媒體與中國(guó)藥品安全規(guī)制改革①

孫 敏

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 產(chǎn)業(yè)組織與企業(yè)組織研究中心,遼寧 大連 116025)

媒體與中國(guó)藥品安全規(guī)制改革①

孫 敏

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 產(chǎn)業(yè)組織與企業(yè)組織研究中心,遼寧 大連 116025)

中國(guó)的藥品安全規(guī)制改革已經(jīng)歷時(shí) 10多年,但是效果并不令人非常滿意。本文建立一個(gè)制度選擇模型,分析了制度供需方對(duì)藥品安全規(guī)制制度安排結(jié)果的影響,尤其分析了媒體如何影響制度的供給和需求因素,從而最終影響中國(guó)藥品安全規(guī)制改革。

媒體;藥品安全規(guī)制;制度選擇

自 Stigler[1]以來(lái),經(jīng)濟(jì)理論通常認(rèn)為規(guī)制受到狹隘利益集團(tuán)的控制。然而,如 Stigher本人和其他學(xué)者[2][3]意識(shí)到的那樣,這個(gè)結(jié)論關(guān)鍵依賴于不知情的選民占據(jù)很大一部分比例。這個(gè)假設(shè)的基礎(chǔ)是Downs[4]提出的所謂“理性無(wú)知”,他認(rèn)為,選民不愿意靠自己投資獲得這樣的信息是理性行為。因?yàn)榫陀绊懝舱呓Y(jié)果而言,這樣做的收益對(duì)單個(gè)選民極其微小,而對(duì)選民來(lái)說(shuō)了解相關(guān)問(wèn)題需要的成本則太高。

然而,媒體可以通過(guò)兩種方式減少選民了解信息的成本:一是媒體搜集、核實(shí)并總結(jié)信息,消除了與搜集對(duì)社會(huì)有益信息相關(guān)的集體行動(dòng)問(wèn)題;二是媒體重新包裝信息使得它具有娛樂(lè)價(jià)值,從而降低了個(gè)人處理搜集來(lái)的信息的私人成本。

媒體不僅僅通過(guò)給選民提供信息,告訴選民政治家主張的政策綱領(lǐng),影響政策結(jié)果;它還通過(guò)監(jiān)督和報(bào)告政府官員的不端行為影響政策結(jié)果。本文正是利用媒體在公共政策中所扮演的信息供給者和監(jiān)督者這兩個(gè)角色來(lái)分析它們對(duì)中國(guó)藥品安全規(guī)制改革的影響。

一、文獻(xiàn)回顧

近 10年來(lái),媒體對(duì)公共政策的影響吸引了不少學(xué)者的關(guān)注,關(guān)于媒體影響政策結(jié)果、制度安排的文獻(xiàn)不斷涌現(xiàn)。Str?mberg[5]利用選舉模型分析了媒體如何影響目標(biāo)資源的分配。他分析了媒體對(duì)政策問(wèn)題的影響,包括對(duì)腐敗和游說(shuō)集團(tuán)效果的影響。他的結(jié)論表明,媒體參與越少,了解情況的選民所占比例就越低,從而政府就有更高的可能性建立具有較高租金和腐敗機(jī)會(huì)的政策。Besley和Burgess[6]采用政治代理模型,把了解情況的選民比例作為媒體活動(dòng)的范圍和任職者選擇的努力水平的函數(shù)。一個(gè)較廣泛的媒體活動(dòng)范圍會(huì)使得了解情況的選民的比例更高,這些選民將投票贊成任職者,從而鼓勵(lì)任職者選擇更努力地提高水平。換句話說(shuō),如果政府面對(duì)更多了解情況的選民,它們將會(huì)有激勵(lì)做出更積極的回應(yīng)。Besley和 Prat[7]采用同樣的方法分析了媒體對(duì)政策結(jié)果的影響,但是,他們?cè)黾恿嗣襟w被政府俘獲的概率。他們預(yù)測(cè)媒體更高程度的多元化會(huì)使得媒體被政府俘獲的可能性減少。而且,他們推測(cè)期望租金隨著媒體更有效地搜集任職者腐敗的證據(jù)而減少,即越有效的媒體監(jiān)督會(huì)使得腐敗越少。Str?mberg[8]研究了媒體向不同形式的讀者傳達(dá)信息的激勵(lì),表明由于媒體業(yè)規(guī)模收益遞增,媒體會(huì)提供更多的信息給大集團(tuán)。Str?mberg[9]利用數(shù)據(jù)檢驗(yàn)媒體對(duì)公共政策影響的理論假設(shè),發(fā)現(xiàn)在美國(guó)擁有更多收音機(jī)聽(tīng)眾的州會(huì)獲得更多的新政救助基金。自 Str?mberg[8-9]以來(lái),媒體在政治競(jìng)爭(zhēng)中的作用已經(jīng)吸引了越來(lái)越多的經(jīng)濟(jì)學(xué)家的注意。Larcinese[10]指出信息供給較高的選區(qū)擁有更密集的選舉活動(dòng)。Olper和 Swinnen[11]通過(guò)對(duì) 60個(gè)國(guó)家的農(nóng)業(yè)進(jìn)行實(shí)證研究,結(jié)論表明農(nóng)業(yè)政策受到媒體結(jié)構(gòu)的強(qiáng)烈影響,從而驗(yàn)證了媒體在政治市場(chǎng)和公共政策制定過(guò)程的信息分配中扮演著關(guān)鍵角色的理論結(jié)論。

迄今為止,多數(shù)文獻(xiàn)都注重媒體提供信息的功能,即媒體通過(guò)影響選民的信息成本而影響政策結(jié)果或者媒體通過(guò)影響政策、制度相關(guān)的不完全信息而影響政治結(jié)果。事實(shí)上,媒體除了提供信息影響政策結(jié)果外,還通過(guò)另一個(gè)職能影響政策結(jié)果,即監(jiān)督職能。媒體的監(jiān)督職能是不能忽視的,因?yàn)榧词挂粋€(gè)仁慈的社會(huì)計(jì)劃者被假定為選擇政策變量從而最大化社會(huì)福利,但是他必須委托官員進(jìn)行一些必要的活動(dòng),而官員在進(jìn)行這些活動(dòng)時(shí)就可能從自身利益出發(fā),不向計(jì)劃者如實(shí)匯報(bào),而媒體的監(jiān)督可以使得官員迎合特殊利益集團(tuán)的可能性減少。

二、制度選擇模型

1.模型假設(shè)和說(shuō)明

假設(shè)一個(gè)靜態(tài)的經(jīng)濟(jì)包含三個(gè)具有不同利益的集團(tuán) k:k=i為消費(fèi)者集團(tuán);k=f為制藥企業(yè)集團(tuán);k=j為規(guī)制決策者集團(tuán)或政治家集團(tuán)。消費(fèi)者授予政府權(quán)力制定和執(zhí)行藥品安全規(guī)制制度,制度決策如下:第一步規(guī)制決策者決定是否實(shí)施一項(xiàng)制度。如果決定實(shí)施,第二步他需要決定制度的類型和成本。本文簡(jiǎn)單地把藥品安全規(guī)制類型分為寬松型和嚴(yán)格型。規(guī)制決策者選擇他們最偏好的類型,因此,消費(fèi)者從藥品安全規(guī)制中獲取的個(gè)人收益依賴于規(guī)制決策者的特性。不同類型的藥品安全規(guī)制制度給社會(huì)每個(gè)成員和制藥企業(yè)帶來(lái)的成本不同,不言而喻,政府實(shí)施寬松型的藥品安全規(guī)制施加給每個(gè)個(gè)體的成本要低,制藥企業(yè)也同樣承擔(dān)較低的成本;而政府實(shí)施嚴(yán)格的藥品安全規(guī)制意味著需要更多的行政人員監(jiān)督,膨脹的官僚機(jī)構(gòu)意味著政府的財(cái)政預(yù)算也在膨脹,也就意味著社會(huì)中的每一個(gè)個(gè)體必須承擔(dān)更高的稅賦。同樣,制藥企業(yè)為了遵循更高的藥品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),需要更長(zhǎng)時(shí)間、更大規(guī)模、更好的專業(yè)人才進(jìn)行臨床試驗(yàn),因此制藥企業(yè)承擔(dān)的成本必定增加。毋庸置疑,制藥企業(yè)偏好寬松型的藥品安全規(guī)制,而消費(fèi)者卻總是偏好較為嚴(yán)格的藥品安全規(guī)制,因此,制藥企業(yè)和消費(fèi)者在藥品安全規(guī)制中存在相互沖突的利益。為了獲取他們各自偏好的制度類型,他們都試圖影響規(guī)制決策者,并且他們用來(lái)影響規(guī)制決策者的工具各不相同。消費(fèi)者可以作為選民通過(guò)選票來(lái)影響規(guī)制決策者,因此,如果規(guī)制決策者選擇的藥品安全規(guī)制制度對(duì)消費(fèi)者不利,消費(fèi)者可以通過(guò)選舉一個(gè)挑戰(zhàn)者來(lái)懲罰現(xiàn)任者。而制藥企業(yè)可以通過(guò)從事游說(shuō)活動(dòng),向規(guī)制決策者轉(zhuǎn)移貨幣。當(dāng)規(guī)制決策者和游說(shuō)集團(tuán)可以通過(guò)討價(jià)還價(jià)來(lái)分享制度帶來(lái)的利益時(shí),最大化他們聯(lián)合利益的制度將被選中。

設(shè) aj代表規(guī)制決策者 j選擇的制度類型,并且定義 akj為規(guī)制決策者 j選擇的制度給個(gè)體 k帶來(lái)的效用,并假設(shè)

藥品安全規(guī)制的成本由全社會(huì)成員承擔(dān),設(shè)藥品安全規(guī)制給社會(huì)每個(gè)成員帶來(lái)的成本為 C∈[CL,CH]。L、H分別代表社會(huì)中每個(gè)成員在寬松型和嚴(yán)格型藥品安全規(guī)制環(huán)境下所承擔(dān)的成本,并且 CH>CL。因此,制度選擇可以用向量 (P,C,aj)來(lái)表示,這里 C∈ [CL,CH],P∈ [0,1],P =0意味著沒(méi)有選中任何制度類型;P=1意味著 aj類型的制度被選中,此時(shí),制藥企業(yè)承擔(dān)的成本函數(shù)為 Cf(P,C,a),P=1意味著制藥企業(yè)必須按照政府規(guī)定的要求進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng),或者產(chǎn)品必須達(dá)到政府規(guī)定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),制藥企業(yè)為了遵循這些要求和標(biāo)準(zhǔn),必須比在沒(méi)有這些要求和標(biāo)準(zhǔn)的條件下付出額外的時(shí)間和資金成本,本文把制藥企業(yè)為了滿足藥品安全規(guī)制的要求所耗費(fèi)的額外時(shí)間和資金成本統(tǒng)稱為遵循成本。P=0意味著政府沒(méi)有選擇任何制度,政府不會(huì)給制藥企業(yè)施加任何質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或生產(chǎn)條件要求,因此,制藥企業(yè)不需承擔(dān)任何遵循成本,企業(yè)為此節(jié)省的這些成本就是它的收益。為獲得這些收益,制藥企業(yè)試圖向規(guī)制決策者轉(zhuǎn)移貨幣以交換它們偏好的制度。設(shè) Tfj代表制藥企業(yè) f向規(guī)制決策者 j轉(zhuǎn)移的貨幣,并且定義Vkj(·)為規(guī)制決策者 j掌權(quán)時(shí) k的得益,因此,消費(fèi)者 i、制藥企業(yè) f、規(guī)制決策者的得益可以分別表示為:

最后,本文假定制藥企業(yè)在嚴(yán)格型藥品安全規(guī)制下承擔(dān)的額外遵循成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于制藥企業(yè)向規(guī)制決策者的轉(zhuǎn)移支付。

2.選舉激勵(lì)VS貨幣激勵(lì)

在藥品安全規(guī)制中,制藥企業(yè)和消費(fèi)者有著互相沖突的利益,他們都試圖影響規(guī)制決策者而獲得他們自己偏好的制度。制藥企業(yè)通常通過(guò)貨幣激勵(lì)規(guī)制決策者,消費(fèi)者則通過(guò)選票激勵(lì)。因此,規(guī)制決策者面臨著從當(dāng)前制藥企業(yè)獲得貨幣財(cái)富與未來(lái)再次當(dāng)選之間的權(quán)衡。也就是說(shuō),消費(fèi)者偏愛(ài)的制度和制藥企業(yè)偏愛(ài)的制度之間的主要區(qū)別是消費(fèi)者偏愛(ài)的制度意味著當(dāng)前更低經(jīng)濟(jì)收益但是可以確保現(xiàn)任規(guī)制決策者再次當(dāng)選[12],而再次當(dāng)選意味著規(guī)制決策者可以再次獲得選擇制度帶來(lái)的收益,并且可以獲得政府部門的薪酬。如果規(guī)制決策者選擇制藥企業(yè)偏愛(ài)的政策就會(huì)失去這些政治和經(jīng)濟(jì)收益,本文稱之為選舉損失 EL (ElectoralLoss)。因此,選舉損失必須得到補(bǔ)償。制藥企業(yè)也必須面對(duì)一個(gè)結(jié)果,即現(xiàn)任職權(quán)的變更,他再也不能享受現(xiàn)任者選擇的制度帶來(lái)的收益。并且,即使它們偏愛(ài)的制度被選中,必須有額外的收益以彌補(bǔ)向規(guī)制決策者提供的貨幣轉(zhuǎn)移。

因此,選舉損失可以被解釋為規(guī)制決策者選擇制藥企業(yè)偏好的制度的成本,而制藥企業(yè)轉(zhuǎn)移給規(guī)制決策者的貨幣財(cái)富可以被解釋為規(guī)制決策者選擇制藥企業(yè)偏好的制度的收益。當(dāng)收益高于成本時(shí),制藥企業(yè)獲得它們偏好的制度。

顯然,制度選擇過(guò)程是消費(fèi)者通過(guò)選舉,而制藥企業(yè)通過(guò)游說(shuō)影響規(guī)制決策者的過(guò)程,游說(shuō)過(guò)程主要是制藥企業(yè)與規(guī)制決策者之間就分享制度收益的討價(jià)還價(jià)的博弈過(guò)程。

規(guī)制決策者、制藥企業(yè)、消費(fèi)者三者之間的博弈時(shí)序如下:博弈持續(xù)兩個(gè)階段 t,t∈ [1,2]。t =1時(shí),規(guī)制決策者 j和制度 (P,C,aj)都是外生給定的,在每一個(gè)階段會(huì)選擇一個(gè)新的制度 (P, C,aj),制度給每個(gè)參與人帶來(lái)特定的得益。如果制藥企業(yè)與規(guī)制決策者之間的貨幣轉(zhuǎn)移是可能的,并且制藥企業(yè)與規(guī)制決策者關(guān)于制度收益分享方案能達(dá)成一致協(xié)議,那么最大化制藥企業(yè)和規(guī)制決策者聯(lián)合利益的制度被選中;如果制藥企業(yè)與規(guī)制決策者之間關(guān)于制度收益沒(méi)有達(dá)成一致協(xié)議,規(guī)制決策者選擇他自己偏好的制度。在 t=2時(shí),消費(fèi)者觀察到前一時(shí)期在職者 j作出的制度選擇 (P,C, aj),并且進(jìn)行投票選舉,獲得多數(shù)選票的候選人贏得選舉。選舉后,又有一個(gè)游說(shuō)過(guò)程;隨后制度(P,C,aj)被選中,博弈結(jié)束。圖 1即為制度選擇博弈時(shí)序圖。

圖1 制度選擇博弈時(shí)序圖

顯然,如果規(guī)制決策者與制藥企業(yè)之間沒(méi)有貨幣轉(zhuǎn)移或者說(shuō)貨幣轉(zhuǎn)移是被禁止的,規(guī)制決策者將會(huì)選擇最大化他自己得益的制度。但是,當(dāng)制藥企業(yè)和規(guī)制決策者可以就制度收益進(jìn)行討價(jià)還價(jià)時(shí),那么最大化他們聯(lián)合收益的制度將被選中。很明顯,規(guī)制決策者與制藥企業(yè)之間關(guān)于制度收益的分享方案對(duì)規(guī)制決策者作出制度選擇很重要。

在沒(méi)有貨幣轉(zhuǎn)移時(shí),規(guī)制決策者的得益僅僅依賴于選擇的制度類型和制度成本。在任期開(kāi)始時(shí),規(guī)制決策者選擇他最偏好的制度,并確定制度的成本。在任期結(jié)束時(shí),消費(fèi)者觀察到規(guī)制決策者的選擇,并決定是否再任命該規(guī)制決策者?？紤]到作為選民的消費(fèi)者的投票決策,規(guī)制決策者計(jì)算每一項(xiàng)制度的期望得益,并選擇可以使他的期望得益最高的政策。

引入投票決策后,本文作這樣的推測(cè):如果規(guī)制決策者選擇嚴(yán)格型的藥品安全規(guī)制,他會(huì)重新當(dāng)選;如果他沒(méi)有選擇嚴(yán)格型,而是寬松型的藥品安全規(guī)制,他將在下一次選舉中落選。

命題 1:如果規(guī)制決策者和制藥企業(yè)之間的貨幣轉(zhuǎn)移是被禁止的,那么規(guī)制決策者在兩屆任期內(nèi)都會(huì)選擇的制度為 (1,aj,CH)。

因此,當(dāng)貨幣轉(zhuǎn)移被禁止時(shí),規(guī)制決策者選擇消費(fèi)者偏愛(ài)的制度。因?yàn)?在這種情況下,規(guī)制決策者只受到選舉的激勵(lì)。

反之,在規(guī)制決策者與制藥企業(yè)可以就制度收益進(jìn)行討價(jià)還價(jià)時(shí),也就是貨幣轉(zhuǎn)移是可能的情況下,規(guī)制決策者可以選擇嚴(yán)格型藥品安全規(guī)制,也可以選擇寬松型藥品安全規(guī)制,這依賴于規(guī)制決策者與制藥企業(yè)之間的分享方案。

引入分享方案后,本文作這樣的推測(cè):如果制藥企業(yè)提供的貨幣轉(zhuǎn)移大于選舉損失,即 Tfj>EL,規(guī)制決策者則選擇制藥企業(yè)偏好的制度。并且制藥企業(yè)提供的貨幣轉(zhuǎn)移小于制度給它節(jié)省的額外遵循成本,即 Tfj

命題 2:如果制藥企業(yè)向規(guī)制決策者提供的貨幣轉(zhuǎn)移大于規(guī)制決策者的選舉損失,并且小于制藥企業(yè)偏愛(ài)的制度給制藥企業(yè)節(jié)省的額外遵循成本時(shí),規(guī)制決策者會(huì)選擇制藥企業(yè)偏好的制度 (1,aj, CL)。

顯然,無(wú)論是貨幣轉(zhuǎn)移被禁止還是不被禁止的情況下,規(guī)制決策者一定不會(huì)作出任何制度都不選擇的決策,因?yàn)? (1)、 (2)、 (3)式表明,在他不實(shí)施任何制度,制藥企業(yè)節(jié)省了遵循成本的同時(shí),也沒(méi)有激勵(lì)提供任何貨幣轉(zhuǎn)移。因此,惟一受益的只有制藥企業(yè),而消費(fèi)者和他自己的得益都會(huì)是0。

因此,如果制藥企業(yè)可以給規(guī)制決策者提供足夠多的貨幣轉(zhuǎn)移,那么規(guī)制決策者可以用貨幣轉(zhuǎn)移彌補(bǔ)選舉損失,貨幣激勵(lì)比選舉激勵(lì)有效。在這種情況下,規(guī)制決策者選擇制藥企業(yè)偏愛(ài)的制度,而對(duì)消費(fèi)者不負(fù)責(zé)任,如何增加選民施加給規(guī)制決策者的壓力成為消費(fèi)者獲取其所偏好制度的關(guān)鍵。

3.制藥企業(yè)集團(tuán)VS消費(fèi)者集團(tuán)

在現(xiàn)代民主國(guó)家里,規(guī)制決策者集團(tuán)的成員通常是通過(guò)選民選取任命。原則上,制度決策者應(yīng)該只服務(wù)于選民的利益,但是,有組織的利益集團(tuán)經(jīng)常試圖通過(guò)捐款或提供信息給規(guī)制決策者來(lái)交換他們偏好的政策[13],通常,有組織的利益集團(tuán)和普通選民的利益互相沖突。在這種情況下,如果游說(shuō)帶來(lái)壓力,規(guī)制決策者就不再服務(wù)于選民的利益,因此,政策結(jié)果依賴于選民與有組織利益集團(tuán)的相對(duì)政治壓力大小。

嚴(yán)格型的藥品安全規(guī)制會(huì)給消費(fèi)者帶來(lái)更高質(zhì)量的藥品,消費(fèi)者身體健康和生命安全有更多的保障,使得他們獲得更高的滿足感,從而激勵(lì)他們施加政治壓力。選舉投票是消費(fèi)者給規(guī)制決策者施壓的主要途徑,理所當(dāng)然,參與投票是需要成本的,設(shè)單個(gè)消費(fèi)者參與投票的成本為 mi,因此,消費(fèi)者集團(tuán)的政治壓力生產(chǎn)函數(shù)為:

ni代表參與投票的消費(fèi)者人數(shù)。

然而,嚴(yán)格型的藥品安全規(guī)制會(huì)給制藥企業(yè)施加額外的成本,這些額外成本激勵(lì)他們運(yùn)用壓力抵制嚴(yán)格的藥品安全規(guī)制。如前文所言制藥企業(yè)主要從事游說(shuō)活動(dòng),向規(guī)制決策者轉(zhuǎn)移貨幣財(cái)富,影響規(guī)制決策者。雖然游說(shuō)活動(dòng)耗費(fèi)制藥企業(yè)大量時(shí)間以及其他資源,但是本文假設(shè)制藥企業(yè)政治壓力的成本因素只包括向規(guī)制決策者轉(zhuǎn)移的貨幣,即 mf=Tfj,則制藥企業(yè)集團(tuán)的政治壓力生產(chǎn)函數(shù)為:

nf代表提供貨幣轉(zhuǎn)移的企業(yè)數(shù)量。

Becker[14]模型表明,一個(gè)利益集團(tuán)安排和運(yùn)用壓力的有效性取決于該集團(tuán)成員的潛在收益,同時(shí)也取決于該集團(tuán)能否控制其成員搭便車。就消費(fèi)者集團(tuán)的政治壓力函數(shù)而言,這兩個(gè)條件都不具備。因?yàn)橄M(fèi)者集團(tuán)成員數(shù)量龐大,即 ni→∞,因此,單個(gè)消費(fèi)者獲取的政策收益微乎其微。同時(shí),由于消費(fèi)者集團(tuán)成員數(shù)量的龐大,使得每個(gè)消費(fèi)者作為選民參與投票對(duì)投票結(jié)果沒(méi)有影響,也就是說(shuō)消費(fèi)者集團(tuán)無(wú)法解決成員搭便車的問(wèn)題。并且消費(fèi)者要使得投票有意義,就必須獲取有意義的信息,尤其是獲取關(guān)于候選人的個(gè)人特征信息,如候選人的政治綱領(lǐng)、意識(shí)形態(tài)、誠(chéng)實(shí)與否等。由于候選人在選舉時(shí)總是試圖掩蓋對(duì)自己不利的信息,使得選民獲取候選人真實(shí)信息需要付出高昂成本,也就是說(shuō)消費(fèi)者參與選舉投票的成本非常高,作為選民的單個(gè)消費(fèi)者極其不可能承擔(dān)了解所有問(wèn)題的信息成本。如果選民把政治參與看成是最大化他們期望政治收益的一種方式,他們將會(huì)通過(guò)信息成本與他們更好地了解情況下的可能政策效果的比較而決定是否需要了解更多情況。由于單個(gè)選民對(duì)選舉結(jié)果以及由此形成的政策的影響概率實(shí)際上為零,并且,選舉和政策帶給選民的期望收益事實(shí)上也為零,因此個(gè)人對(duì)信息的大量投資是極不可能通過(guò)增加政策的個(gè)人收益而獲得回報(bào)[15]。結(jié)果,消費(fèi)者集團(tuán)沒(méi)有積極性參與投票,給規(guī)制決策者施加的壓力相對(duì)于制藥企業(yè)集團(tuán)只不過(guò)是滄海一粟,不值一提。

相反,對(duì)制藥企業(yè)集團(tuán)而言,卻同時(shí)擁有運(yùn)用政治壓力所要求的兩個(gè)條件。首先,制藥企業(yè)集團(tuán)成員數(shù) nf較小,盡管中國(guó)的制藥企業(yè)有近 6 000家,但是相對(duì)于消費(fèi)者集團(tuán)成員數(shù)量而言是非常小的。企業(yè)數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于消費(fèi)者的數(shù)量,不僅容易控制搭便車問(wèn)題,而且企業(yè)的平均收益或損失要高于消費(fèi)者的人均損失或收益。其次,企業(yè)擁有雄厚資金實(shí)力來(lái)支付政治影響成本,即制藥企業(yè)可以向規(guī)制決策者提供足夠的貨幣轉(zhuǎn)移 Tfj,以彌補(bǔ)規(guī)制決策者的選舉損失。因此,制藥企業(yè)總是積極參與政治活動(dòng),影響規(guī)制決策者的行為,結(jié)果,制度安排必然是有利于制藥企業(yè)。

三、媒體與制度選擇

顯然,消費(fèi)者集團(tuán)在影響規(guī)制決策者行為方面總是處于弱勢(shì)。一方面,因?yàn)橄M(fèi)者集團(tuán)通常只有在選舉時(shí),并且規(guī)制決策者需要選民支持連任時(shí)才能影響規(guī)制決策者;另一方面,因?yàn)橄M(fèi)者集團(tuán)自身的特點(diǎn)使得消費(fèi)者不容易克服搭便車問(wèn)題,單個(gè)消費(fèi)者沒(méi)有積極性參與政治活動(dòng),影響規(guī)制決策者。如果規(guī)制決策者不能無(wú)限期競(jìng)選公職,那么他在最后的任期中將不會(huì)面臨選舉的問(wèn)題。即使規(guī)制決策者可以再次參選,如果制藥企業(yè)集團(tuán)提供的貨幣轉(zhuǎn)移可以彌補(bǔ)選舉損失,規(guī)制決策者就會(huì)背叛消費(fèi)者而選擇制藥企業(yè)偏好的制度。因此,要讓規(guī)制決策者對(duì)消費(fèi)者負(fù)更多的責(zé)任,就有必要采取其他制度安排約束政治家行為和阻止規(guī)制決策者濫用權(quán)力。

可以從兩方面來(lái)尋找約束政治家行為和阻止規(guī)制決策者濫用權(quán)力:一是從規(guī)制決策者的制度選擇行為入手。規(guī)制決策者的制度選擇面臨一個(gè)成本與收益權(quán)衡問(wèn)題,因此,規(guī)制決策者與制藥企業(yè)合謀的成本增加或收益減少就會(huì)減少他們達(dá)成一致協(xié)議的概率。增加合謀成本不僅僅是選舉損失,一旦發(fā)現(xiàn)規(guī)制決策者利用手中的特權(quán)為自己謀利,還需要對(duì)其進(jìn)行其他額外的經(jīng)濟(jì)或刑事懲罰。并且如果從法律上界定規(guī)制決策者接受制藥企業(yè)提供的貨幣轉(zhuǎn)移屬違法行為,也就是我們通常所說(shuō)的受賄行為,那么規(guī)制決策者與制藥企業(yè)的合謀收益就不再是一個(gè)確定性收益,而是具有一定風(fēng)險(xiǎn)性的收益,風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)的引入必定會(huì)減少規(guī)制決策者與制藥企業(yè)合謀的收益。二是從制藥企業(yè)集團(tuán)和消費(fèi)者集團(tuán)的政治壓力生產(chǎn)函數(shù)入手,增加制藥企業(yè)的游說(shuō)成本或減少消費(fèi)者集團(tuán)參與選舉的信息成本,以改變利益集團(tuán)政治影響力的相對(duì)力量,從而讓規(guī)制決策者對(duì)消費(fèi)者負(fù)更多的責(zé)任。

無(wú)論是獲取參選的信息,還是發(fā)現(xiàn)規(guī)制決策者與制藥企業(yè)合謀的行為都需要付出高昂的成本,高昂的信息成本和監(jiān)督成本往往使得消費(fèi)者在政治參與和監(jiān)督行為方面出現(xiàn)懈怠。

然而,媒體可以通過(guò)給選民提供信息,改變利益集團(tuán)政治影響的相對(duì)成本優(yōu)勢(shì),從而使作為選民的消費(fèi)者能夠積極參與政治活動(dòng),影響政治結(jié)果。并且媒體還可以監(jiān)督規(guī)制決策者與制藥企業(yè)的不端行為,減少消費(fèi)者的監(jiān)督成本,從而影響政策結(jié)果。

1.媒體信息與政治壓力

在其他條件不變的情況下,能夠使用低成本獲取信息的利益集團(tuán)將會(huì)追求更多與自己集團(tuán)偏好的制度相關(guān)的信息。影響消費(fèi)者集團(tuán)政治壓力的重要因素之一就是投票成本,即信息成本。消費(fèi)者集團(tuán)與媒體越來(lái)越親近,因?yàn)閺V大消費(fèi)者維持了媒體的發(fā)行量和生存。因此,在媒體言論自由和媒體市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈的情況下,媒體有動(dòng)力提供受廣大消費(fèi)者歡迎的信息,這就使得消費(fèi)者能夠利用比過(guò)去相對(duì)較低的成本從事他們的行動(dòng)。值得注意的是本文論證的不是要求消費(fèi)者直接地參與藥品安全規(guī)制制度改革,重要的是消費(fèi)者,事實(shí)上也就是廣大公眾更能夠不斷地爭(zhēng)取新聞報(bào)道他們的訴求、意愿,并且媒體把關(guān)于政府實(shí)施藥品安全規(guī)制制度改革的信息傳遞給他們。

影響消費(fèi)者集體行動(dòng)成本的一個(gè)重要因素是媒體的自由和競(jìng)爭(zhēng)可以使得消費(fèi)者以較低成本或是免費(fèi)獲取他們關(guān)心的信息。隨著外界環(huán)境的改變,如媒體自由披露信息會(huì)使得運(yùn)用壓力的收益或成本發(fā)生變化,從而使得利益集團(tuán)政治影響力的相對(duì)優(yōu)勢(shì)發(fā)生改變。在媒體受到國(guó)家控制的年代,作為消費(fèi)者的代理人規(guī)制決策者能夠很好地隱藏他們的私人信息,而作為單個(gè)消費(fèi)者不可能,也不容易去搜尋關(guān)于他們的信息。因此,他們往往利用這些私有信息取悅于企業(yè),從而在增加了企業(yè)集團(tuán)福利的同時(shí),謀取了自身利益最大化,而不是社會(huì)福祉最大化。

然而,在媒體不再受到國(guó)家或某些特殊利益集團(tuán)控制,并且媒體市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)白熱化的時(shí)代,規(guī)制決策者要想保持信息絕密狀態(tài)難度就非常大。此外,作為消費(fèi)者也有積極性去了解他們的相關(guān)信息,因?yàn)橄M(fèi)者消費(fèi)來(lái)自專業(yè)信息機(jī)構(gòu)提供的政治相關(guān)產(chǎn)品,從而使得獲取選舉信息成為他們參與這些活動(dòng)的副產(chǎn)品。

更重要的是消費(fèi)者傳遞信息,表達(dá)自己的訴求、意愿的成本在互聯(lián)網(wǎng)如此發(fā)達(dá)的時(shí)代非常之低,幾乎為零。博客的出現(xiàn)使得消費(fèi)者可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)很容易表達(dá)對(duì)規(guī)制決策者的要求、愿望,甚至對(duì)他們的行為作出評(píng)論。作為追求期望收益最大化的理性人,他們相信消費(fèi)者集團(tuán)的選票是任何其他集團(tuán)的選票都無(wú)法與之競(jìng)爭(zhēng)的,因此,他們會(huì)更多的考慮消費(fèi)者的訴求,而不是特殊利益集團(tuán)的利益。

媒體參與公共政策,雖然使得消費(fèi)者參與、影響公共政策的成本降低,但是還需要考慮到他們的主要競(jìng)爭(zhēng)者——制藥企業(yè),正如Becker注意到的那樣,利益集團(tuán)之間競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題不是絕對(duì)的而是相對(duì)的壓力獲得成功。與本文分析相關(guān)的是制藥企業(yè)獲取信息面臨的成本與他們那樣做獲得的收益相比較,成本包括不使用這些資源的機(jī)會(huì)成本。作這樣的假定是合理的,即制藥企業(yè)的機(jī)會(huì)成本相對(duì)于消費(fèi)者的機(jī)會(huì)成本相當(dāng)高,因?yàn)橄M(fèi)者的資源大部分是時(shí)間和別無(wú)他用的努力,而制藥企業(yè)的資源是可以用來(lái)生產(chǎn)產(chǎn)品的資金和時(shí)間。在媒體可以自由披露真實(shí)信息,并且在激烈的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中媒體其實(shí)也不得不那樣做的情況下,規(guī)制決策者保留私人信息的空間縮小了,利用私人信息迎合制藥企業(yè)需求的機(jī)會(huì)也減少了,也就是說(shuō),制藥企業(yè)影響政策結(jié)果的概率小了,致使制藥企業(yè)參與、影響藥品安全規(guī)制制度的收益也減少了。

顯然,媒體通過(guò)信息和輿論平臺(tái)改變了消費(fèi)者集團(tuán)與制藥企業(yè)集團(tuán)的相對(duì)信息成本優(yōu)勢(shì),這種優(yōu)勢(shì)使得消費(fèi)者集團(tuán)與制藥企業(yè)集團(tuán)政治影響力的相對(duì)優(yōu)勢(shì)發(fā)生逆轉(zhuǎn),從而迫使規(guī)制決策者不得不重視消費(fèi)者集團(tuán)的訴求、意愿。

近幾年,正是媒體對(duì)藥品事故濃墨重彩、追根刨底的深挖式報(bào)道引起社會(huì)普遍關(guān)注,使相關(guān)利益集團(tuán)、政府官員以及廣大公眾對(duì)藥品安全規(guī)制現(xiàn)存的問(wèn)題有更深刻的認(rèn)識(shí)。接二連三的藥品事故,公眾的意見(jiàn)和憤怒經(jīng)由媒體而不斷被放大,迫使規(guī)制決策者將本來(lái)沒(méi)有成為藥品安全規(guī)制改革議程的部分變成當(dāng)下改革議程的迫切要?jiǎng)?wù),從而促使藥品安全規(guī)制制度變遷的發(fā)生。

2.媒體監(jiān)督與道德風(fēng)險(xiǎn)

消費(fèi)者授予規(guī)制決策者制定藥品安全規(guī)制制度的權(quán)力,規(guī)制決策者成為消費(fèi)者的制度代理人,這樣一來(lái),委托—代理問(wèn)題出現(xiàn)了。我們知道,道德風(fēng)險(xiǎn)一直是困擾委托—代理關(guān)系的一般性問(wèn)題,它的激勵(lì)源于基本的信息不對(duì)稱。委托人之所以面臨道德風(fēng)險(xiǎn),是因?yàn)檫_(dá)成合約后,代理人可能利用其擁有的私人信息而改變其行為。

在藥品安全規(guī)制中,就規(guī)制決策者而言,他同時(shí)接受消費(fèi)者和制藥企業(yè)的委托,因此,他的效用函數(shù)不僅僅由消費(fèi)者的選舉激勵(lì)方案決定,同時(shí)還包括制藥企業(yè)提供的各種激勵(lì),如貨幣轉(zhuǎn)移、在行業(yè)內(nèi)提供職位以及其他承諾。規(guī)制決策者總是在兩個(gè)委托人提供的激勵(lì)方案中權(quán)衡。由于消費(fèi)者集團(tuán)難以解決搭便車問(wèn)題,消費(fèi)者往往沒(méi)有積極性參與投票。結(jié)果,規(guī)制決策者很可能背叛消費(fèi)者,迎合制藥企業(yè)的需求而中飽私囊。

毋庸置疑,符合理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的規(guī)制決策者在缺乏監(jiān)督或監(jiān)督成本非常高時(shí),他們往往會(huì)采取機(jī)會(huì)主義行為,最大化自己的利益,而不是消費(fèi)者的利益。但是,激烈競(jìng)爭(zhēng)的媒體市場(chǎng)激勵(lì)各家媒體不斷挖掘消費(fèi)者關(guān)心的政府官員腐敗的信息,在媒體有充分自由的情況下,以讀者、觀眾、聽(tīng)眾最大化的媒體也希望這樣做來(lái)獲得他們的歡迎,因此,媒體事實(shí)上起到了監(jiān)督政府官員不端行為的作用。本質(zhì)上,媒體的監(jiān)督職能也是由于信息不完全所要求的。這是因?yàn)樵诠倭艡C(jī)構(gòu)中的委托—代理模型中,信息不完全的情況下,消費(fèi)者直接監(jiān)督官員行為存在較高費(fèi)用,或者獲取官員的可觀察信息的費(fèi)用較大,而媒體的監(jiān)督職能則可以使得消費(fèi)者監(jiān)督政府官員的費(fèi)用大大減少。因?yàn)?消費(fèi)者通過(guò)他們的購(gòu)買行為,如購(gòu)買報(bào)紙、雜志等,給揭露政府不端行為的媒體回報(bào),一個(gè)利潤(rùn)最大化的媒體公司,理所當(dāng)然的目標(biāo)是選擇讀者、觀眾、聽(tīng)眾最大化,而這就需要向他們提供更多有價(jià)值的信息。

事實(shí)證明,媒體監(jiān)督力量不可忽視。近年的藥品安全事故和藥監(jiān)部門高官腐敗事件都是由媒體連篇累牘的報(bào)道,引發(fā)公眾高度重視成為“焦點(diǎn)事件”,隨后受到中央政府重視,最終進(jìn)入司法介入。

顯然,媒體參與藥品安全規(guī)制制度安排,不僅改變了利益集團(tuán)對(duì)制度結(jié)果的相對(duì)影響力,克服了抵制規(guī)制結(jié)構(gòu)改變的政治和經(jīng)濟(jì)力量。同時(shí),媒體的參與通過(guò)改善發(fā)布信息、改善監(jiān)督、評(píng)估政策效果的方法,降低了新制度的制度交易成本,從而支持新制度的采用和實(shí)施。

四、結(jié) 論

高昂的信息成本使得消費(fèi)者對(duì)投票采取懈怠行為,從而在影響藥品安全規(guī)制方面,對(duì)規(guī)制決策者沒(méi)有形成足夠的壓力,致使很長(zhǎng)一段時(shí)間里,中國(guó)藥品安全規(guī)制制度都傾向于保護(hù)制藥企業(yè)的發(fā)展,而沒(méi)有對(duì)消費(fèi)者權(quán)益給與應(yīng)有的關(guān)注。但如果成本能被轉(zhuǎn)移到第三者,消費(fèi)者就會(huì)傾向于獲取更多選舉信息,積極參與投票,從而給規(guī)制決策者施加更多壓力,最終使得制度的安排有利于他們。媒體正是通過(guò)向廣大公眾提供信息的作用而降低了消費(fèi)者的投票成本。此外,媒體還通過(guò)監(jiān)督政府官員的不端行為,減少了消費(fèi)者的監(jiān)督成本。因此,媒體參與藥品安全規(guī)制制度安排,使得消費(fèi)者在影響藥品安全規(guī)制制度安排方面具有相對(duì)成本優(yōu)勢(shì),從而改變了消費(fèi)者集團(tuán)與制藥企業(yè)在影響藥品安全規(guī)制方面的相對(duì)優(yōu)勢(shì),最終促使藥品安全規(guī)制朝著有利于消費(fèi)者的方向發(fā)展。

當(dāng)然,媒體要在公共政策中發(fā)揮作用,必須擁有充分的自由,并且媒體市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)也要相當(dāng)激勵(lì)①媒體自由和媒體市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)程度如何影響媒體的行為不是本文分析的重點(diǎn),本文假設(shè)媒體自由和媒體市場(chǎng)有利于媒體客觀、公正的披露信息,并積極地監(jiān)督政府的不端行為。,它才會(huì)提供有利于廣大公眾的信息,并積極地監(jiān)督政府官員的行為。

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(責(zé)任編輯:楊 放)

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F062.9

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:1008-4096(2010)05-0015-07

2010-08-12

孫 敏 (1981-),女,湖北恩施人,博士研究生,主要從事產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。E-mail:smdufe@126.com