴重的威脅性和破壞性。為最大限度地減少海洋危機的發(fā)生，最大程度地降低海洋危機帶來的風險和損害，需要各沿海國乃至全球加強對海洋危機的管理研究，并依此構建有效避免、防范和應對海洋危機的管理體系和運行機制。

一、海洋危機與海洋危機管理的內涵

海洋危機是指由于自然因素或人類活動引起的，發(fā)生在海洋領域內并對海洋權益、海洋產業(yè)、海洋環(huán)境，以及相關人員的生命財產安全帶來嚴重威脅的公共危機。首先，海洋危機是一種公共危機。從公共危機方面看，公共危機是對一個社會系統(tǒng)的基本價值、行為準則、社會秩序等產生嚴重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情景下，需要由以政府為核心的公共管理系統(tǒng)做出決策來加以解決的事件。公共危機按照其發(fā)生的領域不同，可以具體分為政治危機、經濟危機、文化危機、生態(tài)危機等，而如果公共危機發(fā)生在海洋領域，那么這種公共危機就體現為海洋危機。從海洋危機方面看，依據《聯合國海洋法公約》，一個沿海國家所管轄的內海、領海、專屬經濟區(qū)和大陸架是這個國家國土的重要組成部分——海洋國土，而未被劃入一個國家管轄的公海和國際海底區(qū)域成為全世界所共同擁有的地區(qū)。所以，海洋危機發(fā)生于海洋領域，需要一個國家甚至整個世界來共同面對。總的來說，海洋危機是一種典型的公共危機。其次，海洋危機就產生的原因而言，主要是自然因素或人類活動引起的，因此海洋危機可以分為人為的海洋危機和非人為（自然）的海洋危機。人為的海洋危機主要指人類在涉海活動中出于主客觀原因而導致的危機，如海上戰(zhàn)爭、海洋權益的爭奪、海上石油的泄漏、海洋漁業(yè)資源的過度捕撈等；如果從人類的動機方面進一步進行劃分，人為的海洋危機又可以分為過失的海洋危機和故意的海洋危機：前者如一些海難事件，后者如海盜劫持人質事件。非人為的海洋危機主要指由一些不可抗力的自然因素引發(fā)的海洋危機，如風暴潮、海嘯、海冰等海洋自然災害等。當然，只是簡單將海洋危機用二分法分為人為和非人為的還是不夠的，因為有時海洋危機中既有人為的因素，又有非人為的因素。如，在一起海難事件中，人為因素有被忽視的安全隱患，非人為因素有海上的惡劣氣候，它們共同造成了這起危機事件。有些海洋危機是兩大因素共同作用的結果，尤其是進入20世紀，隨著人類開發(fā)海洋的升溫和提速，海洋危機中人為因素的比例開始逐漸擴大。最后，海洋危機出現后會對海洋權益、海洋產業(yè)、海洋環(huán)境以及相關人員（包括海洋從業(yè)人員和海洋地區(qū)周邊的居民）帶來嚴重的威脅和影響，如果解決不好，可能會威脅到整個國家和世界的安全和穩(wěn)定。如，當前海平面上升正在威脅一些島國以及沿海城市和鄉(xiāng)村的命運，如果這一趨勢得不到有效的控制，世界地圖將逐步被其涂改，最終陸地和國家將不復存在，地球也將真正成為一顆“藍色的星球”。

有危機，就有危機的防范和應對，也就離不開危機管理。海洋危機同樣也需要海洋反危機，其核心是海洋危機管理。如果借助于公共危機管理的理論，海洋危機管理可以表述為：以海洋管理機構為核心的公共管理系統(tǒng)通過建立危機預案和應對機制，采取一系列必要的措施，消減、防范、化解危機，恢復海洋生態(tài)和環(huán)境，保障人們正常生產和生活，維護海洋經濟和社會穩(wěn)定的活動。首先，海洋危機管理的主體是以海洋管理機構為核心的公共管理系統(tǒng)。這個公共管理系統(tǒng)涉及政府、社會和公民等多方主體，但其核心是政府部門的海洋管理機構。由于海洋危機管理是海洋管理的一種特殊的狀態(tài)和形式，通常其主體與一般的海洋管理主體是一致的，即常態(tài)的海洋管理和非常態(tài)的海洋危機管理統(tǒng)一于海洋管理機構。就我國海洋管理體制來看，由于涉海部門比較多，海洋管理機構是分散的，面對特別重大的海洋危機時，一些臨時建立的海洋危機協(xié)調機構或小組會暫時成為海洋危機管理的主體，但其成員大多也來自海洋管理相關部門，當危機處理完畢就歸于解散，是一種非常設、臨時性的海洋危機管理主體。其次，海洋危機管理是通過建立專門的危機應對機制來處理海洋危機的。由于海洋危機具有突發(fā)性、不確定性、易變性和破壞性的特點，一般的海洋管理機制是難以應對的，必須建立專門的危機應對機制，采取特殊的管理手段，才能達到海洋危機管理的目的。再次，海洋危機管理的功能是防范、化解危機。海洋危機管理的目的和作用，不僅在于應對已經發(fā)生的危機，采取化解該危機的措施，減少由于此危機而造成的損失；同時還要在日常工作中未雨綢繆，做好防范工作，把可能發(fā)生的海洋危機消滅在萌芽狀態(tài)。因此，海洋危機管理應是包括危機消減避免、危機前防范預警、危機中化解處理和危機后恢復社會秩序在內的全方位、全過程的管理工作。最后，海洋危機管理的目的是恢復海洋生態(tài)和環(huán)境，保障人們正常生產和生活，維護海洋經濟和社會穩(wěn)定的活動。對于具有全球特征的海洋危機管理，其目的則旨在維護全人類生存和發(fā)展的利益。

二、研究海洋危機管理的意義

1、海洋危機管理研究的意義，首先來源于公共危機管理研究的意義

在人類文明高度發(fā)達的今天，隨著經濟全球化進程的加快、人口和經濟的高度聚集、科技的迅猛發(fā)展、資訊的快捷傳播，世界正進入一個前所未有的危機頻發(fā)時期，并且危機波及面在不斷擴展，所造成的后果也日益嚴重。今天的中國，隨著改革的深入，已經進入到全面建設小康社會的起始階段和社會轉型的關鍵時期，這個時期也是公共危機的多發(fā)時期。因此，如何有效地應對一系列公共危機事件，提升公共危機管理的能力和水平，是十分必要而緊迫的現實問題，也是亟須認真研究和分析的重要課題。除此，公共危機管理研究的重要性還來源于以下兩個方面：一方面，公共危機管理的特殊性。公共危機管理是通過建立專門而必要的應對機制來防范和化解公共危機的，這就決定其不同于一般的公共管理。常規(guī)的公共管理機制不足以有效應對突發(fā)的、不確定的、易變的、破壞性強的公共危機，需要特殊的機制和特殊的管理手段，才能實現公共危機管理的目的，因此需要對公共危機管理做專門的研究。另一方面，我國公共危機管理機制尚不健全。我國公共危機管理機制不健全的問題在非典疫情的防治中被充分地暴露出來，關于這一問題，胡錦濤總書記已經明確指出：“我國突發(fā)事件應急機制不健全，處理和管理能力不強；一些地方和部門缺乏應對突發(fā)事件的準備和能力。我們要高度重視存在的問題，采取切實措施加以解決。”因此，加強公共危機管理的研究，有重大的理論和現實意義。

如果說海洋危機是公共危機的類型和表現之一，那么以海洋危機為管理內容的海洋危機管理，自然也就是公共危機管理的一種特定表現和內容。因此，加強海洋危機管理研究不僅是公共危機管理研究的重要性所要求的，同時也會豐富和發(fā)展公共危機管理理論。

2、海洋危機管理是維護海洋社會安全、促進海洋經濟發(fā)展的重要保障

我國明代航海家鄭和說過：“國家欲富強，不可置海洋于不顧，財富取之于海，危險也來自海上?！?孫中山在《實業(yè)計劃自序》中提到海權：“操之在我則存，操之在人則亡?！毙轮袊闪⒁詠?，尤其是改革開放后，在黨中央和國務院的重視和關懷下，我國海洋經濟總產值對國民經濟的貢獻不斷加大，且已大大高于全國經濟平均發(fā)展速度。我國海洋戰(zhàn)略總目標是：2050年，海洋經濟總產值達到國民生產總值的1/4以上；海洋產業(yè)將承載全國人口（就業(yè)、食品）的1/4乃至更多，海防現代化水平進一步提高；從現在起到21世紀中葉，我國海洋產業(yè)產值的年增長速度宜比我國國內生產總值的增長速度高出3～5個百分點。要達到這一戰(zhàn)略目標，一個重要的前提和保障就是要采取多種有效措施切實加強海洋管理，在進行常態(tài)的海洋管理同時，也要關注那些非常態(tài)的海洋危機管理。海洋危機的發(fā)生不僅會延緩海洋經濟開發(fā)的步伐、打亂海洋經濟發(fā)展的計劃，而且嚴重影響海洋社會的安全穩(wěn)定乃至整個世界的整體利益。如，2004年12月26日發(fā)生的印度洋特大地震海嘯災害先后殃及10余個國家，死亡約30萬人，造成140多億美元的財產損失。因此，海洋危機管理是維護海洋社會安全、促進海洋經濟發(fā)展的重要保障，更進一步提高了對海洋危機管理進行研究的重要意義。

3、公共危機正體現向海洋集中的趨勢，加劇了海洋危機管理及其研究的緊迫性

當今世界絕大多數國家和地區(qū)都瀕臨海洋，從而使沿海地區(qū)人口密集、城鎮(zhèn)集中、生產力水平較高，這符合人類文明循著“流域經濟—地中海經濟—大洋經濟”的走向遷移的規(guī)律。有關資料顯示，在距離海岸200千米以內的沿海地區(qū)大約集中了世界1/2以上人口，全世界200多個百萬人口以上的大城市有3/4都集中在這個狹長地區(qū)，30多個超過400萬人口的特大城市在沿海地區(qū)集中了80%。我國這一趨勢更加明顯，我國沿海地區(qū)僅占我國土地面積的15%，卻集中了我國50%的人口、55%的工農業(yè)總產值及70%以上的大城市。隨著社會經濟活動的“向海集中”，災害也隨著向海遷移。如，沿海地區(qū)是我國對外開放、發(fā)展經濟的重點，人口和工業(yè)在這一過程中迅速密集，城市化進程迅速加快，對資源的需求大量增加；結果過量開采地下水造成地面沉降，開發(fā)灘涂資源破壞了沿岸自然生態(tài)，工業(yè)及旅游發(fā)展帶來了嚴重的污染，近海水域頻繁的社會活動帶來了近海水體污染等。人口學家預測，在2020年以前，人口趨海移動的趨勢不會有太大改變，每年可能有8000萬～1億人口從中西部滯留在沿海地區(qū)。因此，在人口、經濟和污染都不斷向海集中的背景下，海洋危機的誘發(fā)因素也在不斷積聚，海洋危機的爆發(fā)也將日益頻繁，這也在一定程度上加劇了進行海洋危機研究的重要性和迫切性。

三、海洋危機管理研究的現狀述評

1、國外的研究現狀

20世紀90年代以來，隨著經濟全球化進程的進一步加快，危機的產生和出現形式日益多樣化。同時，人們也逐漸意識到，很多危機都是公共領域之內的，需要公共管理部門負起責任，加強研究和管理。因此，國際學術界對公共危機管理的研究掀起了一個又一個高潮。國際公共危機管理領域最具影響力的理論著作主要有羅森塔爾的《危機管理：應對災害、暴亂與恐怖主義》（美）、勞倫斯·巴頓的《組織危機管理》（美）、羅伯特·希斯的《危機管理》（澳）及威廉·L·沃的《應對危機四伏的生活：突發(fā)事件管理導論》（美）等。在公共危機管理研究的過程中，伴隨著人口數量劇增、陸地資源銳減、環(huán)境污染嚴重的全球性公共危機不斷發(fā)生，各國紛紛把目光投向海洋，海洋戰(zhàn)略地位和作用愈顯重要和突出，海洋權益的矛盾和爭奪日趨激烈?！睹绹Ｑ笳摺芬粫刑岬剑骸叭舨幻髦堑乩谜嫉厍虮砻?0.8%的海洋和海床，美國的安全和繁榮將會黯然失色?！鼻疤K聯海軍總司令、國防部副部長戈爾什科夫認為：“充分利用海洋資源，關系到所有國家的經濟利益，這個問題是現在政治范圍內最重要的國際問題和民族問題之一。當前確定世界海洋勢力范圍的尖銳斗爭，不亞于19世紀世界瓜分大陸勢力范圍的斗爭?！庇J為：“在一個商業(yè)時代，贏得海洋比贏得陸地更有利?！比毡臼堑湫偷暮Ｑ髧?，其陸地資源匱乏，因此日本對國民進行國情教育的主題是：“我們缺乏土地、沒有資源，只有陽光、空氣和海洋”；同時，日本自稱自己是世界大國，其依據是日本海疆的面積是日本陸地面積的12倍，由此可見，日本人有強烈的海疆意識。

雖然當今世界對公共危機的研究成果較為豐富，同時對海洋的戰(zhàn)略地位日趨重視，但國外學術界專門的海洋危機管理研究成果卻很少。很多有關海洋危機管理的內容，如海洋災害預警管理、海洋環(huán)境污染管理、海權維護等都散見于海洋管理類的著作中，而專門、系統(tǒng)地總結和介紹海洋危機管理的著作還很少。不過國外有些學者和機構已經開始了對海洋危機研究的重視。如，美國著名記者科林·伍達德撰寫了《海洋的末日——全球海洋危機親歷記》一書，比較全面、系統(tǒng)地描述了海洋危機的情況，為我們講述了海洋生態(tài)系統(tǒng)如何遭受破壞和海洋生物瀕于滅絕的令人觸目驚心的現實故事；美國一個國際研究小組繪制了一份最新的“人類對海洋影響的全球地圖”，結果發(fā)現，在占地球表面70%的海洋中，已有41%被人類捕魚、化學垃圾排放、污染、海運等17種活動嚴重破壞，僥幸未受人類活動侵害的海洋只占不到4%。上述這些仍是對海洋危機的基本描述和調查研究，而未涉及海洋危機管理的具體內容和問題的研究，更沒有形成系統(tǒng)的海洋危機的管理理論。

2、國內的研究現狀

當前我國危機管理研究在基礎理論研究的同時，也越來越加強對不同區(qū)域類別的危機事件的管理研究，如“群體性突發(fā)事件研究”“高校危機管理”“公共衛(wèi)生領域危機管理”“城市危機管理”等。對于海洋領域的危機研究，也有一些相應的成果，尤其是由中國海洋年鑒編纂委員會編著的歷年《中國海洋年鑒》以及由國家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所課題組所做的多次《中國海洋發(fā)展報告》，都為海洋危機管理及其研究提供并積累了大量的資料和數據。但是，目前我國海洋危機管理研究還存在許多問題。首先，研究成果在數量上較少。其次，研究對象存在混亂。當前我國很多學者把海洋危機作為海上突發(fā)事件看待，所以對于海上的一些突發(fā)事件關注較多，如對近海的重大污染事件、海上的沉船事故、臺海危機等都有一些研究，這些研究是進行海洋危機管理研究的重要資料和基礎；但是突發(fā)性的海洋事件與海洋危機還是兩個概念，對于前者來說，后者更具有寬視角、多層次和綜合、長期管理的特點，因此不能用突發(fā)事件管理來代替海洋危機管理。再次，研究視域存在局限。鑒于海洋管理與海洋危機管理的一般和特殊的關系，海洋危機管理常常作為海洋管理的一部分來研究，所以在一些海洋管理的著作中多多少少都涉及了海洋危機管理的內容，如《海洋管理概論》（管華詩）、《論中國海洋管理》王曙光、《海洋行政管理》（滕祖文）、《海洋管理從理念到制度》（王琪）等，但這些著作都只是概括性地在專門章節(jié)介紹了海洋危機管理的相關內容，不夠系統(tǒng)、全面和深入。最后，研究內容存在片面。當前的有些研究或多或少涉及海洋危機的部分內容，豐富了海洋危機管理的相關理論，如《海域安全與海洋經濟研究報告》（蔣樹聲）、《海洋產業(yè)可持續(xù)發(fā)展研究》（丁謹凱）、《憤怒的海洋——來自海上的災害》（汪兆椿、李茂和）、《海洋天災——中國歷史時期的海洋災害與沿海社會經濟》（于運全）、《發(fā)人深省的海洋災害》（謝宇）、《赤潮災害預報機理與技術》（黃韋良、丁德文）、《海洋災害及海洋收入的經濟學研究》（趙領娣、王小華）等，但這并不能替代對海洋危機管理的研究，而且上述著作大多集中在海洋災害及其管理的研究上，同時在海洋災害管理研究中明顯體現自然科學研究成果占據主導地位的狀況，存在著研究內容的片面性問題；值得一提的是人民交通出版社于2008年出版了劉明桂編著的《海上危機管理》一書和華東師范大學2008屆博士生朱曉鳴的博士畢業(yè)論文《新時期中國海上危機管理研究》，都以海上危機管理為研究主題，論述了很多有關海洋危機管理的內容，但前者著重于海洋交通和事故安全角度，后者著重于海洋戰(zhàn)爭和海洋安全角度，其研究視角較為狹窄，同樣存在研究成果的片面性。因此，海洋危機的日益頻發(fā)和危機后果的不斷放大，以及相應的理論研究的缺乏都加劇了對海洋危機管理研究的迫切性。

四、加強海洋危機管理研究的重點領域及內容

1、海洋危機基本理論及其發(fā)展規(guī)律

海洋危機管理是對海洋危機的管理，首先必須對其管理的對象有全面和深刻的了解。海洋危機在目前的理論研究中尚屬于全新的領域，即便是公共危機研究也是方興未艾，加強對海洋危機基本理論及其發(fā)展規(guī)律的研究十分必要。海洋危機基本理論的研究重點是海洋危機的概念、特征、性質和種類等問題，而海洋危機發(fā)展規(guī)律的研究重點是海洋危機的發(fā)展階段劃分以及各階段危機的特點、相互關系、演變條件和方式等問題。

2、海洋危機管理的主體

海洋危機作為公共危機，其管理主體具有公共性和多元化特征，而有效的海洋危機管理必須依賴于一個權責明確、相互合作的多層次、立體化的危機管理主體。加強海洋危機管理的主體研究，重點就是危機管理中的政府、新聞媒體、營利和非營利組織、公民、國際組織的地位和權責，它們之間的相互合作關系、職責和分工，以及相關主體的培育和發(fā)展等。

3、海洋危機管理系統(tǒng)

海洋危機管理涉及多方面的因素，要實現管理的最大效能和全面整合的海洋危機管理要求從系統(tǒng)論的角度來構建管理系統(tǒng)。該部分需重點研究構建海洋危機管理系統(tǒng)的重要性以及系統(tǒng)的構成、功能和結構安排等問題，具體研究海洋危機的預警系統(tǒng)、決策系統(tǒng)、信息系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和監(jiān)控評估系統(tǒng)的相互關系和運行規(guī)律。

4、海洋危機管理的體制和機制

我國長期以來一直采用分部門、分災種的單一災情救援體制和危機管理模式，我國海洋管理的體制又是分散型的，涉海部門比較多，因此如何構建一個有效的海洋危機管理體制和機制是十分重要的問題。這里包括對現有海洋危機管理體制的分析、解構和重建，以及對危機管理運行中的信息傳播機制、溝通機制、預警機制、反應機制等的有效性和協(xié)作性研究。

5、海洋危機管理過程

根據海洋危機的發(fā)展變化過程，海洋危機管理可以大致分為無危機狀態(tài)下的管理、危機爆發(fā)前的管理、危機發(fā)生中的管理和危機結束后的管理幾個階段。每個階段的海洋危機管理都有具體的管理內容、要求和特點，需要進行專門的研究。

6、海洋危機管理分類

根據具體海洋危機的表現和內容不同，海洋危機管理可以分為海洋災害危機管理、海洋事故危機管理、海洋安全危機管理、海洋環(huán)境危機管理和海洋生物危機管理五大類。應該在海洋危機管理的基本和總體研究基礎上，對每一類海洋危機管理的特點、規(guī)律和策略做出具體的研究。

7、海洋危機管理的法律法規(guī)體系

依法加強海洋危機管理、提高海洋危機管理的權威性和合法性，關鍵是要健全我國海洋危機管理的法律法規(guī)體系。研究重點是海洋危機管理基本法的制定，各法律規(guī)范之間的沖突和解決，法律法規(guī)執(zhí)行的操作性以及有關海洋危機的法律法規(guī)的修改、修訂、廢止、解釋等。

8、海洋危機管理的公民參與

海洋危機管理的效果，不僅取決于海洋危機管理部門的管理，還取決于全社會公民對海洋危機管理的參與、配合和支持。因此，如何培育和提高公民對海洋危機管理的參與意識和能力無疑成為海洋危機管理理論的研究內容之一，該部分應重點研究公民參與海洋危機管理的意義、途徑、方式和教育培訓等。